۱

رای شماره ھای ۵۴۹ و ۵۵۰ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ۱ـ ابطال مصوبه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و شماره ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ ھیأت وزیران ۲ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شھر تھران ۳ـ ابطال مصوبات شماره (۲۸/۱۱/۱۳۹۳ ـ۲۰۲۱) ،(۸/۱۱/۱۳۹۳ ـ۲۰۰۹) ،(۱۴/۱۰/۱۳۹۳ ـ۱۹۹۲)،( ۲۶/۳/۱۳۹۸ و ۲۱/۳/۱۳۹۸ ـ۲۵۶۶) ،(۱۴/۱۲/۱۳۹۸ ـ۲۵۴۸) ،(۱۰/۱۲/۱۳۹۳ ـ۲۰۲۶) شورای اسلامی شھر تھران 

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ھای ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۴۹ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۵۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۹۹  باموضوع:«۱ـ ابطال مصوبه شماره ۱۳۶۳۵۳/۵۱۵۳۶ـ۱۲/۱۱/۱۳۹۳ و شماره ۳۸۵۹۴/۵۶۷۱۲ ـ ۳/۴/۱۳۹۸ ھیأت وزیران ۲ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شھر تھران ۳ـ ابطال مصوبات شماره (۱۹۹۲ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴)،(۲۶/۳/۱۳۹۸ و ۲۱/۳/۱۳۹۸ ـ۲۵۶۶) ،(۱۴/۱۲/۱۳۹۸ ـ۲۵۴۸) ،(۱۰/۱۲/۱۳۹۳ ـ۲۰۲۶) ،(۲۸/۱۱/۱۳۹۳ ـ۲۰۲۱) ،(۸/۱۱/۱۳۹۳ ـ۲۰۰۹)شورای اسلامی شھر تھران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۴/۱۷ شماره دادنامه: ۵۵۰ ـ ۵۴۹

شماره پرونده : ۹۸۰۴۱۲۶ و ۹۸۰۲۵۱۷

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : سازمان بازرسی کل کشور و آقای محمودرضا حاجی نصراله

موضوع شکایت و خواسته : ۱ـ ابطال مصوبه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و شماره ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ ھیأت وزیران ۲ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شھر تھران ۳ـ ابطال مصوبات شماره (۱۹۹۲ـ۱۴/۱۰/۱۳۹۳)، (۲۵۶۶ـ ۲۱/۳/۱۳۹۸ و ۱۳۹۸/۳/۲۶) ،(۲۵۴۸ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۸) ،(۲۰۲۶ـ۱۰/۱۲/۱۳۹۳ ) ،(۲۰۲۱ـ۲۸/۱۱/۱۳۹۳ ) ،(۲۰۰۹ ـ۸/۱۱/۱۳۹۳)  شورای اسلامی شھر تھران

گردش کار : رئیس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۸۰۰/۹۶۶۰۹ ـ ۱۳۹۸/۴/۳۰ توضیح داده است که:

” ۱ـ شورای اسلامی شھر تھران در سی و پنجمین جلسه به تاریخ ۱۳۷۸/۸/۴ با استفاده از تعابیر مندرج در اصول (۶ ،۷ ،۱۰۰ ،۱۰۱، ۱۰۳ ،۱۰۵ و ۱۰۶) قانون اساسی و ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب (۱۳۷۵/۳/۱) ،طرح تشکیل انجمن ھای شورایاری شھر تھران را به تصویب رسانده است.

۲ـ دبیرخانه ھیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور، طی دادخواستی به دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه مورد بحث را به دلیل تعارض با مواد (۲) و (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران درخواست نموده، ولی به دلیل اعلام انصراف مدیرکل حقوقی وزارت کشور، این موضوع به موجب دادنامه شماره ۴۳۹ـ ۱۳۸۶/۵/۲۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از دستور کار خارج شده است.

۳ ـ شورای اسلامی شھر تھران، در صد و بیستمین جلسه مورخ ۱۳۹۳/۱۰/۱۶ ،ماده (۵) مصوبه تشکیل شورایاری ھا را اصلاح و برای تأیید به فرمانداری تھران فرستاد که نتیجتاً روند تشکیل و برگزاری انتخابات شورایاری ھا مورد اعتراض فرمانداری قرار گرفته و مصوبه مذکور مورد تأیید فرمانداری واقع نشده است، ولی با پیگیری شورای اسلامی شھر تھران، به موجب تصمیم نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ ،انتخابات دوره چھارم شورایاری شھر تھران برگزار شد.

۴ـ راجع به برگزاری انتخابات شورایاری ھا در سال (۱۳۹۴) ،طبق بررسی ھا و گزارش تنظیمی سازمان، وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شھر تھران و اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، برخلاف اصول (۷) ،(۱۰۰) و (۱۱۳) قانون اساسی و مواد (۲ ،۷۱ و ۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران محسوب شده است.

۵ ـ انتخابات عمومی، امر سیاسی است و به موجب اصول (۶) و (۷) قانون اساسی باید به وسیله قانون پیش بینی شده و شروط انتخاب کنندگان، انتخاب شوندگان و شیوه برگزاری انتخابات را قانون باید تعیین کند و ھمچنین اصل (۱۰۰) قانون اساسی، محدوده برگزاری انتخابات شوراھا را در روستا، بخش و شھرھا پیش بینی کرده و تصریحی متضمن جواز برگزاری انتخابات تحت عنوان «شورایاری» پیش بینی ننموده است.

۶ ـ در ھیچ یک از بندھای ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، وظیفه و اختیاری به شوراھا در برگزاری انتخابات شورایاری ھا محوّل نشده است و در قانون مذکور، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش بینی و تصریح نشده است.

۷ـ براساس مفادّ بند (۷) ماده (۸۰) و بند (۷) ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، مبنی بر «اقدام درخصوص تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی ھای تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاهھای ذی ربط»، اقدام شورای اسلامی شھر در راه اندازی سازمان ھای مردم نھاد مدنظر بوده و نه تأسیس شورایاری از طریق برگزاری انتخابات عمومی، ضمن اینکه تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی منوط به موافقت دستگاه ذی ربط شده است و این اوامر، جواز قانونی برگزاری انتخابات تلقی نمی گردد. “

متن مقرره ھای مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ ھیأت وزیران:

” وزارت کشور

ھیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۲/۱۱/۸ موافقت کرد: وزارت کشور مجاز است در اجرای اصل ھفتم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و افزایش مشارکت مردم در اداره امور شھرھا و محلات با شورای شھر و شھرداری در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ھا ھمکاری نماید. ـ معاون اول رئیس جمھور “

مصوبه شماره ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ ھیأت وزیران

” جناب آقای رحمانی فضلی

وزیر محترم کشور

با سلام، ھیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۸/۴/۲ مقرر کرد: وزارت کشور با توجه به تصمیم نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲، در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ھا با شورای شھر و شھرداری ھمکاری کند. ـ دبیر ھیأت دولت “

مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شھر تھران

مصوبات شورای اسلامی شھر «تشکیل انجمن ھای شورای اسلامی شھر تھران» تصویب شده است تحت عنوان:

” «آیین نامه اجرایی انتخابات دوره چھارم شورایاری محلات شھر تھران» “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر تھران به موجب لایحه شماره ۱۶۰/۵۹۴/۱۳۴۲۰/م ـ ۱۳۹۸/۷/۳۰ توضیح داده است که:

” ۱ـ به استناد بندھای (۵) و (۷) ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، شورای اسلامی شھر تھران، مجاز به تأسیس انجمن ھای شورایاری بوده و اساسنامه انجمن ھای شورایاری محلات شھر تھران ھم به تصویب شورای اسلامی شھر تھران رسیده است که مطابق ماده (۲) و تبصره ھای (۱) و (۲) بند (۱۷) اساسنامه مذکور، انجمن ھا، غیردولتی، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان ھستند و طرح ھا و پیشنھادھای انجمن ھا، جنبه مشورتی داشته و حق دخالت در امور اجرایی، اداری و مالی شھرداری و شورای اسلامی شھر، مدیریت محله و سایر سازمان ھا را نخواھند داشت.

۲ـ با وجود اصل (۱۰۰) قانون اساسی، به ھیچ وجه مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، شھرداری و شورای اسلامی شھر بتوانند برای پیشبرد اھداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند؛ ضمن اینکه در اصول (۶) و (۷) قانون اساسی، به عبارات «نظایر اینھا» و «شورای محل» تصریح شده است و ذیل اصل (۶) اشاره به تصویب قانون نشده و ھمچنین ذیل اصل (۷) اجمالاً به تصویب قانون تصریح شده و اصل (۱۰۰) تنھا در مقام تبیین لزوم وجود قانون در خصوص شوراھای موضوع اصل مذکور می باشد.

۳ـ براساس قانون اساسی و قوانین عادی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمھوری و شوراھای اسلامی، برعھده وزارت کشور و شورای نگھبان است و در غیر این موارد، الزام قانونی به نحو مذکور وجود ندارد.

۴ـ مصوبه ھیأت دولت در سال (۱۳۹۳) در خصوص ھمکاری وزارت کشور در برگزاری انتخابات شورایاری، صریحاً مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و ھمچنین مصوبه سال (۱۳۹۸) نیز مورد ایراد واقع نشده است و این، مؤید جواز برگزاری انتخابات شورایاری می باشد.

۵ ـ براساس عبارت «شورای محل» در ماده (۱) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراھای اسلامی کشوری و انتخابات شوراھای مزبور مصوب ۱۳۶۵/۴/۲۹ ،قانون گذار در صدد تصویب قانون جدید با تأسیس و ماھیت جدید نبوده تا مغایرتی میان آنھا به وجود آید و به تصریح قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ نگردیده و با توجه به قاعده «اصل بر عدم نسخ»، جوازی بر نسخ قانون سال (۱۳۶۱) وجود ندارد.

۶ ـ تمامی مصوبات شورای اسلامی شھر تھران از سال (۱۳۷۸) تاکنون، مورد تأیید ھیأت تطبیق مصوبات، موضوع ماده (۹۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور قرار گرفته و انتخابات برگزار شده با ھماھنگی ھیأت دولت و وزارت کشور برگزار گردیده است. “

معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمھور) نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۳۰۰۵۷م/۴۰۶۲۹/۹۸ـ ۱۳۹۸/۹/۱۰ توضیح داده است که:

” ۱ـ طبق اصل ششم قانون اساسی، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمھور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراھا و نظایر اینھا، ھمچنین به موجب اصل ھفتم قانون اساسی نیز شوراھا: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شھرستان، شھر، محل، بخش، روستا و نظایر اینھا از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. در اصل ششم درج عبارت «نظایر اینھا» مبین این مطلب است که انتخابات مدنظر قانونگذار محصور به انواع انتخابات مندرج در این اصل نیست و صرفاً از باب تمثیل بیان شده است. در واقع در دو اصل یاد شده، تصریح به عبارتھای «نظایر اینھا» و «شورای محل» حاکی از مجوز قانونی برای ایجاد شوراھای محلی و مانند آن است. در ذیل اصل ششم نیز علیرغم ذکر شوراھا، اشاره ای به تصویب قانون نداشته و در ذیل اصل ھفتم در خصوص شوراھا به نحو اجمال اشاره به تصویب قانون گردیده است. در اصل یکصدم در مقام تبیین، تنھا به لزوم وجود قانون در خصوص شوراھای موضوع این اصل (روستا، بخش، شھر، شھرستان و استان) اذعان نموده است. به عبارتی وجود اصل یکصدم قانون اساسی که به موجب آن طرز تشکیل و حدود اختیارات و نحوه انتخاب شوراھای اسلامی ذکر شده منوط به قانون شده است، مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، نھادھا و سازمانھای قانونی بتوانند برای پیشبرد اھداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند و آنھا را در امور مربوط به خود مشارکت دھند، زیرا اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند.

۲ـ مستند به بندھای ۵ و ۷ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن «برنامه ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و غیره با موافقت دستگاه ھای ذی ربط و ھمچنین اقدام به تشکیل انجمن ھا و نھادھای اجتماعی. . . باتوافق دستگاه ھای ذی ربط از وظایف و اختیارات شوراھای اسلامی است که این امر نیز صرفاً از طریق ھمکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی قابل اقدام بوده است.

۳ـ با توجه به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات کلان شھرھا به ویژه شھر تھران که مستلزم تمرکززدایی و بھره گیری از نظرات و مشارکت واقعی، پایدار و نھادینه شھروندان است، به استناد بندھای ۶ و ۷ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی (ماده ۸۰ فعلی) اساسنامه انجمن ھای شورایاری محلات تھران به تصویب شورای اسلامی شھر تھران رسیده است. بر اساس ماده ۲ و نیز تبصره ۲ ماده ۱۸ اساسنامه مذکور، این انجمن ھا، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان ھستند و طرح ھا و پیشنھادھای آنھا صرفاً جنبه مشورتی و ھمکاری دارد.

۴ـ تصمیم نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ در اجرای اصول ھشتاد و پنجم و یکصد و سی و ھشتم (۸۵ و ۱۳۸) قانون اساسی برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنھا مورد ایراد قرار نگرفته است بلکه طی نامه شماره ۷۶۱۲۸/ ھـ/ب ـ ۱۳۹۴/۱۰/۲۱ ،عدم مغایرت مصوبه سال ۱۳۹۳ دولت در خصوص ھمکاری وزارت کشور برای برگزاری انتخابات شورایاری ھا با قوانین و مقررات موضوعه مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی واقع شده است. ھمچنین مصوبه سال ۱۳۹۸ در این خصوص نیز مورد ایراد واقع نشده که خود حاکی از جواز برگزاری انتخابات مذکور است.

۵ ـ به موجب اصل ھفتاد و سوم قانون اساسی، قوانین عادی در موارد ابھام واجمال، تفسیر می شوند و شرح و تفسیر این نوع از قوانین در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و بر اساس قواعد و اصول حقوق اداری، امور حقوق و قوانین مرتبط با آن بر اساس برداشت مجری از قانون حاکم، اجرایی و عملیاتی می گردد. نظریه تفسیری شماره ۷۶/۲۱/۵۸۳ ـ ۱۳۷۶/۳/۱۰ شورای نگھبان که مقرر می دارد: «۱ـ مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابھام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی شود. ۲ـ تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی یابد.» ھمگی موید امکان استنباط مجری قانون بر جواز انتخابات شورایاری ھا است. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۴/۱۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

بر مبنای اصل ھفتم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران ، شوراھا، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شھرستان، شھر، محل، بخش، روستا و نظایر اینھا از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند و موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراھا را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند و به موجب اصل یـکصدم قانـون اساسی جمھوری اسلامی ایران : «برای پیشبرد سریع برنامه ھای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی بھداشتی، فرھنگی، آموزشی و سایر امور رفاھی از طریق ھمکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی، اداره امور ھر روستا، بخش، شھر، شھرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شھر، شھرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم ھمان محل انتخاب می کنند.» نظر به اینکه در قانون اساسی جمھوری اسلامی ایـران و قـوانین مرتبط با شـوراھای اسلامی و مشخصاً قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شـوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، نھادی با عنوان شورایاری پیش بینی نشده و طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف آن نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا تصویب نامه ھای شماره۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ ھیأت وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شھر تھران و مصوبات شماره ۱۹۹۲ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴، ۲۰۰۹ ـ ۸/۱۱/۱۳۹۳، ۲۰۲۱ ـ ۲۸/۱۱/۱۳۹۳، ۲۰۲۶ـ ۱۰/۱۲/۱۳۹۳، ۲۵۴۸ـ  ۱۴/۱۲/۱۳۹۸، ۲۵۵۶  ـ ۲۱/۳/۱۳۹۸ و۲۶/۳/۱۳۹۸ شورای اسلامی شھر تھران که متضمن ایجاد نھاد شورایاری است که وجود آن در ھیچ یک از قوانین عادی کشور پیش بینی نشده، خارج از حدود اختیارات مراجع وضع مصوبات مذکور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی