رای شماره ھای ٢٣١٩ و ٢٣٢٠ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع مصوبه شماره ١٧/٨٠٧/ش خ ـ ١٣٩۵/١١/١٣ شورای اسلامی شھر خارگ
١٣٩٨/٨/٢٢ ٩٧٠٠٣٢٨شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس محترم ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامهھای ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٢٣١٩ و ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٢٣٢٠ مورخ ٣٠/٧/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ شورای اسلامی شھر خارگ» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ٣٠/٧/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٢٣٢٠ ـ ٢٣١٩-٣٢٨/٩٧ ،٣۴۶۴/٩٧ :پرونده شماره
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: شرکت پایانه ھای نفتی ایران و شرکت دریا پیمان بوشھر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ شورای اسلامی شھر خارگ
گردش کار: الف ـ آقای سیدیحیی محمدی نماینده حقوقی شرکت پایانه ھای نفتی ایران به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ شورای اسلامی شھر خارگ را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می رساند: شورای اسلامی شھر خارگ به موجب تعرفه شماره ۵٠۴ـ ٩۶ موضوع ابلاغ مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ و برخلاف نص صریح قانون مالیات بر ارزش افزوده و آرای متعدد و
متواتر صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ممنوعیت قانونی وضع عوارض بر قراردادھای پیمانکاری مبادرت به وضع عوارض شھرداری بر قراردادھای پیمانکاری طرف قرارداد با این شرکت به ماخذ ھشت درصد حق بیمه پرداختی پیمانکاران به سازمان تأمین اجتماعی نموده و از طرفی علیرغم اینکه شرکت پایانه ھای نفتی ایران در نقاط مختلف کشور اعم از تھران، شمال، جزیره خارگ، بوشھر، عسلویه، ماھشھر، جاسک و … فعالیت داشته و صلاحیت و دامه فعالیت آن محلی نمی باشد و براساس مفاد نامه شماره ٢۶٨٢٩ ـ ١٨/٣/١٣٩٣ سازمان برنامه و بودجه کشور، در زمره دستگاه ھای ستادی و ملی محسوب شده است، لیکن شورای اسلامی شھر خارگ که صلاحیت وضع عوارض محلی داشته به موجب تعرفه مورد اعتراض خارج از صلاحیت و اختیارات قانونی خود، ضمن ایجاد مسئولیت تضامنی برای این شرکت و تلقی این شرکت به عنوان مودی، نسبت به وضع عوارض یاد شده اقدام و علیرغم اینکه صرفاً قانونگذار (مجلس شورای اسلامی) صلاحیت و اختیار وضع قانون و تکلیف دستگاه ھای اجرایی به کسر کسور قانونی و عوارض از محل صورت وضعیت و مطالبات پیمانکاران و مشاوران را داشته ولی شورای اسلامی شھر خارگ برخلاف قانون و خارج از اختیارات و صلاحیت قانونی خود، شرکت پایانه ھای نفتی ایران (به عنوان یک شرکت دولتی و ملی) را مکلف کرده نسبت به کسر عوارض یاد شده از محل صورت وضعیت پیمانکاران اقدام نماید و تسویه حساب پیمانکاران طرف قرارداد را منوط به ارائه مفاصا حساب شھرداری نماید و ضمانت اجرای عدم کسر عوراض شھرداری را پرداخت از محل منابع مالی این شرکت پیش بینی کرده است بر ھمین اساس ضمن جلب توجه آن مقام به لایحه تفصیلی پیوست دادخواست حاضر صدور حکم شایسته دال بر ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع ابلاغ مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ از محضر آن مقام مورد استدعاست.» متعاقباً مدیرعامل شرکت پایانه ھای نفتی ایران به موجب لایحه تکمیلی شماره ١٠٣۵/١/٩۶ ـ ٧/١٢/١٣٩۶ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین حاج آقا بھرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: تقاضای ابطال اقدامات شھرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض ادعایی استفاده از خدمات عمومی توسط اشخاص و صدور حکم بطلان تعرفه موضوع آن باسلام، احتراماً پیرو دادخواست تقدیمی به آن دیوان مطالب ذیل جھت استحضار، تنویر موضوع و صدور رأی شایسته دال بر ابطال تعرفه ھای شورای اسلامی شھر خارک و اقدامات شھرداری در مطالبه عوارض غیرقانونی ایفاد می گردد:
مقدمه:
