١
رای شماره ھای ۵۴٩ و ۵۵٠ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ١ـ ابطال مصوبه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ و شماره ۵۶٧١٢/٣٨۵٩۴ـ ١٣٩٨/۴/٣ ھیأت وزیران ٢ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ١٣٧٨/٨/۴ شورای اسلامی شھر تھران ٣ـ ابطال مصوبات شماره (٢٨/١١/١٣٩٣ ـ٢٠٢١) ،(٨/١١/١٣٩٣ ـ٢٠٠٩) ،(١۴/١٠/١٣٩٣ ـ١٩٩٢)،( ٢۶/٣/١٣٩٨ و ٢١/٣/١٣٩٨ ـ٢۵۶۶) ،(١۴/١٢/١٣٩٨ ـ٢۵۴٨) ،(١٠/١٢/١٣٩٣ ـ٢٠٢۶) شورای اسلامی شھر تھران
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ھای ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠۵۴٩ و ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠۵۵٠ مورخ ١٧/۴/١٣٩٩ باموضوع:«١ـ ابطال مصوبه شماره ١٣۶٣۵٣/۵١۵٣۶ـ١٢/١١/١٣٩٣ و شماره ٣٨۵٩۴/۵۶٧١٢ ـ ٣/۴/١٣٩٨ ھیأت وزیران ٢ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ١٣٧٨/٨/۴ شورای اسلامی شھر تھران ٣ـ ابطال مصوبات شماره (١٩٩٢ـ ١٣٩٣/١٠/١۴)،(٢۶/٣/١٣٩٨ و ٢١/٣/١٣٩٨ ـ٢۵۶۶) ،(١۴/١٢/١٣٩٨ ـ٢۵۴٨) ،(١٠/١٢/١٣٩٣ ـ٢٠٢۶) ،(٢٨/١١/١٣٩٣ ـ٢٠٢١) ،(٨/١١/١٣٩٣ ـ٢٠٠٩)شورای اسلامی شھر تھران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/۴/١٧ شماره دادنامه: ۵۵٠ ـ ۵۴٩
شماره پرونده : ٩٨٠۴١٢۶ و ٩٨٠٢۵١٧
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور و آقای محمودرضا حاجی نصراله
موضوع شکایت و خواسته : ١ـ ابطال مصوبه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ و شماره ۵۶٧١٢/٣٨۵٩۴ـ ١٣٩٨/۴/٣ ھیأت وزیران ٢ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ١٣٧٨/٨/۴ شورای اسلامی شھر تھران ٣ـ ابطال مصوبات شماره (١٩٩٢ـ١۴/١٠/١٣٩٣)، (٢۵۶۶ـ ٢١/٣/١٣٩٨ و ١٣٩٨/٣/٢۶) ،(٢۵۴٨ ـ ١۴/١٢/١٣٩٨) ،(٢٠٢۶ـ١٠/١٢/١٣٩٣ ) ،(٢٠٢١ـ٢٨/١١/١٣٩٣ ) ،(٢٠٠٩ ـ٨/١١/١٣٩٣) شورای اسلامی شھر تھران
گردش کار : رئیس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٨٠٠/٩۶۶٠٩ ـ ١٣٩٨/۴/٣٠ توضیح داده است که:
” ١ـ شورای اسلامی شھر تھران در سی و پنجمین جلسه به تاریخ ١٣٧٨/٨/۴ با استفاده از تعابیر مندرج در اصول (۶ ،٧ ،١٠٠ ،١٠١، ١٠٣ ،١٠۵ و ١٠۶) قانون اساسی و ماده (٧١) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب (١٣٧۵/٣/١) ،طرح تشکیل انجمن ھای شورایاری شھر تھران را به تصویب رسانده است.
٢ـ دبیرخانه ھیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور، طی دادخواستی به دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه مورد بحث را به دلیل تعارض با مواد (٢) و (٧١) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران درخواست نموده، ولی به دلیل اعلام انصراف مدیرکل حقوقی وزارت کشور، این موضوع به موجب دادنامه شماره ۴٣٩ـ ١٣٨۶/۵/٢۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از دستور کار خارج شده است.
٣ ـ شورای اسلامی شھر تھران، در صد و بیستمین جلسه مورخ ١٣٩٣/١٠/١۶ ،ماده (۵) مصوبه تشکیل شورایاری ھا را اصلاح و برای تأیید به فرمانداری تھران فرستاد که نتیجتاً روند تشکیل و برگزاری انتخابات شورایاری ھا مورد اعتراض فرمانداری قرار گرفته و مصوبه مذکور مورد تأیید فرمانداری واقع نشده است، ولی با پیگیری شورای اسلامی شھر تھران، به موجب تصمیم نامه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ ،انتخابات دوره چھارم شورایاری شھر تھران برگزار شد.
۴ـ راجع به برگزاری انتخابات شورایاری ھا در سال (١٣٩۴) ،طبق بررسی ھا و گزارش تنظیمی سازمان، وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شھر تھران و اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، برخلاف اصول (٧) ،(١٠٠) و (١١٣) قانون اساسی و مواد (٢ ،٧١ و ٨٠) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران محسوب شده است.
۵ ـ انتخابات عمومی، امر سیاسی است و به موجب اصول (۶) و (٧) قانون اساسی باید به وسیله قانون پیش بینی شده و شروط انتخاب کنندگان، انتخاب شوندگان و شیوه برگزاری انتخابات را قانون باید تعیین کند و ھمچنین اصل (١٠٠) قانون اساسی، محدوده برگزاری انتخابات شوراھا را در روستا، بخش و شھرھا پیش بینی کرده و تصریحی متضمن جواز برگزاری انتخابات تحت عنوان «شورایاری» پیش بینی ننموده است.
۶ ـ در ھیچ یک از بندھای ماده (٨٠) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، وظیفه و اختیاری به شوراھا در برگزاری انتخابات شورایاری ھا محوّل نشده است و در قانون مذکور، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش بینی و تصریح نشده است.
٧ـ براساس مفادّ بند (٧) ماده (٨٠) و بند (٧) ماده (٧١) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، مبنی بر «اقدام درخصوص تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی ھای تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاهھای ذی ربط»، اقدام شورای اسلامی شھر در راه اندازی سازمان ھای مردم نھاد مدنظر بوده و نه تأسیس شورایاری از طریق برگزاری انتخابات عمومی، ضمن اینکه تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی منوط به موافقت دستگاه ذی ربط شده است و این اوامر، جواز قانونی برگزاری انتخابات تلقی نمی گردد. “
متن مقرره ھای مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ ھیأت وزیران:
” وزارت کشور
ھیأت وزیران در جلسه ١٣٩٢/١١/٨ موافقت کرد: وزارت کشور مجاز است در اجرای اصل ھفتم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و افزایش مشارکت مردم در اداره امور شھرھا و محلات با شورای شھر و شھرداری در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ھا ھمکاری نماید. ـ معاون اول رئیس جمھور “
مصوبه شماره ۵۶٧١٢/٣٨۵٩۴ـ ١٣٩٨/۴/٣ ھیأت وزیران
” جناب آقای رحمانی فضلی
وزیر محترم کشور
با سلام، ھیأت وزیران در جلسه ١٣٩٨/۴/٢ مقرر کرد: وزارت کشور با توجه به تصمیم نامه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢، در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ھا با شورای شھر و شھرداری ھمکاری کند. ـ دبیر ھیأت دولت “
مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ١٣٧٨/٨/۴ شورای اسلامی شھر تھران
مصوبات شورای اسلامی شھر «تشکیل انجمن ھای شورای اسلامی شھر تھران» تصویب شده است تحت عنوان:
” «آیین نامه اجرایی انتخابات دوره چھارم شورایاری محلات شھر تھران» “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر تھران به موجب لایحه شماره ١۶٠/۵٩۴/١٣۴٢٠/م ـ ١٣٩٨/٧/٣٠ توضیح داده است که:
” ١ـ به استناد بندھای (۵) و (٧) ماده (٨٠) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، شورای اسلامی شھر تھران، مجاز به تأسیس انجمن ھای شورایاری بوده و اساسنامه انجمن ھای شورایاری محلات شھر تھران ھم به تصویب شورای اسلامی شھر تھران رسیده است که مطابق ماده (٢) و تبصره ھای (١) و (٢) بند (١٧) اساسنامه مذکور، انجمن ھا، غیردولتی، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان ھستند و طرح ھا و پیشنھادھای انجمن ھا، جنبه مشورتی داشته و حق دخالت در امور اجرایی، اداری و مالی شھرداری و شورای اسلامی شھر، مدیریت محله و سایر سازمان ھا را نخواھند داشت.
٢ـ با وجود اصل (١٠٠) قانون اساسی، به ھیچ وجه مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، شھرداری و شورای اسلامی شھر بتوانند برای پیشبرد اھداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند؛ ضمن اینکه در اصول (۶) و (٧) قانون اساسی، به عبارات «نظایر اینھا» و «شورای محل» تصریح شده است و ذیل اصل (۶) اشاره به تصویب قانون نشده و ھمچنین ذیل اصل (٧) اجمالاً به تصویب قانون تصریح شده و اصل (١٠٠) تنھا در مقام تبیین لزوم وجود قانون در خصوص شوراھای موضوع اصل مذکور می باشد.
٣ـ براساس قانون اساسی و قوانین عادی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمھوری و شوراھای اسلامی، برعھده وزارت کشور و شورای نگھبان است و در غیر این موارد، الزام قانونی به نحو مذکور وجود ندارد.
۴ـ مصوبه ھیأت دولت در سال (١٣٩٣) در خصوص ھمکاری وزارت کشور در برگزاری انتخابات شورایاری، صریحاً مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و ھمچنین مصوبه سال (١٣٩٨) نیز مورد ایراد واقع نشده است و این، مؤید جواز برگزاری انتخابات شورایاری می باشد.
۵ ـ براساس عبارت «شورای محل» در ماده (١) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراھای اسلامی کشوری و انتخابات شوراھای مزبور مصوب ١٣۶۵/۴/٢٩ ،قانون گذار در صدد تصویب قانون جدید با تأسیس و ماھیت جدید نبوده تا مغایرتی میان آنھا به وجود آید و به تصریح قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ نگردیده و با توجه به قاعده «اصل بر عدم نسخ»، جوازی بر نسخ قانون سال (١٣۶١) وجود ندارد.
۶ ـ تمامی مصوبات شورای اسلامی شھر تھران از سال (١٣٧٨) تاکنون، مورد تأیید ھیأت تطبیق مصوبات، موضوع ماده (٩٠) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور قرار گرفته و انتخابات برگزار شده با ھماھنگی ھیأت دولت و وزارت کشور برگزار گردیده است. “
معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمھور) نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ٣٠٠۵٧م/۴٠۶٢٩/٩٨ـ ١٣٩٨/٩/١٠ توضیح داده است که:
” ١ـ طبق اصل ششم قانون اساسی، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمھور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراھا و نظایر اینھا، ھمچنین به موجب اصل ھفتم قانون اساسی نیز شوراھا: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شھرستان، شھر، محل، بخش، روستا و نظایر اینھا از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. در اصل ششم درج عبارت «نظایر اینھا» مبین این مطلب است که انتخابات مدنظر قانونگذار محصور به انواع انتخابات مندرج در این اصل نیست و صرفاً از باب تمثیل بیان شده است. در واقع در دو اصل یاد شده، تصریح به عبارتھای «نظایر اینھا» و «شورای محل» حاکی از مجوز قانونی برای ایجاد شوراھای محلی و مانند آن است. در ذیل اصل ششم نیز علیرغم ذکر شوراھا، اشاره ای به تصویب قانون نداشته و در ذیل اصل ھفتم در خصوص شوراھا به نحو اجمال اشاره به تصویب قانون گردیده است. در اصل یکصدم در مقام تبیین، تنھا به لزوم وجود قانون در خصوص شوراھای موضوع این اصل (روستا، بخش، شھر، شھرستان و استان) اذعان نموده است. به عبارتی وجود اصل یکصدم قانون اساسی که به موجب آن طرز تشکیل و حدود اختیارات و نحوه انتخاب شوراھای اسلامی ذکر شده منوط به قانون شده است، مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، نھادھا و سازمانھای قانونی بتوانند برای پیشبرد اھداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند و آنھا را در امور مربوط به خود مشارکت دھند، زیرا اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند.
٢ـ مستند به بندھای ۵ و ٧ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ و اصلاحات بعدی آن «برنامه ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و غیره با موافقت دستگاه ھای ذی ربط و ھمچنین اقدام به تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی. . . باتوافق دستگاه ھای ذی ربط از وظایف و اختیارات شوراھای اسلامی است که این امر نیز صرفاً از طریق ھمکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی قابل اقدام بوده است.
٣ـ با توجه به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات کلان شھرھا به ویژه شھر تھران که مستلزم تمرکززدایی و بھره گیری از نظرات و مشارکت واقعی، پایدار و نھادینه شھروندان است، به استناد بندھای ۶ و ٧ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ مجلس شورای اسلامی (ماده ٨٠ فعلی) اساسنامه انجمن ھای شورایاری محلات تھران به تصویب شورای اسلامی شھر تھران رسیده است. بر اساس ماده ٢ و نیز تبصره ٢ ماده ١٨ اساسنامه مذکور، این انجمن ھا، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان ھستند و طرح ھا و پیشنھادھای آنھا صرفاً جنبه مشورتی و ھمکاری دارد.
۴ـ تصمیم نامه شماره ۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ در اجرای اصول ھشتاد و پنجم و یکصد و سی و ھشتم (٨۵ و ١٣٨) قانون اساسی برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنھا مورد ایراد قرار نگرفته است بلکه طی نامه شماره ٧۶١٢٨/ ھـ/ب ـ ١٣٩۴/١٠/٢١ ،عدم مغایرت مصوبه سال ١٣٩٣ دولت در خصوص ھمکاری وزارت کشور برای برگزاری انتخابات شورایاری ھا با قوانین و مقررات موضوعه مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی واقع شده است. ھمچنین مصوبه سال ١٣٩٨ در این خصوص نیز مورد ایراد واقع نشده که خود حاکی از جواز برگزاری انتخابات مذکور است.
۵ ـ به موجب اصل ھفتاد و سوم قانون اساسی، قوانین عادی در موارد ابھام واجمال، تفسیر می شوند و شرح و تفسیر این نوع از قوانین در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و بر اساس قواعد و اصول حقوق اداری، امور حقوق و قوانین مرتبط با آن بر اساس برداشت مجری از قانون حاکم، اجرایی و عملیاتی می گردد. نظریه تفسیری شماره ٧۶/٢١/۵٨٣ ـ ١٣٧۶/٣/١٠ شورای نگھبان که مقرر می دارد: «١ـ مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابھام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی شود. ٢ـ تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی یابد.» ھمگی موید امکان استنباط مجری قانون بر جواز انتخابات شورایاری ھا است. “
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/۴/١٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
بر مبنای اصل ھفتم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران ، شوراھا، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شھرستان، شھر، محل، بخش، روستا و نظایر اینھا از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند و موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراھا را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند و به موجب اصل یـکصدم قانـون اساسی جمھوری اسلامی ایران : «برای پیشبرد سریع برنامه ھای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی بھداشتی، فرھنگی، آموزشی و سایر امور رفاھی از طریق ھمکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی، اداره امور ھر روستا، بخش، شھر، شھرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شھر، شھرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم ھمان محل انتخاب می کنند.» نظر به اینکه در قانون اساسی جمھوری اسلامی ایـران و قـوانین مرتبط با شـوراھای اسلامی و مشخصاً قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شـوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی، نھادی با عنوان شورایاری پیش بینی نشده و طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف آن نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا تصویب نامه ھای شماره۵١۵٣۶/١٣۶٣۵٣ ـ ١٣٩٣/١١/١٢ و ۵۶٧١٢/٣٨۵٩۴ـ ١٣٩٨/۴/٣ ھیأت وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ١٣٧٨/٨/۴ شورای اسلامی شھر تھران و مصوبات شماره ١٩٩٢ـ ١٣٩٣/١٠/١۴، ٢٠٠٩ ـ ٨/١١/١٣٩٣، ٢٠٢١ ـ ٢٨/١١/١٣٩٣، ٢٠٢۶ـ ١٠/١٢/١٣٩٣، ٢۵۴٨ـ ١۴/١٢/١٣٩٨، ٢۵۵۶ ـ ٢١/٣/١٣٩٨ و٢۶/٣/١٣٩٨ شورای اسلامی شھر تھران که متضمن ایجاد نھاد شورایاری است که وجود آن در ھیچ یک از قوانین عادی کشور پیش بینی نشده، خارج از حدود اختیارات مراجع وضع مصوبات مذکور است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی