رای شماره ۲۴۷۹۷۹۱ هيات تخصصی شهرسازی، منابع طبيعی و محيط زيست ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۱۱ آيين نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت ۴۷۰۹۷ مورخه ۲۰/۲/۹۱ در حدي که نسبت به لغو آئين نامه شماره ۴۹۴۰ مورخه ۲۷/۲/۱۳۵۵ منجر شده است ابطال نشد.

هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

* شماره پرونده: هـ ت/ ۰۲۰۰۱۳۷

*شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۹۷۹۱ تاریخ:۲۵/۰۹/۱۴۰۲

* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

*طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

*موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۱ آیین نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت ۴۷۰۹۷ مورخه ۲۰/۲/۹۱ در حدی که نسبت به لغو آئین نامه شماره ۴۹۴۰ مورخه ۲۷/۲/۱۳۵۵ منجر شده است.

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکی دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:

آیین نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت ۴۷۰۹۷ مورخه ۲۰/۲/۹۱

ماده ۱۱ـ در مورد ایجاد شهرک رعایت ضوابط زیر الزامی است:

۱ـ دریافت گواهی از ادارات کشاورزی و منابع طبیعی، تعاون و امور روستاهای محل مبنی بر بلامانع بودن استفاده از زمین و نیز گواهی شرکتهای آب و برق منطقه ای از نظر وجود و یا امکان ایجاد منابع آب و برق کافی برای تأمین احتیاجات شهرک.

۲ـ ارائه سند مالکیت به نام متقاضی

۳ـ تعیین و معرفی مهندس مشاور شهرسازی و معماری مجاز مسئول تهیه طرح و نظارت ساختمان شهرک

۴ـ منظور داشتن حداقل سی درصد کل مساحت زمین موضوع طرح برای معابر عمومی و فضای سبز و میادین و تأسیسات عمومی و اجتماعی و تجهیزات شهری که غیرقابل تملک خصوصی باشد.

۵ ـ رعایت ضوابط مقرر در ماده ۴ این آئین نامه در هر مورد که به تشخیص وزارت مسکن و شهرسازی قابل انطباق با ضوابط شهرک سازی باشد.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

طرف شکایت طی ماده ۱۱ آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها مصوب ۱۳۹۱ هیات وزیران نسبت به لغو کل آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی شهرها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۷/۲/۱۳۵۵ مبادرت نموده است این در حالی است که مقنن طی تبصره ۲ قانون الحاق یک بند و ۳ تبصره بعنوان بند ۳ به ماده ۹۹ قانون شهرداریها مصوب ۱/۱۲/۱۳۷۲ بیان داشته است:

تبصره ۲ ـ بمنظور جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها و نحوه رسیدگی به موارد تخلف کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور، قوه قضائیه و وزارت مسکن و شهرسازی در استانداریها تشکیل خواهد شد. کمیسیون حسب مورد و با توجه به طرح جامع (چنانچه طرح جامع به تصویب نرسیده باشد با رعایت ماده ۴ آئین نامه احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام خواهد نمود.

همانطور که مشخص است مقنن در این تبصره ماده ۴ آیین نامه احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ را به طریق وضع قانون اعتبار دائمی بخشیده است و لغو آن از تصویب نامه عملاً مگر به اراده قانونگذار ممکن نمیباشد بنابراین ماده معترض عنه تا حدی که به لغو ماده ۴ آیین نامه سال ۱۳۵۵ دلالت دارد مخالف تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری با اصلاحات بعدی محسوب میشود.

*خلاصه مدافعات طرف شکایت:

بر اساس گزارش اداره بررسی تکمیل پرونده و محتویات پرونده فیزیکی پاسخی از طرف شکات واصل نشده است. پرونده شماره هـ ت۰۲۰۰۱۳۷/ مبنی بر درخواست ابطال ماده ۱۱ آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره /۳۱۶۳۶ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران در حدی که موجب لغو آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۷/۲/۱۳۵۵ هیات وزیران شده در جلسه مورخ ۱۶/۷/۱۴۰۲ هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست با حضور جمعی از قضات صاحب نظر دیوان عدالت اداری و نماینده طرف شکایت مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

اولا اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار میدارد: «علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین میشود، هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محـدوده قوانیـن پس از تأییـد رئیس جمهور لازم الاجرا است. تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد.»، لذا وضع و تصویب آیین نامه های اجرایی و مستقل و تغییر، اصلاح و لغو آنها در صلاحیت هیات وزیران و هر یک از وزرا در حدود وظایف خویش و با رعایت مصوبات هیئت وزیران میباشد. بدین ترتیب لغو آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۷/۲/۱۳۵۵ هیات وزیران به موجب ماده ۱۱ آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران و تصویب آیین نامه اخیرالذکر مستند به ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ در
حدود صلاحیت هیات وزیران است.

ثانیا بر اساس تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری اصلاحی مصوب ۱۳۷۲ مقرر گردیده: «به منظور جلوگیری از ساخت و سازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها و نحوه رسیدگی به موارد تخلف کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور، قوه قضائیه و وزارت مسکن و شهرسازی در استانداریها تشکیل خواهد شد. کمیسیون حسب مورد و با توجه به طرح جامع (چنانچه طرح جامع به تصویب نرسیده باشد با رعایت ماده ۴ آئین نامه احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام خواهد نمود.»، لذا لزوم رعایت ماده ۴ آئین نامه احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ در صدور رأی قلع بنا یا جریمه ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها مورد حکم قانونگذار قرار گرفته است و بدین ترتیب مفاد ماده ۴ آیین نامه مذکور به مثابه حکم قانونگذار است و با تصویب آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران و ماده ۱۱ آن قابل لغو نمیباشد و همچنان میبایست مورد عمل کمیسیون موضوع تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری اصلاحی مصوب ۱۳۷۲ در صدور رأی قلع بنا یا جریمه ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها قرار گیرد.

ثالثا میتوان قائل به این نظر بود که دلیل اشاره قانونگذار به ماده ۴ آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ این بوده که در زمان تصویب قانون شهرداری، در آیین نامه مذکور ضوابطی را که دولت در آن زمان به موجب قوانین و مقررات برای ایجاد هرگونه ساختمان و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها ضروری میدانست، مقرر شده بود و هیات وزیران در سنوات آتی از این صلاحیت برخوردار بوده که ضوابط را بر اساس مقتضیات حقوقی و اداری و شهرسازی در هر دوره زمانی مورد تجدیدنظر قرار دهد و با تصویب آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران و ماده ۱۱ آن و با در نظر گرفتن صلاحیت هیات وزیران در تغییر، اصلاح و لغو آیین نامه های مصوب وفق اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، امری که مورد حکم قانونگذار قرار گرفته در واقع عمل به ماده ۴ آئین نامه احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها وفق ضوابطی است که هیات وزیران با استفاده از اختیارات خویش تعیین مینماید و با تصویب آیین نامه مذکور، این آیین نامه و ماده ۴ آن جایگزین آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۷/۲/۱۳۵۵ هیات وزیران شده و در حال حاضر با رعایت حکم مقرر در تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری اصلاحی مصوب ،۱۳۷۲ ماده ۴ آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره ۳۱۶۳۶/ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران می بایست ملاک عمل کمیسیون موضوع تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون مذکور در صدور رأی قلع بنا یا جریمه ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها قرار گیرد. به عبارتی رعایت مفاد ماده ۴ آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویب نامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۲۷/۲/۱۳۵۵ هیات وزیران در خصوص صدور رأی قلع بنا یا جریمه ساخت و سازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها از سوی کمیسیون موضوع تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری اصلاحی مصوب ۱۳۷۲ موضوعیت ندارد بلکه طریقیت دارد.

بنابه مراتب مذکور با اتخاذ هر یک از نظرات ابرازی مذکور، ماده ۱۱ آیین نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها موضوع تصویب نامه شماره /۳۱۶۳۶ت۴۷۰۹۷هـ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۱ هیات وزیران، مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع صدور آن نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

رئیس هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری

سعید کریمی