رای شماره ۶۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال ماده ١٩ بخشنامه شماره ٩۴/١٨۴٨۴٧ـ ١٣٩۴/٧/٧ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران
١٣٩٨/٢/۴ ٩۶٠١١٩٨ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠٠۶۴ مورخ ٢٠/١/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال ماده ١٩ بخشنامه شماره ١٨۴٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ٢٠/١/١٣٩٨ شماره دادنامه: ۶۴ شماره پرونده : ٩۶/١١٩٨
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ١٩ بخشنامه شماره ١٨۴٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران
گردش کار: معاون حقوقی مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه شماره ١٠٨٣/٢٠٠٠٠ ـ ٢٢/٧/١٣٩۶ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بھرامی
ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، در خصوص آیین نامه وصول مطالبات غیرتجاری مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره ١٨۴٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران مزید استحضار می رساند:
١ـ مطابق ماده ١۴ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مصوب سال ١٣٨٨ ھیأت وزیران با اصلاحات بعدی، مؤسسات اعتباری موظفند به منظور کاھش مطالبات معوق و افزایش امکان وصول اقساط، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیرقابل رجوع به مؤسسه اعتباری اختیار دھد که ھرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیرمستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی ھر یک از حسابھا (ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آناننزد مؤسسه اعتباری و یا سایر مؤسسات اعتباری رأساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدھی مشتری منظور نماید. در صورتی که وجوه به صورت ارزی باشد، مؤسسه اعتباری آن را برداشت و به نرخ روز محاسبه می نماید. مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام مؤسسه اعتباری به شرح یاد شده حق ھرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید. مؤسسات اعتباری موظفند در صورت تعویق مطالبات، مراتب را به بانک مرکزی اعلام نمایند و بانک مرکزی بلافاصله دستور لازم را به مؤسسات اعتباری مربوط اعلام می نماید. مؤسسات اعتباری موظفند پس از دستور بانک مرکزی نسبت به انسداد حسابھای بدھکار و برداشت از آنھا به میزان بدھی مشتری و واریز به مؤسسه اعتباری ذی نفع اقدام نمایند. اقدام مؤسسه اعتباری ذی نفع می تواند قبل و یا بعد از سیاستھای تشویقی موضوع ماده ١۵ صورت گیرد.
٢ـ ماده ١۴ آیین نامه مذکور طی دادنامه شماره ١٢٨۵ ـ ۴/١٢/١٣٩۴ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح ذیل ابطال گردیده است: «به موجب ماده ١ قانون تسھیلات بانکی و کاھش ھزینه ھای طرح و تسریع در اجراء طرحھای تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانکھا مصوب سال ١٣٨۶ مقرر شده است که به منظور تسریع، تسھیل و تقویت سرمایه گذاری در طرحھای تولیدی (اعم از کالا یا خدمات) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح از گیرندگان تسھیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنی و ملی قابل ترھین طرح آنھا به تأیید بانک می رسد توسط بانکھای عامل ممنوع است و مطابق ماده ۵ قانون یاد شده نیز دولت مکلف شده است ترتیبی اتخاذ کند که ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب قانون با ایجاد و به کارگیری نھادھای جدید مالی از قبیل بانک جامع اطلاعات، رتبه بندی و اعتبارسنجی مشتریان گروھھای مشاور مـالی و سرمایه گذاری غیردولتی ساماندھی مطالبات معوق مؤسسات تضمین اعتبار زمینه تسھیل و تسریع اعطاء تسھیلات بانکی را فراھم نماید، نظر به مراتب مذکور حکم مقرر در ماده ١۴ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) که ناظر بر چگونگی اخذ تضمین و یا بازپرداخت تسھیلات اعطایی به مشتری است ارتباطی با مقوله ساماندھی مطالبات معوق مصرح درماده ۵ قانون یاد شده ندارد ضمن اینکه اخذ تضمین از افراد تحت تکفل مشتری با حکم مقرر در ماده ١ قانون یاد شده مغایرت دارد از طرفی اطلاق سلب دادخواھی از اشخاص موضوع ماده ١۴ آیین نامه مورد اعتراض در مواردیکه اشخاص مذکور حق دادخواھی خود را ساقط نکرده باشند از حدود اختیارات ھیأت وزیران خارج است و ماده ١۴ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.»
٣ـ مدیرکل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران علیرغم ابطال ماده ١۴ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مصوب سال ١٣٨٨ ھیأت وزیران توسط ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری وفق ماده ١٩ آیین نامه وصول مطالبات غیرتجاری مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره ١٨٧٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ با تغییر نسبتاً محدود مجدداً مفاد ماده ١۴ آیین نامه مذکور را احیاء نموده است. بنا به مراتب مفاد ماده (١٩ (آیین نامه وصول مطالبات غیرتجاری مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره ١٨٧٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران مبنی بر موظف نمودن مؤسسات اعتباری به منظور کاھش مطالبات معوق و افزایش امکان وصول اقساط، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، افراد تحت تکفل وی، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیرقابل رجوع به مؤسسه اعتباری اختیار دھد که ھرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیرمستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی ھر یک از حسابھا (ریالی و ارزی) اموال و اسناد آنان نزد مؤسسه اعتباری و یا سایر مؤسسات اعتباری رأساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدھی مشتری منظور نماید. مشتری، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام مؤسسه اعتباری به شرح یاد شده حق ھرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید به لحاظ وحدت موضوع و تشابه مفاد آیین نامه موصوف با ماده ١۴ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) مصوب سال ١٣٨٨ ھیأت وزیران به شرح مندرج در دادنامه ١٢٨۵ ـ ۴/١٢/١٣٩۴ اخیرالذکر، در اجرای ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ١٩ آیین نامه وصول مطالبات غیرتجاری مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) موضوع بخشنامه شماره ١٨٧٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران مورد استدعاست. » متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«١ـ…..
٢ـ…….
ماده١٩ـ مؤسسه اعتباری موظف است به منظور کاھش مطالبات غیرجاری، از تاریخ ابلاغ این آیین نامه قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری، ضامن و یا ضامنین با شرط ضمن عقد به طور غیرقابل رجوع به مؤسسه اعتباری اختیار دھد که ھرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم و یا غیرمستقیم را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت، از موجودی قابل برداشت ھر یک از حسابھای انفرادی مشتری و یا ضامنین (ریالی و ارزی)، اموال و اسناد آنان نزد مؤسسه اعتباری رأساً و بدون نیاز به حکم قضایی یا اجرایی برداشت نموده و به حساب بدھی مشتری منظور نماید. مشتری، ضامن و یا ضامنین در صورت اقدام مؤسسه اعتباری به شرح یاد شده حق ھرگونه اعتراض و طرح دعوی را از خود سلب می نماید.
تبصره ـ مؤسسه اعتباری موظف است معادل ریال موجودی حسابھای ارزی مشتری، ضامن و یا ضامنین را با استفاده از نرخ ارز روزانه اعلامی در پایگاه اطلاع رسانی بانک مرکزی محاسبه نماید.» در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ٣٨۴١۴٣ /ـ ٢٨/١١/١٣٩۶ توضیح داده است که:
«رئیس محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً عطف به پرونده شماره ٩۶٠٩٩٩٨٠٩٠۵٨٠١٠١٨) کلاسه ٩۶/١١٨٩ (موضوع دادخواست دیوان محاسبات کشور به طرفیت این بانک به خواسته ابطال ماده ١٩ آیین نامه وصول مطالبات غیرجاری مؤسسات اعتباری موضوع بخشنامه شماره ١٨٧٨۴٧/٩۴ـ ٧/٧/١٣٩۴ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی این بانک، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
١ـ مطابق تبصره ماده ٨٠ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، به استثناء ذی نفع بودن درخواست کننده و پرداخت ھزینه دادرسی، سایر مقررات مربوط به تنظیم، ارسال و ثبت دادخواست، در درخواست ابطال مصوبه نیز جاری است. در صورتی که خواسته فوق در برگه مخصوص دادخواست تنظیم نشده و بر این اساس مشمول بند ٣ ماده ٨١ قانون مذکور می باشد.
٢ـ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) توسط ھیأت وزیران تصویب و ماده ١۴ آن در تاریخ ۴/١٢/١٣٩۴ ابطال گردیده، در حالی که مرجع تصویب آیین نامه مورد اعتراض، بانک مرکزی (شورای پول و اعتبار) می باشد و تاریخ تصویب آن ١٠/۶/١٣٩۴) پیش از ابطال مقرره فوق الذکر) است. لذا برخلاف خواسته خواھان، اساساً اعمال ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در این پرونده موضوعیت ندارد.
٣ـ آیین نامه مورد اعتراض به استناد اختیار و صلاحیت بانک مرکزی مصرح در بند «ب» ماده ١١ قانون پولی و بانکی کشور تدوین و تصویب گردیده، در حالی که مبنای تصویب آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات اعتباری (ریالی و ارزی) ھیأت وزیران، قانون تسھیل اعطای تسھیلات بانکی می باشد.
بدیھی است این بانک به موجب بند «ب» ماده ١١ و بند ٧ ماده ١۴ قانون پولی و بانکی کشور اختیار دخالت در امور بانکھا و تعیین شرایط معاملات مربوط به پرداخت تسھیلات توسط بانکھا را دارد.
۴ـ برخلاف ادعای مطروحه از سوی دیوان محاسبات کشور، شورای پول و اعتبار در بازنگری و تصویب آیین نامه وصول مطالبات غیرجاری مؤسسات اعتباری، عبارتی تحت عنوان «اخذ تضمین از افراد تحت تکفل مشتری» در ھیچ بخشی از مفاد آیین نامه یاد شده به کار نبرده و درج شرط «اعطای اختیار به طور غیرقابل رجوع» در خصوص مشتری و ضامنین (طرفین اصلی قرارداد) با ھیچ یک از اصول و مبانی حقوقی مغایر نمی باشد.
۵ ـ در خصوص سلب حق دادخواھی ذکر این نکته ضروری است که این حق به موجب آیین نامه سلب نمی شود بلکه به موجب مقرره مورد اعتراض، بانکھا و مؤسسات اعتباری در قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی این شرط را درج می کنند. ھمان گونه که در دادنامه شماره ١٢٨۵ ـ ۴/١٢/١٣٩۴ ھیأت عمومی آن دیوان تصریح گردیده، سلب حق دادخواھی از اشخاص در مواردی که اشخاص مذکور حق دادخواھی خود را ساقط نکرده باشند، از حدود اختیارات ھیأت وزیران (دولت) خارج است. در صورتی که در ماده ١٩ آیین نامه مورد اعتراض تأکید شده که بانکھا و مؤسسات اعتباری از تاریخ ابلاغ این آیین نامه باید قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی را به گونه ای منعقد نمایند که مشتری و ضامنین طی آن حق اعتراض و طرح دعوا را از خود سلب نمایند. بر اساس این ایراد دیوان محاسبات نیز محکوم به رد می باشد. با عنایت به مراتب فوق و تأکید بر اینکه آیین نامه مورد اعتراض، به موجب اختیارات بانک مرکزی مصرح در قانون پولی و بانکی کشور تدوین و تصویب شده و به شرح فوق، مغایرتی با قوانین و مقررات حاکم ندارد، بنابراین صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست. » ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢٠/١/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
بر مبنای ماده ١ قانون تسھیل اعطای تسھیلات بانکی وکاھش ھزینه ھای طرح و تسریع در اجرای طرح ھای تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانکھا مصوب سال ١٣٨۶ مقرر شده است: « به منظور تسریع، تسھیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح ھای تولیدی (اعم از کالا یا خدمت) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح، از گیرندگان تسھیلات که توان مجری و توجیه اقتصادی، فنی و مالی و قابل ترھین طرح آنھا به تأیید بانک می رسد، توسط بانکھای عامل ممنوع است… ». به موجب مقرره مورد شکایت، مؤسسات اعتباری موظف شده اند که قراردادھای اعطای تسھیلات بانکی را به گونه ای تنظیم نمایند که مشتری، ضامن و یا ضامنین وام گیرنده با شرط ضمن عقد به صورت غیرقابل رجوع به مؤسسه اعتباری اختیار دھند که ھرگونه مطالبات خود اعم از مستقیم (تسھیلات اخذ شده) و غیرمستقیم (سایر بدھیھای تسھیلات گیرنده) را پس از سررسید و در صورت عدم پرداخت از اموال و اسناد آنھا برداشت نماید. نظر به اینکه قراردادھای اعطای تسھیلات، دارای مبلغ، مدت و موضوع خاص بوده و ضامن یا ضامنین، ضمانت وام گیرنده را برای مبلغ و موضوع مشخص (مطالبات مستقیم) تقبل می کنند و ضمانت سایر تعھدات (مطالبات غیرمستقیم) تسھیلات گیرنده را متقبل نشده اند، بنابراین عموم ماده١٩ آیین نامه وصول مطالبات غیرتجاری مؤسسات اعتباری که تجویز می کند مطالبات غیرمستقیم مؤسسات مالی اعتباری ناظر بر سایر بدھیھای تسھیلات گیرنده از ضامن و یا ضامنین که قبلاً بازپرداخت آن بدھی را (سایر بدھی ھای تسھیلات گیرنده) تضمین نکرده اند اخذ شود، مغایر با ماده ١ قانون یاد شده است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی