رای شماره ١٨۴۵ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تعرفه شماره ٢۴٠۴ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ شھرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شھر خارگ ١٣٩٧/١١/٢۴ ٩۶٠٠۵٧٨ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٨۴۵ مورخ ٢٠/٩/١٣٩٧ با موضوع: «ابطال تعرفه شماره ٢۴٠۴ ـ ١٣/١١/١٣٩٢ شھرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شھر خارگ » جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢٠/٩/١٣٩٧ شماره دادنامه: ١٨۴۵ شماره پرونده: ٩۶ /۵٧٨

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پاکجو با وکالت آقایان سید مجتبی واعظی و منوچھر اورنگ

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره ٢۴٠۴ ـ ١٣/١١/١٣٩٢ شھرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شھر خارگ

گردش کار: آقایان سید مجتبی واعظی و منوچھر اورنگ به وکالت از شرکت پاکجو به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره ٢۴٠۴ ـ ١٣/١١/١٣٩٢ شھرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شھر خارگ در خصوص عوارض استفاده از خدمات توسط فعالان اقتصادی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری احتراماً به استحضار می رساند شورای اسلامی شھر خارگ به موجب تعرفه شماره ٢۴٠۴ مقرر نموده کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که به نوعی در محدوده و حریم شھر مبادرت به فعالیت اقتصادی می نمایند به دلیل استفاده از انواع خدمات شھری و ایجاد عارضه ھای مختلف موظف به پرداخت عوارض معادل ٨ درصد از حق بیمه پرداخت شده قراردادھای پیمانکاری خود می باشند. مصوبه مذکور دارای اشکالات قانونی به شرح ذیل به نظر می رسد:

١ـ به موجب ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده «برقراری ھر گونه عوارض و سایر وجوه برای … ارائه خدماتی که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است…. توسط شوراھای اسلامی…ممنوع می باشد» ھمچنین به موجب ماده ٨ قانون مذکور کلیه اشخاص که به ارائه خدمات مبادرت می نمایند مشمول قانون شناخته شده و به موجب ماده ٣٨ مکلف به پرداخت عوارض معادل ۵/١ درصد گردیده اند بنابراین کلیه فعالیتھای خدماتی به موجب قانون مشمول پرداخت عوارض شناخته شده اند و در نتیجه ملاحظه می فرمایید که اطلاق و عموم مندرج در تعرفه شورای شھر خارگ که ھرگونه فعالیت اقتصادی و خدماتی را در بر می گیرد در تعارض آشکار با ممنوعیت مندرج در ماده ۵٠ قانون مارالذکر می باشد. مؤید این استدلال ھمان گونه که مستحضرید آراء متعدد دیوان از جمله دادنامه شماره ۵۵٠ ـ ٨/٨/١٣٩١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که بر ھمین مبنا عمل مشابه مصوبه معترض عنه یعنی تعرفه شماره ۴١ شورای شھر اراک را مبنی بر وضع عوارض نیم درصدی بر قراردادھای پیمانکاری ابطال نموده است چرا که به موجب ماده ۵٠ قانون مذکور وضع عوارض مضاف بر عوارض قانونی ممنوع تلقی شده است.

٢ـ مستحضرید که عوارض در واقع دریافتی شھرداریھا در مقابل خدمات ارائه شده از ناحیه آنان است بر ھمین مبنا به موجب رأی شماره ١۴٧۵ ـ ١٢/١٢/١٣٨۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری «اخذ عوارض بدون ارایه خدمت خاص جواز قانونی ندارد» بنابراین وضع عوارض به نحو عام بدون آنکه مشخص گردد در خصوص کدام فعالیت و در مقابل کدام یک از خدمات شھرداری تعیین گردیده خلاف صریح اصول قاعده گذاری و در تعارض با مفاد دادنامه موصوف به نظر می رسد.

٣ـ به موجب ماده ٧٧ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور، عوارض تعیین توسط شوراھا بایستی متناسب با تولید و درآمد اھالی باشد. حال آن که عوارض تعیینی توسط شورای اسلامی خارگ

اولاً: براساس حق بیمه پرداختی اشخاص مشمول، وضع شده که نوعی ھزینه است نه درآمد

ثانیاً: میزان عوارض به اندازه ای زیاد است که سودی برای فعالیتھای مربوطه باقی نمی گذارد و بنابراین از تناسب عرضی برخوردار نیست این موضوع مھم به نوعی در بند ج ماده ١۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر…. (مصوبه ٧/٧/١٣٧٨ ھیأت وزیران) نیز مورد تاکید قرار گرفته است. لذا با عنایت به جمیع جھات مطروحه و مستند به بند یک ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال مصوبه صدرالذکر را دارد. ھمچنین با عنایت به اینکه شرکت خواھان بر اساس مصوبه معترض عنه به موجب رأی شماره ١٠٨۵ ـ ١٩/۵/١٣٩١ کمیسیون ماده ٧٧ شھرداری خارگ محکوم به پرداخت مبلغ ٠٣۵/٨٣١/۵٢٣ ریال گردیده که پرداخت آن خارج از توان شرکت است تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای رأی کمیسیون مذکور را نیز دارد. »

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است: تعرفه شماره ٢۴٠۴ ـ ١٣/١١/١٣٩٢ شھرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شھر خارگ: در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شھر خارگ به موجب لایحه شماره ۴٢٧/٣/ش خ ـ ١۴/٨/١٣٩۶ توضیح داده است که:

«مدیر محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه ٩۶/۵٧٨

با سلام

احتراماً: در پاسخ به دادخواست پرونده ٠۴۶٠ ـ ٩۶ مورخ ۵۵/١/١٣٩۶ به کلاسه فوق موضوع تقاضای خواھان شرکت پاک جو مبنی بر ابطال تعرفه عوارض استفاده از خدمات عمومی توسط فعالان اقتصادی به شماره ٢۴٠۴ و شماره مصوبه ۴٣۴٧/١١/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩٢ مصوب این شورا و به جھت در آن به استحضار می رساند:

١ـ در پاسخ به قسمت مقدماتی دادخواست معروض می دارد، این شورا با استناد به تبصره (١ (ماده (۵٠( قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند (١۶ (ماده (٨٠ (قانون شوراھا (٧١ سابق) کلیه لوایح برقراری عوارض شھرداری خارگ را مورد بررسی و در صورت عدم ھر گونه مغایرت آنان با قوانین و مقررات نسبت به تصویب و اعلام عمومی آن در زمان مقرر اقدام می نماید. لذا در مراحل قانونی تصویب تعرفه کلیه ملاحضات قانونی رعایت شده است.

٢ـ در پاسخ به بند ١ دادخواست معروض می دارد، ھمان گونه که خواھان عنوان نموده اند بر طبق ماده (۵٠( قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری ھرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھای وارداتی و تولیدی و ھمچنین ارائه خدمات که در قانون تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است توسط شوراھای اسلامی شھر ممنوع می باشد و در ماده (۵٢ (ھمان قانون عنوان شده، برقراری و دریافت ھر گونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان و واردکنندگان کالاھا و ارائه دھندگان خدمات ممنوع می باشد، این موضوع در آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به کرات عنوان و وضعیت آن برای ھمگان روشن است و شھرداری خارگ و این شورا آن را مد نظر قرار داده و به ھیچ عنوان چنین عوارضھایی پیشنھاد مصوب نمی گردد. اما برای سایر موارد، قانونگذار اجاره وضع و تصویب عوارض را داده است که از جمله آن عوارض ساختمانی است که عرضه کالا و ارائه خدمات محسوب نمی گردد. در خصوص عوارض مورد مطالبه نیز این موضوع به دقت در نظر گرفته و رعایت شده است، جریان از این قرار است که فعالان اقتصادی در موقع حضور در یک منطقه و انجام فعالیت خود از خدمات عمومی شھر استفاده نموده و بر این اساس عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده را از کارفرمایان خود اخذ و از طریق سازمان امور مالیاتی به حساب شھرداری واریز می نمایند و در واقع کارفرمایان که دعوت کنندگان از پیمانکاران ھستند با پرداخت آن عوارض، ھزینه استفاده از خدمات عمومی توسط پیمانکاران را به حساب شھرداری محل واریز می نمایند. در اینجا سه عنصر کارفرما قرارداد و پیمانکار وجود دارند که تکلیف ھر سه آنھا در قانون مالیات بر ارزش افزوده، مشخص و دیگر نمی توان از بابت خدمات عمومی دریافتی آنھا از شھرداری محل، وجه دیگری دریافت نمود و ایضاً نمی توان برای قراردادی که تکلیف آن روشن شده عوارض دیگری بار نمود که این موضوع توسط شھرداری خارگ و این شورا به دقت رعایت شده است. اما سایر عوامل مورد استفاده آنان به صورت مجزا شامل مبالغی به مانند ھزینه آب، برق و … می گردد که بایستی توسط آنھا پرداخت گردد. در این میان نیروھای تحت امر پیمانکاران که ارتباطی با سه رکن کارفرما، قرارداد و پیمانکار ندارند، به صورت مجزا از خدمات شھر استفاده نموده که به مانند سایر شھروندان می بایستی عوارض آن را پرداخت نمایند و تعرفه پیشنھادی شھرداری و مصوبه این شورا دقیقاً آن اشخاص که جزء ھیچ کدام از سه رکن فوق الذکر نیستند را شامل و پیمانکاران مکلفند به ازاء تعداد کارکنان خود در منطقه معادل ٨ %حق بیمه پرداخت شده برای آنان را به عنوان عوارض استفاده کارکنان خود از خدمات عمومی به حساب شھرداری پرداخت نمایند و این عوارض با عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده که پیمانکاران برای استفاده از لوازم و ماشین آلات خود که نیاز به خدمات عمومی شھر دارد و از کارفرما مبالغ آن را دریافت و به حساب شھرداری پرداخت می نمایند خروج موضوعی دارد. لذا ھمانگونه که ملاحظه می فرمایید، عوارض موصوف با عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده تفاوت ماھوی داشته و به ھیچ عنوان عوارض مضاعف نمی باشد.

٣ـ در پاسخ به بند ٢ دادخواست معروض می دارد، شاکی با نگارش این بند به نوعی قبول عوارض را عنوان نموده اند اما برای روشن شدن ذھن آن عالی مقامان اعلام می دارد، بر طبق مواد متعدد قانونی، شھرداریھا موظف به ارائه خدمات عمومی می باشند و برای خدمات اختصاصی خود و بر طبق بند (٢۶ (ماده (٨٠ (قانون شوراھا (٧١ سابق) بھای خدمات تعیین و پس از تصویب شورای شھر و با ارائه مستقیم آن نسبت به دریافت آن از استفاده کنندگان از خدمات اقدام می نمایند و این موضوع که شخصی به صورت کلی واژه خدمات را عنوان نماید، با قوانین و مقررات مطابقت ندارد. در این رابطه لازم به توضیح است که شھرداری خارگ خدمات عمومی متعددی انجام می دھد که بدون وجود این خدمات ارائه ھرگونه فعالیتی در منطقه بسیار سخت و حتی در مواقعی غیر ممکن خواھد بود، از جمله آن ایجاد معابر متعدد برای دسترسی راحت به محل ھای مورد فعالیت و بنادر ایجاد پارکینگ عمومی، فرھنگسرا، ورزشگاه و ده ھا خدمات عمومی دیگر که پیمانکاران مراتب مربوط به فعالیت خود را با دریافت عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده از کارفرمایان و پرداخت آن به حساب شھرداریھا جبران و کارکنان آنان نیز که به صورت مجزا در وقت آزاد خود از خدمات عمومی شھر استفاده می نمایند، با پرداخت عوارض متنازع فیه، ھزینه خدمات را به حساب شھرداری واریز می نمایند.

۴ـ در پاسخ به بند ٣ دادخواست عنوان می دارد، به موجب ماده (٧٧ (قانون شوراھا، عوارض تصویبی می بایدبا درآمد اھالی تناسب داشته ولیکن مبنای آن براساس نوع فعالیت آنھا و آیتم ھای مرتبط با آن تعیین و میزان عوارضی معادل ٨ %حق بیمه پرداخت شده مبنای عوارض پیمانکاران است و به معنی تعیین عوارض برای ھزینه نمی باشد. ضمناً در تعیین آن عدالت به صورت کامل و عدم ھر گونه بار سنگین به درآمد آنان لحاظ شده است به عنوان مثال اگر پیمانکاری دارای پنج نیرو باشد که برای یک پروژه که حداکثر مدت زمان آن یکسال باشد مبلغی حدود ٠٠٠/٠٠٠/۶٠ ریال حق بیمه برای آنان پرداخت نماید عوارض پرداختی برای آنان حدود ٠٠٠/٨٠٠/۴ ریال خواھد بود لذا، ھمان گونه که ملاحظه میفرمایید در تصویب تعرفه جانب عدالت و تناسب آن با درآمد اھالی به درستی در نظر گرفته و رعایت شده است. حال با توجه به موارد معنونه در فوق و ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید، موضوع عوارض مصوب این شورا با موارد مطروحه از سوی خواھان و سایر موارد ابطالی آن دیوان تفاوت داشته و اقدامات صورت پذیرفته از سوی این شورا و شھرداری خارگ مطابق قوانین و مقررات بوده است. لذا تقاضای رد دادخواست خواھان مورد استدعاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢٠/٩/١٣٩٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به وضعیت خاص جزیره خارگ از حیث رفت و آمد، به کارگیری اشخاص و افراد در کارھای اقتصادی، پروژه ھای دولتی، نفتی، شرکتھا و غیره از طریق قراردادھای پیمانکاری بوده و طبق مواد ١۶ و ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده، مالیات و عوارض شھرداری را پرداخت می کنند و شوراھای اسلامی در ماده ۵٠ ھمان قانون از وضع عوارض منع شده اند، بنابراین وضع عوارض بر افرادی که از طریق سازمانھا، ادارات، شرکتھای خدماتی به کار گرفته می شود، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و تعرفه شماره ٢۴٠۴ از مصوبه مورخ ١٣/١١/١٣٩٢ شورای اسلامی شھر خارگ با موضوع عوارض استفاده از خدمات توسط فعالان اقتصادی مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی