رای شماره ۲۸۰۱ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۸۰۱ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با موضوع: «ابطال آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۸/۱۰/۳ شماره دادنامه: ۲۸۰۱ شماره پرونده: ۹۷۰۳۲۱۸
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رئیس شورای اسلامی شھر قشم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی راخواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ھر چند شوراھای آموزش و پرورش حسب قانون شوراھای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۶ و آیین نامه اجرایی آن با وظایف و اختیارات و اعضاء مشخص تشکیل شده است. متأسفانه طرف شکایت به موجب آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین خود نسبت به تشکیل شورای راھبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد اقدام کرده اند، لذا نظر به اینکه آیین نامه مورد تقاضای ابطال، مغایر با قانون شوراھای آموزش و پرورش و آیین نامه اجرایی آن و اساساً تصویب آن خارج از حدود اختیار مراجع تصویب کننده می باشد. از آن ھیأت استدعای صدور حکم بر ابطال آیین نامه مورد شکایت را دارم.»
متن لایحه تکمیلی شاکی به شماره ۶۹۲۰ش.ش.ق ـ ۱۳۹۷/۹/۲۴ به قرار زیر است:
«قانون شوراھای آموزش و پرورش در تاریخ ۱۳۷۲/۱۰/۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ ۱۳۷۲/۱۰/۲۹ به تأیید شورای نگھبان رسیده است که وظایف و اھداف تشکیل و ترکیب اعضای این شوراھا در قانون تصریح و تبیین شده است.
۱ـ در ماده ۲ قانون مارالذکر مراد قانونگذار از شوراھای آموزش و پرورش استان، شھرستان و منطقه به صراحت تبیین و اتفاقاً جھت رفع ابھام، قانونگذار به صورت واضح و شفاف مراد خود را از منطقه در تبصره ماده مرقوم بیان داشته و ترکیب و نحوه تشکیل شوراھای استان و شھرستان و وظایف و اختیارات آنھا را در مواد ۳ ،۴ ،۵ ،۶ ،۷ ،۸ احصاء و بیان کرده است.
۲ـ ماده ۲۲ قانون مارالذکر مرجع تھیه آیین نامه اجرایی قانون را وزارت آموزش و پرورش، وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی و مرجع تصویب آیین نامه را ھیأت وزیران و مدت تھیه آیین نامه را ظرف سه ماه تعیین و بنا بر نص ماده مذکور، آیین نامه اجرایی قانون تشکیل شوراھای آموزش و پرورش در استانھا و شھرستانھا و مناطق کشور در تاریخ ۱۳۷۶/۲/۳۱ تھیه و در تاریخ ۱۳۷۶/۳/۶ طی تصویب نامه شماره ۵۴۳۵۸ت۱۷۰۷۳ھـ مصوب شده است.
۳ـ علیرغم وجود قانون شوراھای آموزش و پرورش و ھمچنین آیین نامه اجرایی قانون فوق الذکر معاون فرھنگی اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی منطق آزاد تجاری ـ صنعتی و معاون وزیر آموزش و پرورش و رئیس مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتھای مردمی، مبادرت به تدوین آییننامه ای تحت عنوان «آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی» نمـوده و مع الاسف اداره آموزش و پرورش قشم به جای اجرای قانون مصوب مجلس و آیین نامه مصوب ھیأت وزیران در خصوص شوراھای آموزش و پرورش و با بدعت گذاری جدید، شورای غیرقانونی راھبردی آموزش و پرورش را تشکیل و با عنوان شورای آموزش و پرورش و اعضایی خارج از نص قانونی تشکیل و علیرغم تذکرات شفاھی، کماکان این روند فراقانونی استمرار دارد و مصوباتی ھم در راستای سیاستگذاری در این شورا به تصویب رسیده است. نظر به اینکه اقدامات مراجع فوق الذکر در تصویب آیین نامه و ھمچنین مصوبات این شورای راھبردی و حذف اعضای قانونی شورا (فرماندار، رئیس شورا، شھردار) مغایرت جدی با قانون شوراھای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۲۹ و آیین نامه اجرایی ھیأت وزیران مصوب ۱۳۷۵ دارد به نوعی نیز قانونگذاری خارج از حدود اختیارات و مغایر با قوانین و مقررات به دلایل ذیل می باشد:
۱ـ تشکیل ھر شورایی بایستی به موجب قانون و مصوبه مجلس شورای اسلامی داشته باشد و با عنایت به اینکه مجلس شورای اسلامی شوراھای آموزش و پرورش را به موجب قانون تشکیل شوراھای آموزش و پرورش تاسیس نموده و تاسیس جدید یا استثنای عدم اجرای قانون در ھر استان یا شھرستان مستلزم مصوبه قانونی است، تاسیس شورای راھبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه فقدان مصوبه مجلس شورای اسلامی خارج از اختیارات دبیرخانه مناطق آزاد و وزارت آموزش و پرورش بوده و مغایرت جدی با قوانین و مقررات دارد.
۲ـ فرایند اجرایی تصویب آیین نامه در اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران تعیین گردیده و مرجع تصویب آیین نامه اجرایی قانون تشکیل شوراھای آموزش و پرورش ھیأت وزیران و مرجع تھیه را وزارت آموزش و پرورش و وزارت کشور و سازمان امور اداری استخدامی تعیین نموده و مضافاً در قانون مارالذکر ھیچ گونه استثنایی برای عدم اجرای قانون در ھیچ یک از شھرستانھای کشور قائل نگردیده و ھیچ گونه اختیاری در خصوص تصویب آیین نامه ھا به معاون وزارت آموزش و پرورش و معاون دبیرخانه مناطق آزاد تفویض ننموده و محروم نمودن اھالی شھرستان قشم به بھانه منطقه آزاد بودن و سایر مناطق به ھمین بھانه تضییع حقوق اساسی و مغایر اصل ۱۹ در برخورداری از حقوق برابر می باشد. ضمن اینکه آیین نامه نباید مغایر با قانون باشد و این آیین نامه سراسر مغایر با قانون بوده و به نوعی خارج از اختیارات مراجع تھیه و تصویب می باشد.
نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی مغایر با قانون شوراھای آموزش و پرورش و آیین نامه مصوب ھیأت وزیران و خارج از اختیارات مرجع تصویب کننده و نقض قانون مصوب می باشد ضمن تقاضای ابطال آیین نامه فوق تقاضای ابطال مصوبات این شوراھا تحت نام شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه غیرقانونی بودن آیین نامه مورد استدعاست.»
متن آیین نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«آیین نامه اجرایی تفاھم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، آیین نامه موضوع تبصره ۱ ماده ۳ تفاھم نامه بدین شرح ابلاغ می گردد:
ماده۱ـ شورای راھبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد با عضویت نمایندگان و کارشناسان دو دستگاه با حضور ۱ـ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتھای مردمی ۲ـ معاون فرھنگی، اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی ۳ـ مدیر امور شوراھای آموزش و پرورش ۴ـ دبیر شورای راھبردی آموزش و پرورش دبیرخانه مناطق آزاد تشکیل می گردد:
تبصره۱ـ دبیر شورا نسبت به تنظیم دستورجلسات ماھانه و تھیه صورتجلسات اقدام لازم را معمول خواھد داشت.
تبصره۲ـ دعوت از سایر معاونان و کارشناسان آموزش و پرورش و دبیرخانه حسب مورد صورت خواھد گرفت.
ماده۲ـ وظایف شورای راھبردی عبارتند از:
الف ـ نظارت بر حسن اجرای تفاھم نامه با روشھای علمی و کارشناسی با قصد تحول آموزش و پرورش مناطق آزاد و دستیابی به سند ۱۴۰۴ چشم انداز جمھوری اسلامی ایران.
ب ـ سیاستگذاری پشتیبانی و نظارت و ارزشیابی آموزش و پرورش مناطق آزاد به منظور کمک به ارتقای کمی و کیفی مدارس، توسعه و تجھیز مدارس، توانمندسازی معلمان و تقویت انگیزه فرھنگیان، توسعه مشارکت، برون سپاری و خصوصی سازی تدریجی،تأمین محتوای مطلوب، ماندگاری نیروھای کیفی آموزشی، تربیتی و مدیریتی، ھوشمندسازی نرم افزاری و سخت افزاری و الگوسازی آموزش و پرورش در مناطق آزاد.
ماده۳ـ شورا به تناسب موضوعات و دسته بندی آنھا دارای کارگروه ھایی خواھد بود:
الف ـ کارگروه مشترک «مالی، عمرانی، تجھیزاتی» و توسعه فضاھای آموزشی ـ پرورشی.
ب ـ کارگروه توانمندسازی و انگیزه بخشی سرمایه ھای انسانی.
پ ـ کارگروه غنی سازی و ارتقا بخشی فعالیتھای کیفی مدارس.
ماده۴ـ شرح وظایف ھر کارگروه در قالب شیوه نامه ھای مستقل ملحق این آیین نامه ابلاغ می شود.
ماده۵ ـ شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد ملھم از قانون تشکیل شوراھای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۱/۱۷ مجلس شورای اسلامی و قانون نحوه تھیه و اجرای نظام نامه فرھنگی سازمانھای مناطق آزاد مصوب ۱۳۷۶/۲/۲۷ با عضویت افراد به شرح زیر فعالیت می نماید:
۱ـ مدیرعامل سازمان منطقه آزاد (رئیس شورا)
۲ـ امام جمعه سازمان منطقه آزاد (شعیه، سنی)
۳ـ مدیرکل آموزش و پرورش استان (نایب رئیس شورا)
۴ـ معاون فرھنگی، اجتماعی و گردشگری سازمان منطقه آزاد.
۵ ـ مدیر آموزش و پرورش سازمان منطقه آزاد.
۶ ـ مدیر فرھنگی آموزشی سازمان منطقه آزاد.
۷ـ ۲ نفر مدیر (مدارس پسرانه ـ مدارس دخترانه) به انتخاب مدیران مدارس منطقه آزاد.
۸ ـ مدیر مرکز بھداشتی، درمانی یا پزشک معتمد منطقه آزاد.
۹ـ ۲ نفر از اولیای دانش آموزان یا معتمدان منطقه به پیشنھاد انجمن اولیاء و مربیان منطقه آزاد.
۱۰ـ نماینده وزیر آموزش و پرورش.
تبصره۱ـ مناطقی که بیش از یک امام جمعه و یا بیشتر از یک منطقه آموزش و پرورش دارند تا ارسال دستورالعمل خاص پس از یکسان سازی نظرات آموزش و پرورش و دبیرخانه ھمگی عضو شورا محسوب می شوند.
ماده۶ ـ شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی حداقل ماھی یک بار تشکیل جلسه می دھد و جلسات شورا با حضور دو سوم اعضا رسمیت یافته و تصمیمات آن با اکثریت آراء اعضا حاضر اعتبار خواھد داشت.
تبصره۴ـ احکام اعضای شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با امضای وزیر آموزش و پرورش صادر می شود.
ماده۷ـ وظایف شورای آموزش و پرورش:
کارآمدی، اثربخشی، توسعه یابی، نظارت مستمر و اصلاح بھره ورانه آموزش و پرورش و مدارس منطقه آزاد از راھھای:
۱ـ بررسی و اجرای راھھای مشارکت و ھمکاری در احداث، تجھیز و بازسازی مدارس، فضاھای آموزشی، پرورشی، ورزشی، پژوھشی، آزمایشگاھی، کارگاھی، کتابخانه ای و مدارس فنی و حرفه ای، ھنرستانھا.
۲ـ بررسی راھھای حمایت و ھمکاری در تولید محتوای آموزشی و ِ پرورشی، پژوھشی و تأمین محتوای مناسب برای فعالیتھای آموزشی و پرورشی.
۳ ـ بررسی راھھای کمک به ایجاد شرایط مناسب جذب، حفظ و نگھداشت سرمایه ھای انسانی با:
۱ـ ۳ـ برگزاری دوره ھای تخصصی و توانمندسازی.
۲ـ ۳ـ کمک به تأمین مسکن فرھنگیان.
۳ـ ۳ـ کمک به ھزینه معیشتی با روشھای مختلف.
۴ـ ۳ـ تخصیص اعتبارات لازم برای سیاستھای تشویقی فرھنگیان.
۴ـ ھمکاری در برگزاری فعالیتھای علمی، فرھنگی، آموزشی.
۵ ـ فراھم سازی بسترھای مناسب در جھت ارتقای کیفی و کمی آموزش و پرورش در مناطق آزاد.
۶ ـ بررسی راھھای توسعه مدارس و مراکز غیردولتی در مناطق آزاد و برون سپاری مدارس به شخصتیھای حقیقی و حقوقی.
۷ـ تخصیص و توزیع اعتبارات آموزشی، پرورشی، ورزشی، و بھداشتی منطقه.
۸ ـ تصویب ضوابط مالی مدارس.
۹ـ برنامه ریزی و تصمیم گیری برای توسعه اماکن آموزشی، پرورشی، ورزشی و بھداشتی.
۱۰ـ بررسی و تصمیم گیری برای منابع انسانی شامل جذب و استخدام و بکارگیری، ارزشیابی، تشویق و تنبیه.
۱۱ـ شناسایی و تشویق صاحبان صنایع و احداث مدارس به وسیله ایشان.
۱۲ـ کمک به ارتقاء کیفیت برنامه ھای آموزشی، پرورشی، ورزشی و سلامت.
۱۳ـ جلب ھمکاری خیرین مدرسه ساز.
۱۴ـ جلب مشارکت سازمانھا، نھادھا، سرمایه گذاران و جامعه محلی.
۱۵ـ حمایت ویژه از مدارس غیردولتی، بومیان و سرمایه گذاران برای احداث، بھره برداری بھینه و ارتقاء کیفیت مدارس غیردولتی.
ماده۸ ـ شورای آموزش و پرورش به تناسب موضوعات و دسته بندی آنھا بر اساس تبصره ۲ ماده ۳ تفاھم نامه دارای کارگروه ھایی خواھد بود:
الف ـ کارگروه پرورشی ـ فرھنگی، تربیت بدنی، سلامت و بھداشت.
ب ـ کارگروه آموزشی و توانمندسازی علمی و تحقیقاتی سرمایه ھای انسانی شامل فرھنگیان، دانش آموزان، اولیاء دانش آموزان.
پ ـ کارگروه پشتیبانی و نوسازی و عمرانی و توسعه فضاھای آموزشی و پرورشی و ورزشی.
ماده۹ـ شرح وظایف ھر کارگروه در قالب شیوه نامه ھای مستقل ملحق این آیین نامه که شامل شش الحاقیه به شرح زیر می باشد، ابلاغ می گردد:
الحاقیه۱ـ شیوه نامه مالی و پولی، درآمدی و ھزینه ای.
الحاقیه۲ـ شیوه نامه کارگروه توانمندسازی سرمایه انسانی.
الحاقیه۳ـ شیوه نامه ارتقاء بخشی فعالیتھای مدارس.
الحاقیه۴ـ شیوه نامه کارگروه پرورشی، ورزشی و بھداشتی.
الحاقیه۵ ـ شیوه نامه کارگروه آموزشی.
الحاقیه۶ ـ شیوه نامه کارگروه پشتیبانی و عمرانی
این آیین نامه در ۹ ماده و ۴ تبصره و ۲۲ بند تنظیم شده و در تاریخ ۱۳۹۴/۲/۱۳ به تصویب شورای راھبردی آموزش و پرورش رسید. ـ معاون فرھنگی، اجتماعی و گردشگری ـ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتھای مردمی» علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی و اداره حقوقی وزارت آموزش و پرورش تا زمان رسیدگی به پرونده در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ھیچ پاسخی واصل نشده است.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
مطابق ماده ۲ از قانون شوراھای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۶ ،شوراھای آموزش و پرورش استان، شھرستان و منطقه طراحی و ترکیب و نحوه تشکیل آن در مواد ۳ـ ۴ـ ۵ ـ ۶ ـ ۷ و ۸ قانون مذکور مشخص شده است. مطابق ماده ۲۲ قانون مذکور، تصویب آیین نامه اجرایی قانون به ھیأت وزیران محول شده است. نظر به اینکه تشکیل شورای راھبردی به موجب آیین نامه مورد شکایت، حتی در صورت اعمال حکم بند (الف) ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ـ تجاری و صنعتی جمھوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷ و واگذاری اجرای قانون شوراھای آموزش و پرورش به مناطق آزاد، بایستی موضوع بر طبق احکام قانونی صدرالذکر اجرایی شود حال آن که در آیین نامه مورد شکایت تشکیلات جدیدی به عنوان شورای راھبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد تصویب شده و ھیچگونه مبنای قانونی برای آن وجود ندارد و اینکه بر اساس اصول مسلم حقوقی مقامات اجرایی در این گونه موارد می بایستی واجد اختیار باشند که چنین اختیاری احراز نمی شود، بنابراین مصوبه مورد شکایت خارج از حدود اختیار و مغایر قانون وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی