رای شماره ۱۰۵۷۶۴۶ هيات تخصصی اداری امور عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرايي معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هيأت مديره سازمان بورس و اوراق بهادار ابطال نشد

هیأت تخصصی اداری و امور عمومی

* شماره پــرونـــده: هـ ت/ ۲۰۰۰۴۹

شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۵۷۶۴۶ تاریخ: ۱۴۰۲/۰۴/۲۶

* شاکی: آقای مرتضی داداشی جوردی

*طرف شکایت: سازمان بورس و اوراق بهادار

*موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار به خواسته ابطال ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:

دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار

ماده ۱۲ـ در صورت وجود شواهد و قرائنی مبنی بر نقض قوانین و مقررات و یا ایجاد مخاطره در شفافیت و منصفانه بودن بازار، کارگزار یا کارگزار/معامله گر میتواند اقدامات پیشگیرانه از قبیل محدود کردن دسترسی مشتریان یا سفارش های آنها به عمل آورد. اقدامات مربوط به همراه شرح علت و جزئیات آن باید توسط کارگزار یا کارگزار/معامله گر مستند و نگهداری شده و حداکثر ظرف یک روز کاری به سازمان و بورس ارائه گردد.

تبصره:

کارگزار یا کارگزار/معامله گر مکلف است حسب اعلام سازمان یا بورس، اقدامات پیشگیرانه موضوع این ماده را انجام دهد.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ هیات مدیره سازمان بورس تنها صلاحیت رسیدگی به تخلفات انضباطی کارگزاران، کارگزار ـ معامله گران، بازارگردان، ناشران و سایر اعضای خود را داراست و در این خصوص مطابق دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اطلاق شق (چ) بند ۶ ماده ۱ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه مصوب ۱۳۹۸/۷/۳ هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با اصلاحات بعدی مورخ ۱۳۹۹/۵/۱ و مورخ ۱۳۹۹/۷/۲۱ که مقرر داشته بود سهامداران نیز مشمول ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران هستند که توسط هیات مدیره بورس به تخلفات انضباطی آنها رسیدگی میشود مغایر قانون تشخیص داده شده و ابطال گردیده است.

سازمان بورس و اوراق بهادار در ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ که علی الظاهر به استناد بند ۸ ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ به تصویب هیات مدیره خود رسانده است در عوض اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار اختیار اعمال مجازات پر مشتریان کارگزاری ها به طور عام شامل) سهامداران خرد غیر از اشخاص تحت نظارت با مجازاتهایی نظیر آنچه که در ماده ۲۱ دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ برای متخلفان پس از رسیدگی در مرجع رسیدگی تجویز شده است را تحت عنوان اقدامات پیشگیرانه و حتی بدون رعایت رویه ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران برای خود وضع کرده و این اختیار را به بورسها و کارگزاران نیز تفویض نموده حال آن که اطلاق سهامداران به شمول ماده ۳۵ قانون بازار سرمایه جمهوری اسلامی ایران نیز مطابق دادنامه صدرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون تشخیص داده شده است.

لذا چنانچه سازمان صلاحیت رسیدگی به تخلفات سهامداران و اعمال مجازات بر آنان را ندارد به طریق اولی اعمال مجازات تحت عنوان اقدامات پیشگیرانه و بدون طی مراحل رسیدگی نیز سلب حقوق سهامدار و خروج از اختیارات قانونی تصویب کننده است. همچنین در ماده ۱۳ و ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۸/۹/۲۵ نیز تنها صلاحیت رسیدگی به تخلفات یا سلب صلاحیت از مدیران نهادهای مالی ناشران اوراق بهادار تشکلهای خود انتظام و نهادهای مالی به سازمان بورس اعطا شده است و از نظر قانون اخیرالذکر نیز سازمان صلاحیتی در رسیدگی به تخلفات سهامدارن و سرمایه گذاران خود ندارد.

قانونگذار در ماده ۵۲ از فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ مقرر نموده است: “سازمان مکلف است مستندات و مدارک مربوط به جرایم موضوع این قانون را گردآوری کرده و به مراجع قضایی ذیصلاح اعلام نموده و حسب مورد موضوع را به عنوان شاکی پیگیری نماید پر واضح که سازمان نمیتواند خود راسا به وضع قانون مغایر اصل ۵۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مجازات اشخاص مغایر اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبادرت نماید ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هم در اصل و اساس و هم در شکل خلاف قانون بوده و اعطا چنین اختیارات بی حد و مرزی به کارگزاران بورسها و سازمان در جهت اعمال مجازات و تنبیه مشتریان از جمله سهامداران و سرمایه گذاران خرد غیر از اشخاص تحت نظارت که با عنوان کلی اقدامات پیشگیرانه (مانند محدود کردن دسترسی مسدود نمودن مشتریان و محدود کردن سفارشات آنها و غیره) صورت گرفته است. هرگونه اقدام غیر قانونی و خارج از محدوده اختیارات را مشروع میسازد و موجب تضییع حقوق افراد و اقدامات سلیقه ای و ایجاد تبعیض ناروا مغایر اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران میگردد.

لذا ابطال ماده ۱۲ و تبصره ماده ۱۲ دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار از زمان تصویب مورد استدعاست.

* در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره ۱۲۲۴۵۸/۱۲۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۶ به طور خلاصه توضیح داده است که:

شاکی پرونده در پی تلقی و تفسیر نادرست از مفاد ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار مواد ۱۳ و ۱۴ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و رأی شماره ۵۸۱۰۳۱۸ مورخ ۲۰/۰۲/۱۴۰۱ هیئت محترم عمومی دیوان عدالت اداری، مبنی بر عدم صلاحیت این سازمان در رسیدگی به تخلفات انضباطی سهامداران اظهار نموده است که مفاد ماده ۱۲ دستورالعمل اجرایی معاملات برخط و تبصره آن در تعارض با قوانین و رای فوق به تصویب رسیده است و این سازمان حق تعیین و اعمال مجازات بر سهامداران را ندارد حال آنکه محدودیت ایجاد شده به هیچ وجه منطبق بر عناوین تخلف یا مجازات نمیباشد بلکه این محدودیتها تحت عنوان اقدامات پیشگیرانه و بنابر الزامات قانونی و قراردادی پیش بینی شده است. در ماده ۲ و بند ۳ ماده ۷ قانون مرقوم وظیفه سازمان در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاری دارای اختیار میباشد سازمان بعنوان مسئول و نهاد ناظر بر بازار سرمایه در حدود اختیارات خود صلاحیت استفاده از ظرفیت ها و ابزارهای قانونی موجود من جمله موارد پیش بینی شده در بندهای ۲، ۸ و ۱۱ ماده ۷ قانون مزبور را داراست که مرجع تهیه و تدوین دستورالعمل های اجرایی مرتبط با این قانون بر عهده هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار است و بند ب ماده ۸ ماده ۷ قانون هیأت مدیره این سازمان موظف است اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار را بنماید و هدف از راهاندازی سازوکار معاملات برخط افزایش سرعت و شفافیت و النهایه رونق بازار سرمایه تحت نظارت این سازمان بوده ثبت برخی از جرائم و تخلفات مانند دستکاری در قیمت بازگشایی و معامله در سمت مقابل، سفارش چینی غیر متناسب با عرضه و تقاضای بازار سفارش چینی با حجم کم و تعداد زیاد در یک جلسه معاملاتی قرار گرفتن در صفهای خرید یا فروش با هدف طولانی شدن حجم صف خرید یا فروش انجام معاملاتی بدون تغییر مالکیت نهایی با اهدافی مانند ایجاد قیمت های ساختگی، معامله با خود معاملات هماهنگ شده جهت دستکاری قیمت همگی در بستر معاملات برخط صورت میگیرد و منجر به وقوع برخی جرائم مهم از جمله دستکاری بازار سرمایه «پولشویی» و … و ورود ضرر و زیان به سهامداران گردد و این سازمان به عنوان نهاد ناظر بازار سرمایه و در راستای ایجاد بازاری منصفانه و حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاران در زمینه معاملات برخط ضوابط و چارچوبهایی تعیین نموده است و از جمله مسئولیتهای پیشگیرانه سازمان است و اعمال برخی محدودیتهای بیشتر اجتناب ناپذیر است و در بند ۱۱ ماده ۷ قانون نیز از وظایف سازمان بورس اوراق بهادار اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاری در بازار اوراق میباشد مضافًا باینکه بموجب ماده ۱۴ دستورالعمل اجرایی معاملات برخط استفاده از زیر ساختهای موضوع بندهای ۴ و ۵ ماده ۱ این دستورالعمل علاوه بر الزامات قانون فوق الزامات قراردادی منجر در این قبیل معاملات وجود دارد که در صورت وجود شواهد و قرائن مبنی بر نقض قوانین و مقررات و یا ایجاد مخاطره در شفافیت و منصفانه بودن بازار کارگزار میتواند اقدامات پیشگیرانه ای از قبیل محدود کردن دسترسی مشتریان با سفارشهای آنها به شده در دستورالعمل برخلاف ادعای شاکیه جنبه مجازات نداشته همچنین موجب نقض بند و اصل ۳ قانون اساسی از حیث تبعیض عمل آورد و در صورت اعمال این محدودیتها کارگزار مسئولیتی در قبال خسارت وارده ندارد. در نهایت اینکه محدودیتهای پیش بینی ناروا نشده است چون محدودیت انجام شده از ناحیه کارگزار باید ظرف یک روز کاری به سازمان یا بورس اعلام شود و در صورت تخطی از این الزامات بنا بر مفهوم مخالف ماده ۱۹ دستورالعمل سازمان مکلف به جبران خسارت میباشد.

*پرونده کلاسه ۰۲۰۰۰۴۹ با خواسته ابطال ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل اجرایی معاملات برخط مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ هیأت مدیره سازمان بورس اوراق بهادار در جلسه هیأت تخصصی اداری و امور عمومی برگزار و اعضای هیأت تخصصی به شرح آتی رأی صادر کردند:

رأی هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری

بر اساس ماده ۲ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ نظارت بر حسن اجرای این قانون، “شورا” و “سازمان” با ترکیب، وظایف و اختیارات مندرج در این قانون تشکیل میشود و به موجب بندهای ۳، ۸ و ۱۱ ماده ۷ قانون یاد شده نظارت بر حسن اجرای این قانون و مقررات مربوط، اتخاذ تدابیر لازم جهت پیشگیری از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار و اتخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاران در بازار اوراق بهادار در شمار وظایف و اختیارات هیأت مدیره ذکر شده است. بنابراین و صرف نظر از اینکه حکم مقرر در ماده ۱۲ و تبصره آن از دستورالعمل مورد شکایت مصوب ۱۳۹۸/۶/۶ که بر اساس آن در صورت وجود شواهد و قرائنی مبنی بر نقض قوانین و مقررات و یا ایجاد مخاطره در شفافیت و منصفانه بودن بازار، کارگزار یا کارگزار/معامله گر میتواند اقدامات پیشگیرانه ای از قبیل محدودکردن دسترسی مشتریان یا سفارشهای آنها به عمل آورد و همچنین کارگزار یا کارگزار/معامله گر مکلف شده است تا حسب اعلام سازمان یا بورس، اقدامات پیشگیرانه موضوع این ماده را انجام دهد، از حکم پیش بینی شده در ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار و رأی شماره ۳۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خروج تخصصی دارد، نظر به اینکه مقرره مورد شکایت در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف ساماندهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارای اوراق بهادار به شمار میرود در نتیجه مستندًا به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر و اعلام میشود. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری

دکتر زین العابدین تقوی