شرکت پایانه ھای نفتی ایران به عنوان یک شرکت صد در صد دولتی (از شرکتھای فرعی و تابعه شرکت ملی نفت ایران دارای اساسنامه و شخصیت حقوقی مستقل) عھده دار امور زیربنایی و محور توسعه و پیشران صنعت کشور و وظایف حاکمیتی و سیاستگذاری خود در حوزه ذخیره سازی و صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور و نگھداری مخازن نفت خام و اسکله ھای صادراتی و ھماھنگی و نظارت بر واردات نفت ( SWAP ( به کشور در مناطق خارک بوشھر، عسلویه، ماھشھر، نکاء، جاسک، تھران و……. بوده و بر این اساس حوزه فعالیت آن ملی و کشوری بوده و براساس نامه شماره ٢۶٨٢٩ ـ ١٨/٣/١٣٩٣ سازمان برنامه و بودجه کشور، در زمره دستگاه ھای ستادی و ملی محسوب شده است، لیکن علیرغم این موضوع، شھرداری خارگ به واسطه تعرفه ھای مصوب شورای شھر خارگ (و از جمله تعرفه مورد اعتراض) نسبت به مطالبه عوارض از این شرکت تحت عنوان تعرفه عوارض استفاده از خدمات عمومی توسط اشخاص اقدام نموده که اقدام شورای اسلامی شھر خارگ در وضع عوارض یاد شده و مطالبه شھرداری خارگ به جھات و دلایل ذیل محکوم به بطلان می باشد:
١ـ مغایرت آشکار مطالبه عوارض شھرداری از قراردادھای پیمانکاری با مقررات جاری در نظام حقوقی کشور و علی الخصوص مواد (۵٠ (و (۵٢ (قانون مالیات بر ارزش افزوده، مباینت تعرفه مورد اعتراض با آرای متواتر و متعدد صادره از ھیأت عمومی آن دیوان در خصوص ابطال عوارض بر قراردادھای پیمانکاری: ھمان گونه که آن مقام قضایی مستحضر می باشند؛ پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در سال ١٣٨٧ و تعیین تکلیف نحوه اخذ عوارض از قراردادھای پیمانکاری مطابق ماده (٣٨ (قانون مالیات بر ارزش افزوده و مستند به مواد۵٠ و ۵٢ قانون یادشده، وضع ھر گونه عوارض بر قراردادھای پیمانکاری توسط شوراھای اسلامی شھر و روستا، صراحتاً ممنوع اعلام شده است و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متکثر و متعدد نسبت به ابطال مصوبات صادره از شوراھای اسلامی شھر و روستا، در خصوص اخذ عوارض از قراردادھای پیمانکاری اقدام کرده که از آن جمله می توان به دادنامه ھای شماره ٨٨٠ ـ ٢١/٧/١٣٩۴ ،۴٢۵ ـ ۶/٧/١٣٩۵ و نیز آراء شماره ١٧٧۵ الی ١٧۶٣ـ ١۵/١٠/١٣٩٣ اشاره نمود. این در حالی است که شورای اسلامی و شھرداری جزیره خارگ به موجب تعرفه مورد اعتراض و مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده و آرای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، پیمانکاران طرف قرارداد شرکت پایانه ھای نفتی ایران را مکلف به پرداخت ٨) ھشت)درصد حق بیمه پرداخت شده موضوع ماده (٣٨ (قانون تأمین اجتماعی بابت ھر قرارداد، نموده و ھمچنین در بند چھارم تعرفه مذکور، شرکت پایانه ھای نفتی ایران (به عنوان یک شرکت دولتی و ملی و کشوری) را نیز به عنوان مودی قلمداد کرده است و تکلیف نموده که این شرکت مکلف است عوارض موضوع تعرفه موصوف را از طرف دیگر (پیمانکار) کسر و به حساب شھرداری مارالتوصیف واریز نموده و در صورت عدم کسر و واریز عوارض یادشده، پیش بینی نموده که این شرکت مکلف به پرداخت عوارض از محل منابع مالی خود خواھد بود. پس از اعلام موضوع مزبور از سوی شھرداری خارگ به این شرکت، غیرقانونی بودن عوارض یاد شده و مغایرت آن با قانون و آراء صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شھرداری خارک منعکس شده که شھرداری خارک طی نامه شماره ١٩۶۶ ـ ٢١/٣/١٣٩۶ اقدام غیرقانونی و بلاوجه خود را این گونه توجیه نموده: «… عوارض مورد مطالبه این شھرداری با عوارض پیمانکاری مورد نظر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری دارای ماھیتی مجزا بوده و عوارض پیمانکاری معمولاً از پیمانکاران و در قبال صورت وضعیت ھای آنان مطالبه می گردد و نظر به این که پیمانکاران نسبت به اخذ ٩ %مالیات بر ارزش افزوده از کارفرمایان و واریز آن به حساب ھای مربوط اقدام می نمایند لذا دیگر از ھمان محل نبایستی عوارض دیگری را پرداخت نمایند ولیکن این در حالی است که عوارض مورد مطالبه این شھرداری براساس ٨ %حق بیمه پرداخت شده آن مودیان برای نیروھای انسانی خود مطالبه شده است..» در رد توجیه باطل و بلاوجه شھرداری خارگ اشعار می دارد: ھمان گونه که حضرت عالی به عنوان بالاترین مقام قضایی دیوان عدالت اداری تصدیق می فرمایند؛ مبنای آراء صادره از ھیأت عمومی آن دیوان، غیرقانونی بودن وضع عوارض (از جمله عوارض شھرداری) بر کلیه موضوعاتی است که تکلیف آن در قانون مالیات برارزش افزوده تعیین کرده و استدلال ھیأت عمومی مذکور در بطلان تعرفه ھای عوارض شھری مربوطه، نیز عدم رعایت منع قانونی مصرح مندرج در مواد ۵٠ و ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد و در این زمینه روش و فرمول محاسبه و یا وضع عناوین مختلف توسط شوراھای اسلامی، تاثیری در رفع ممنوعیت قانونی مزبور ندارد. در تعرفه مورد اعتراض سعی شده از طریق کاربرد عناوین متفاوت و استفاده از فرمول خاص، حقیقت را قلب و موضوع عوارض مذکور را چیزی غیراز عوارض پیمانکاری جلوه دھند در حالی که: : عوارض استنادی شھرداری خارگ، مشخصاً با ھدف اخذ عوارض از پیمانکاران وضع گردیده و اقدام نھاد اولاً موصوف در مطالبه آن بر مبنای نامه ھای شماره ١٣۴ ،١٣۵ ،١۴٢ ،١۴٣ ،١۴۴ ،١۴٧ ،١۴٩ ،١۵٠ ھمگی مورخ ٧/١/١٣٩۶ از پیمانکاران طرف قرارداد با این شرکت، موید این امر می باشد. : محاسبه مبالغ مندرج در مکاتبات فوق الذکر براساس حق بیمه پرداخت شده توسط پیمانکاران طرف ثانیاً قرارداد با این شرکت به سازمان تأمین اجتماعی، طبیعتاً مبتنی بر قرارداد پیمانکاری صورت گرفته است. : ھمان گونه که فوقاً نیز تبیین گردید؛ اختصاص فرمول و عنوان خاص در تعرفه مورد اعتراض جھت اخذ ثالثاً عوارض بر قراردادھای پیمانکاری به عنوان یک تغییر شکلی، تاثیری در ماھیت غیرقانونی عوارض موصوف ندارد و به دلیل الزام پیمانکاران و کارفرمایان به پرداخت عوارض مذکور، مبلغ آن در ھر حال از مبلغ پیمان (محل صورت وضعیتھا) پرداخت خواھد شد کما اینکه بند چھارم تعرفه مورد اعتراض در این خصوص صراحت دارد: «… کلیه اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی و نھادھا و سازمان ھای عمومی، دولتی و غیردولتی و … که از فعالیت این گونه اشخاص استفاده می نمایند به عنوان مودی شناخته شده و باید عوارض این تعرفه را از طرف دیگر کسر و به حساب شھرداری خارگ واریز نمایند و در پایان فعالیت مربوطه تسویه حساب نھایی فعال را منوط به ارایه مفاصاحساب شھرداری خارگ نمایند…» : فقط مجلس شورای اسلامی به عنوان نھاد قانونگذار، صلاحیت و اختیار وضع قانون در خصوص تکلیف رابعاً دستگاه ھای اجرایی به کسر کسور قانونی را دارد که در ھمین راستا قانونگذار به موجب ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی کلیه دستگاه ھای اجرایی را مکلف به کسر پنج درصد از ھر صورت وضعیت پیمانکاران و مشاوران و نگھداری مبالغ مکسوره به ھمراه آخرین صورت وضعیت قطعی تا زمان ارایه مفاصا حساب از سازمان تأمین اجتماعی نموده است ھمچنین ماده ١٠۴ قانون مالیاتھای مستقیم نیز دستگاه ھای اجرایی را مکلف به کسر مالیات علی الحساب از صورت وضعیتھای پیمانکاران و مشاوران نموده بود که به موجب اصلاحیه قانون مالیاتھای مستقیم از ابتدای سال ١٣٩۵ کسر مالیات از صورت وضعیت پیمانکاران و مشاوران منتفی شده است بنابراین ملاحظه می فرمایید؛ شورای اسلامی شھر خارگ، خارج از صلاحیت و اختیارات قانونی خود مبادرت به تصویب تعرفه مورد اعتراض و تکلیف این شرکت به کسر ٩ درصد حق بیمه از محل صورت وضعیتھای پیمانکاران کرده است که این اقدام شورای اسلامی شھر نوعی قانون گذاری و خارج از صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شھر خارگ می باشد. ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید؛ عبارات به کار رفته در شرح تعرفه استنادی شھرداری خارگ کاملاً گویا بوده و بیانگر وضع عوارض بر قراردادھای پیمانکاری و کسر عوارض ادعایی شھرداری مزبور از محل مطالبات پیمانکاران (صورت وضعیتھا) می باشد. نکته بسیار حائز اھمیت آن است که ممنوعیت وضع عوارض بر قراردادھای پیمانکاری به صورت عام و علی الاطلاق بوده و در مقررات مورد الاشاره (مواد۵٠ و ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده) ھیچ گاه مقید به قید خاصی از جمله منع انحصاری عوارض بر صورت وضعیتھا و یا منوط به ممنوعیت فرمول خاص و مباح بودن سایر روش ھای اخذ عوارض نگردیده بلکه قانونگذار به جھت تنظیم و تنسیق اخذ عوارض از قراردادھای موصوف و جلوگیری از افزایش بی رویه ھزینه انجام پروژه ھا و تأمین کالا و خدمات ناشی از مطالبه عوارض متعدد، نسبت به پیش بینی مواد (١۶ (و (٣٨ (قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام نموده که بخشی از آن متعلق حق شھرداریھا از قراردادھای پیمانکاری بوده که می باید توسط سازمان امور مالیاتی به شھرداریھا پرداخت گردد و در این راستا شوراھا از وضع عوارض موازی با عوارض تعیینی در قانون مورد اشاره (از جمله عوارض بر قراردادھای پیمانکاری) منع گردیده اند و لذا اقدام شورای اسلامی و شھرداری خارگ در وضع و مطالبه عوارض تعرفه مورد اعتراض با منطوق صریح آمره کشور، مغایرت آشکار داشته و محکوم به بطلان می باشد.
٢ـ صلاحیت خاص و انحصاری قانونگذار در وضع مسئولیت تضامنی و غیرقانونی بودن تضامن مندرج در تعرفه مورد اعتراض به دلیل خروج اختیار مزبور از شان شوراھای اسلامی: ھمان گونه که جناب عالی مستحضر می باشید؛ بر اساس قواعد مسلم فقھی در فقه امامیه (که سیستم حقوقی کشور نیز از آن منبعث می باشد) اصل اولیه بر انفراد مسئولیت و استقلال اشخاص بوده و مطابق قاعده فقھی حقوقی «وزر» ھیچ کس مسئول اعمال غیرنمی باشد و در این راستا در عقود معینه ھیچ گاه مسئولیت تضامنی پذیرفته نشده و حتی در عقد ضمان با پذیرش نقل ذمه به ذمه، مدیون از پرداخت دین بری گردیده و قانونگذار با اقتباس از حقوق خارجی و در موارد بسیار محدودی (ماده ٢۴٩ قانون تجارت و ماده ٣٧ قانون تأمین اجتماعی) قائل به ایجاد تضامن دو نفر راجع به یک دین گردیده است.در ھمین زمینه توجه آن مقام به منطوق مواد(۴٠٣ (و (۴٠۴ (قانون تجارت جلب می نماید: «ماده ۴٠٣ :در کلیه مواردی که به موجب قوانین یا موافق قراردادھای خصوصی ضمانت تضامنی باشد طلبکار می تواند به ضامن و مدیون اصلی مجتمعاً رجوع کرده یا پس از رجوع به یکی از آنھا و عدم وصول طلب خود برای تمام یا بقیه طلب به دیگری رجوع نماید.» «ماده ۴٠۴ :حکم فوق در موردی نیز جاری است که چند نفر به موجب قرارداد یا قانون متضامناً ً بر مسئول انجام تعھدی باشند.» ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید؛ قانونگذار در مقررات فوق الاشاره مجددا «اصل فردی بودن مسئولیت» و «استثناء بودن مسئولیت تضامنی» تأکید نموده و مواردی که می توان دین به تصریح قانونی (مانند ماده ٢۴٩ قانون اخیرالذکر واحدی را بر عھده دو فرد، به نحو تضامن قرار داد، را منحصرا
و ماده٣٧ قانون تأمین اجتماعی) و یا قراردادھای خصوصی (مانند انواع قراردادھای بانکی که ضامن و وام گیرنده ھر دو متضامناً مسئول پرداخت ھستند) نموده است. بنابراین ایجاد مسئولیت تضامنی برای افراد یا نیازمند انجام توافقات قراردادی و ابراز قصد انشاء در این زمینه بوده و یا می باید توسط قانونگذار (مجلس شورای اسلامی) وضع گردد و در غیراین دو صورت ھیچ شخص یا مقام دیگری نمی تواند برای افراد مسئولیت تضامنی ایجاد نماید. در حالی که شورای شھر خارگ به موجب بند چھارم تعرفه مورد اعتراض، بدون داشتن ھرگونه صلاحیت و اختیار قانونی، پیمانکاران و کارفرمایان را به نحو تضامن مسئول پرداخت عوارض ادعایی موضوع تعرفه مذکور کرده است، زیرا مطابق مندرجات بندھای ١ و ۴ تعرفه موصوف، در آن واحد، پیمانکار و کارفرما ھر دو مسئول پرداخت و مودی معرفی گردیده اند که با عنایت به مراتب پیش گفته و لزوم رعایت قواعد آمره جاری در نظام حقوقی کشور و صرف نظر از تاکید بر ایراد موضوع بند یک و سایر بندھای لایحه حاضر بر تعرفه یادشده، اختیار ایجاد مسئولیت تضامنی، خارج از صلاحیت و اختیارات قانونی شوراھای اسلامی شھر و روستا بوده و شایسته نقض و ابطال از سوی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواھد بود.
٣ـ ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراھا در وضع عوارض محلی و تبعاً عدم اختیار شھرداری در اخذ عوارض از نھادھای ستادی و ملی و فرامحلی): براساس تبصره ١ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران و چگونگی وصول و برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دھندگان خدمات وکالاھای وارداتی مصوب سال ١٣٨١ و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال دارای اختیار وضع عوارض محلی می باشند. ھیأت عمومی دیوان عدالت ١٣٨٧ ،شوراھای اسلامی منحصرا اداری در آراء متعددی (و از جمله آراء ٧٢۴ و ٧۵٩ ـ ١١/١٠/١٣٩١ ،۵٣ و۵۴ ـ ٢٧/٢/١٣٩۵ ،١۶٨١ الی ١٧٣۵ ـ ٨/١٠/١٣٩٣ (مصوباتی از شوراھا را که خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات ایشان وضع گردیده را ابطال کرده است و صرفاً با احراز شرایطی صلاحیت شورا ھای اسلامی شھرھا را در وضع عوارض محلی پذیرفته است. رأی شماره ٨١۶ الی ٨٣۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مقرر داشته: «مطابق بند ١۶ ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵، تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراھای اسلامی شھرھا است» و حکم مقرر در تبصره ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ دلالت بر آن دارد که شوراھای اسلامی شھر صرفاً برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. با عنایت به مقررات فوق الذکر و این که حوزه فعالیت بانکھا غیرمحلی و کشوری است، مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا به شرح مندرج در گردش کار، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراھای اسلامی تشخیص و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.» مشخصاً و صراحتاً بر عدم صلاحیت شوراھای اسلامی شھر بر وضع عوارض غیرمحلی و کشوری، تاکید کرده است. در ھمین راستا و ھمان گونه که در مقدمه نیز عنوان گردید؛ شرکت پایانه ھای نفتی ایران که عھده دار صادرات بیش از ٩٣ درصد نفت خام و صد درصد میعانات گازی کشور می باشد به عنوان یک دستگاه ستادی، ملی و فرامحلی محسوب گردیده و این موضوع (استقرار شرکت پایانه ھای نفتی ایران در شھر تھران و تلقی آن به عنوان دستگاه ستادی، ملی، فرامحلی) در نامه شماره ٢۶٨٢٩ ـ ١٨/٣/١٣٩٣ رییس امور نظارت بودجه سرمایه ای معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی ریاست جمھوری (سازمان برنامه و بودجه کشور) و در پاسخ به نامه شماره ۶٠٩٣/۴١/٢۶ ـ ٩/٢/١٣٩٣ مدیرکل دفتر فنی استانداری بوشھر، مورد تأکید قرار گرفته است. بنابراین با توجه به صلاحیت انحصاری شوراھا در وضع عوارض محلی مطابق مقررات مذکور و ابطال مصوبات خارج از حدود اختیارات نھاد مزبور در دیوان عدالت اداری، اقدام شورای شھر خارگ در وضع عوارض ملی و کشوری و ھمچنین اقدام شھرداریھا در مطالبه عوارض محلی از دستگاه ھای ملی و ستادی نیز دارای وجاھت و محمل قانونی نبوده و این مھم در رأی شماره ١۵٣٠ ـ ٢۴/٩/١٣٩٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده و شرکت گاز استان تھران به عنوان یک دستگاه ملی و کشوری از پرداخت عوارض معاف شده است علاوه بر این موضوع عدم وجود مجوز قانونی در وضع عوارض محلی از سوی شورای اسلامی شھر، جھت شرکت ھا و سازمان ھایی که دامنه فعالیت آنھا محلی نمی باشد، در دادنامه شماره ٩۴٠٩٩٧٠٧٠٠٢٠٠۴٧۵ ـ ٢٢/۵/١٣٩۴ شعبه دوم دادگاه عمومی شیراز (که به موجب دادنامه شماره ٩۴٠٩٩٧٧١١٩٩٠١۶۶۴ ـ ٢۴/١٢/٩۴ شعبه نھم دادگاه تجدید نظر استان فارس نیز تأیید و قطعیت یافته است) به عنوان یک رویه قضایی قابل استناد می باشد. لذا از محضر آن مقام استدعا دارد به ملی، ستادی و فرامحلی بودن فعالیتھای این شرکت و مآلاً عدم مجوز قانونی اخذ عوارض از دستگاه ھای ستادی و فرامحلی توجه ویژه مبذول فرموده و حکم شایسته دال بر ابطال مصوبه شورای شھر خارگ که در مغایرت آشکار با ماھیت ملی و فرامحلی بودن این شرکت می باشد را صادر فرمایید.
۴ـ لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذھنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه ھرگونه خدمات توسط شھرداری خارگ به این شرکت و مآلاً عدم استحقاق شھرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض): براساس اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور اصل بر آن است که ھر وجھی که پرداخت می گردد در مقابل آن کالا یا خدمتی دریافت گردد (حاکمیت اصل «عدم تبرع» و قاعده «معوض بودن روابط مالی»). بر اساس اصل مزبور در نظام حقوقی کشور ھر دو طرف رابطه خلاف اصل فوق الاشاره مورد ذم و نکوھش قرار گرفته اند: ھم شخصی که پرداخت کننده وجه بوده و معوضی در قبال آن دریافت ننموده (قاعده منع ایفای ناروا) و ھم طرفی که وجه را دریافت نموده و ھیچ گونه کالا یا خدمتی را فراھم نکرده (قاعده منع داراشدن نا عادلانه). این مھم مشخص است که در صورتی که طرف اول رابطه مزبور (پرداخت کننده وجه) دولتی باشد موضوع از اھمیت بیشتری برخوردار است. قانون محاسبات عمومی در موارد متعددی (از جمله ماده ٧١( دستگاه ھای دولتی را از پرداخت ھرگونه وجوه به صورت معوض و مجانی منع کرده است. توضیح آن که به جھت عدم ارایه ھر گونه خدمات از سوی شھرداری خارگ به این شرکت، ھرگونه پرداخت به نھاد مذکور در قالب عنوان کمک و اعانه قرار خواھد گرفت، چرا که لفظ عوارض بر مبنای تبادر ذھنی، عرفی و قانونی ماھیتاً دلالت بر معوض بودن می نماید و عوض آن ارایه خدمات شھری توسط شھرداریھا بوده و در مواردی که عوض آن به ھر دلیل فراھم نگردد عنوان عوارض بر آن صدق ننموده و در قالب سایر تاسیسات حقوقی از نوع غیرمعوض (از قبیل کمک و اعانه و…) قرار خواھد گرفت. مزید استحضار آن مقام بر اساس «تبصره پنج ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شھر، روستا و شھرک و نحوه تعیین آنھا»، در ھر محدوده و یا حریمی که شھرداری، عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می نماید، موظف به ارایه کلیه خدمات شھری می باشد. از طرف دیگر مطابق ماده ۵۵ قانون شھرداریھا، ارایه خدماتی از قبیل تنظیفات خیابانھا، کوچه ھا و معابر، نگھداری و ترمیم فضای سبز، جمع آوری، تفکیک و بازیافت زباله، آسفالت خیابانھا، کوچه ھا و معابر و … از وظایف ذاتی شھرداریھا می باشد. در این زمینه ضمن جلب توجه آن مقام به مفاد بند ٢۵ ماده ۵۵ قانون شھرداری (ساختن خیابانھا و آسفالت کردن پیاده روھای معابر و کوچه ھای عمومی و انھار و جدول ھای طرفین از سنگ آسفالت و امثال آن به ھزینه شھرداری ھر محل)، ماده ٧ قانون مدیریت پسماندھا مصوب ١٣٨٣)مدیریت اجرایی کلیه پسماندھا غیراز صنعتی و ویژه در شھرھا و روستاھا و حریم آنھا به عھده شھرداری و دھیاریھا و در خارج از حوزه و وظایف شھرداریھا و دھیاریھا به عھده بخشداریھا می باشد …)، تبصره ۴ ماده ۴ لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شھرھا (کاشت و حفاظت و آبیاری درختان معابر، میادین، بزرگراه ھا و پارک ھای عمومی از اھم وظایف شھرداریھا می باشد.) بند ١٨ ماده ۵۵ قانون شھرداری (وظیفه شھرداری در ایجاد میادین عمومی فروش ارزاق و …) و با تاکید بر اینکه ایجاد و نگھداری تاسیسات آتش نشانی در شھرھا بر عھده شھرداریھا می باشد، خاطر نشان می سازد به جھت عدم خدمات رسانی مطلق شھرداری خارگ، بخش عمده ای از بودجه این شرکت در راستای انجام خدمات شھری از قبیل احداث، توسعه و آسفالت معابر، انجام خدمات نگھداشت، ایجاد و ترمیم فضای سبز و نیز جمع آوری، بازیافت و امحاء پسماندھای خانگی و خدمات ایمنی و آتش نشانی ھزینه می گردد و علی رغم انجام خدمات شھری توسط این شرکت، متأسفانه شورای اسلامی شھر و شھرداری خارک بدون ارایه ھیچ گونه خدمات شھری به این شرکت، مبادرت به وضع و مطالبه عوارض شھرداری می نمایند که این اقدام شورا و شھرداری خارک در تقابل و مغایرت کامل با «تبصره پنج ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شھر، روستا و شھرک و نحوه تعیین آنھا» می باشد. متأسفانه علیرغم ظھور مقررات و اصول پیش گفته، شورای شھر خارگ نسبت به وضع تعرفه ھای عوارض مورد اعتراض اقدام نموده و شھرداری خارگ نیز مستند به تعرفه ھای مذکور، عوارض ھنگفت و قابل ملاحظه ای را از این شرکت مطالبه کرده است، بنابراین با توجه به لزوم رعایت اصل «عدم تبرع»، « منع ایفای ناروا و منع دارا شدن ناعادلانه» و قاعده «معوض بودن روابط مالی افراد»، «تقابل و تبادر ذھنی و عرفی خدمات و عوارض»، عدم ارایه ھر گونه خدمات شھری از سوی شھرداری خارگ و تحمیل ھزینه ھای ھنگفت انجام خدمات شھری به این شرکت، پرداخت ھر گونه عوارض به شھرداری توسط این شرکت به شھرداری مصداق بارزی از ِ پرداخت مضاعف از محل بودجه عمومی و بیت المال
مسلمین بوده و تعرفه ھای مذکور نیز به جھت مغایرت واضح با این مھم محکوم به بطلان می باشد.
۵ ـ عدم آگھی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شھرداری خارگ و عدم امکان مطالبه ھرگونه عوارض توسط شھرداری مذکور:
قسمت اخیر بند ٢ ماده ٩٩ قانون شھرداری این گونه مقرر نموده: « …حریم و نقشه جامع شھرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شھر و تایید وزارت کشور برای اطلاع عموم آگھی و به موقع اجرا گذاشته خواھد شد.» در خصوص منطوق قانونی فوق الذکر موارد ذیل شایان ذکر است:
۵ ـ ١ـ یکی از اصول و قواعد فقھی حاکم بر تفسیر متون فقھی «اصل تبادر» می باشد که بر مبنای آن اولین معنایی که از واژه «اطلاع عموم آگھی» در ذھن متبادر می گردد معنای مورد نظر قانونگذار دال بر انتشار در روزنامه می باشد، نظر به اینکه واژه «آگھی» عرفاً ھمواره دلالت بر انتشار از طریق روزنامه می نماید، تعبیر آگھی به معانی غیرمرتبط در این خصوص نیازمند تصریح قانونی بوده که در این زمینه فراھم نشده است.
۵ ـ ٢ـ علاوه بر این حکم مقرره فوق الذکر دارای دو موضوع می باشد (١ـ حریم و نقشه جامع شھرسازی ٢ـ از طریق روزنامه مقررات مذکور{موارد اشاره گردیده در بند موصوف}) که آگھی مورد دوم قطعاً و منحصرا میسر می باشد، این در حالی است که قانونگذار در نص مذکور ھر دو موضوع را داخل یک حکم بیان نموده و ھیچ گونه تقییدی در مورد اجرای موضوع اول حکم قایل نشده و بر این اساس مطابق «اصاله الظھور» و«اصاله الاطلاق و العموم»، تقیید حکم مقنن در مورد موضوع اول و حکم به انتشار از طرق مواردی غیراز روزنامه نیازمند تصریح قانونی می باشد که چنین تصریحی در قانون وجود ندارد.
۵ ـ ٣ـ قانونگذار ھدف از اجرای حکم مارالاشاره را لزوم اطلاع عموم بیان نموده و واژه عموم را مقید به مردم شھر و یا محل خاص دیگری ننموده و به لحاظ رعایت اصل عموم و اطلاق، تقیید عبارت مذکور به اھالی محل انتشار حریم، فاقد ھرگونه صراحت و مجوز قانونی می باشد. بنابراین با توجه به اینکه آگھی متضمن اطلاع عموم صرفاً بواسطه نشر در روزنامه میسر می گردد، ھر گونه ادعای اقدام دال بر رعایت مقرره یادشده درچارچوبی غیراز انتشار از طریق روزنامه محکوم به بطلان می باشد.
۵ ـ ۴ نظر به اینکه شھرداری خارک در صفحه سوم روزنامه جمھوری اسلامی مورخ ١٢/٨/١٣٩۵ آگھی حریم، طرح ھادی و محدوده شھر خارک را منتشر کرده است، ذکر نکات ذیل در خصوص اقدام اخیر شھرداری خارک الزامی است: اقدام اخیر شھرداری خارگ در واقع مفید این معنا و اقرار و اعتراف و اذعان به این مطلب است که اولاً شھرداری خارگ نیز تفسیر صحیح قانونی از مفاد ماده ٩٩ قانون شھرداری و ظھور و تبادر عرفی واژه آگھی به روزنامه را پذیرفته و سعی نموده اقدامات خود را با مقررات قانونی و از جمله ماده ٩٩ قانون شھرداری منطبق سازد لیکن سعی موصوف مستند به بندھای ذیل ھرگز نمی تواند موجد حق شھرداری موصوف جھت مطالبه عوارض قبل از انتشار آگھی حریم،طرح ھادی و محدوده شھر خارک در روزنامه گردد زیرا تا زمانی که حریم و محدوده قانونی شھر خارک در روزنامه منتشر نشود، امکان مطالبه عوارض ادعایی وجود ندارد به عبارت دیگر لازمه و مقدمه واجب جھت مطالبه عوارض شھرداری، انتشار آگھی حریم و محدوده قانونی شھر خارک در روزنامه بوده که این مھم در تاریخ ١٢/٨/١٣٩۵ صورت گرفته و قانوناً قبل از تاریخ یاد شده (١٢/٨/١٣٩۵ (وضع ھر گونه عوارض از سوی شورای اسلامی شھر خارک و مطالبه و دریافت عوارض از سوی شھرداری خارک فاقد محمل و وجاھت قانونی می باشد. عنوان مندرج در صدر متن مزبور (آگھی مجدد) فاقد مستند اثباتی می باشد، چرا که شھرداری خارگ ثانیاً ھیچ گاه حریم، محدوده و طرح ادعایی ھادی خارگ را آگھی ننموده و لذا با عنایت به جایگاه شھرداری مذکور به قاعده فقھی حقوقی «البینه علی المدعی و الیمین علی درخصوص این موضوع(جایگاه مدعی) و مستندا من انکر»، عدم ارایه ادله اثباتی انجام این مھم، توسط شھرداری خارگ به طریق قانونی آن (انتشار از طریق روزنامه) موجبات بطلان ادعای مطروحه را فراھم ساخته است. : با عنایت به مفھوم آگھی که دلالت بر لزوم اطلاع رسانی کامل و دقیق از مندرجات آگھی به مخاطب ثالثاً می نماید و نیز امعان نظر به موضوع آگھی مذکور در ماده ٩٩ قانون شھرداری (نقشه حریم)، مندرجات منعکس در روزنامه فوق الاشاره صرفاً مشعر بر چاپ برخی مکاتبات مربوط به تصویب حریم بوده و به جھت عدم انتشار نقشه حریم ھیچ گونه ارتباطی با اجرای حکم قانونگذار مذکور در مقرره موصوف قانونی ندارد. با توجه به اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور و از جمله قاعده «قبح عقاب بلا بیان» و به رابعاً ویژه «منع عطف به ماسبق شدن قوانین»، اقدام شھرداری خارگ در فرض محال اجرای حکم ماده ٩٩ قانون شھرداری، ناظر به آینده بوده و تحت ھیچ شرایطی قابلیت تسری و تعمیم به گذشته (و از جمله پرونده حاضر) نداشته و این امر (آگھی مجدد حریم، طرح ھادی و محدوده شھر خارک در روزنامه جمھوری اسلامی مورخ ١٢/٨/١٣٩۵ (مبین پذیرش تفسیر صحیح قانونی از قسمت اخیر ماده ٩٩ قانون شھرداری توسط شھرداری خارگ بوده و مشخصاً دلالت بر بطلان کلیه اقدامات قبلی شھرداری و شورای شھر خارگ و از جمله وضع و تصویب عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض می نماید و پس از اقدام مذکور (آگھی ناقص مورخ ١٢/٨/١٣٩۵ (شھرداری خارگ نمی تواند تفسیر قبلی خود از مقرره مورد اشاره را جھت عدم اقدام قانونی در خصوص عدم آگھی حریم را به عنوان توجیه ارایه نماید چرا که این موضوع با اقدام شھرداری خارگ متعارض خواھد بود. بنابراین با توجه به عدم انتشار حریم و محدوده ادعایی شھرداری خارگ در روزنامه، اقدام شورای شھر خارگ در تصویب عوارض شھرداری مغایر با نص صریح قانون بوده و مآلاً محکوم به بطلان و شایسته ابطال از سوی دیوان عدالت اداری می باشد.
۶ ـ عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شھرداری به شرکت پایانه ھای نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران):
الف) شرکت ملی نفت ایران و شرکتھای فرعی و تابعه آن به موجب مصوبه شماره ۴٨٣٨ ـ ٢٢/٢/١٣۶۴ ھیأت وزیران از زمره شرکتھایی است که شمول قوانین و مقررات بر آنھا مستلزم ذکر یا تصریح نام آنھاست. ھمچنین شرکت ملی نفت ایران به موجب ماده (۵٧ (قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب ١٧/٣/١٣۵۶ ،جزء در مواردی که صریحاً مقرر شده باشد از شمول مقررات و قوانین عمومی مربوط به وزارتخانه ھا و شرکتھای دولتی و موسسات وابسته به دولت مستثنی شده است ضمناً شرکتھای تابعه و فرعی آن نیز مطابق بند (ب) ماده (۵ (قانون اساسنامه مذکور، از کلیه معافیتھا و مزایای مقرر در اساسنامه، ازجمله لزوم تصریح نام در قوانین و مقررات عمومی جھت لازم الاجرا بودن آنھا، بھره مند خواھد شد. شایان ذکر است مفاد ماده (۵٧ (قانون اساسنامه سال ١٣۵۶ در ماده (٨٣ (قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب ٢٣/١/١٣٩۵ نیز تصریح شده است و بر این اساس ھیچ گونه مطالبه دیگری از شرکت ملی نفت ایران و شرکتھای تابعه و فرعی آن تحت عناوین حق بیمه قراردادھای خدماتی و نیروی انسانی و … جایز و قابل وصول نمی باشد، به علاوه آن که مطالبه مبالغی مبھم تحت عنوان ٨ %حق بیمه قراردادھا و تلقی شرکت پایانه ھای نفتی ایران به عنوان مودی و ایجاد مسئولیت تضامنی برای شرکت دولتی خارج از اختیارات شورای اسلامی شھر در وضع عوارض محلی موضوع قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات آن شوراھا است.
ب) رویکرد و رویه قانونگذار در تدوین قوانین و مقررات عمومی نیز موید دیدگاه موجود در قانون اساسنامه به شرح فوق می باشد بر این اساس در صورتی که نظر بر شمول و تسری قوانین و مقررات عمومی بر شرکتھایی مستلزم تصریح نام مانند شرکت ملی نفت ایران باشد، قانونگذار نام آنھا را صراحتاً در متن قوانین و مقررات مذکور، درج می نماید که با توجه به کثرت متون قانونی که با تصریح نام شرکت ملی نفت ایران اراده قانونگذار مبنی بر شمول قانون بر شرکت ملی نفت ایران را ھویدا می سازد، جایی برای تردید باقی نمی ماند که شمول قوانین و مقررات عمومی بر شرکت ملی نفت ایران و شرکتھای تابعه و فرعی آن مستلزم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران می باشد و لذا با توجه به عدم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران، احکام مربوط به پرداخت عوارض شھرداری به شرکت ملی نفت ایران و شرکتھای تابعه و فرعی آن تسری نخواھد داشت. ھمچنین بر اساس بندھای (الف) و (ب) ذیل تبصره (١ (ماده (٨٣ (قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب مجلس شورای اسلامی، قوانین و مقررات عمومی صرفاً در مواردی به شرکت ملی نفت ایران و شرکتھای تابعه و فرعی آن تسری دارند که نام شرکت ملی نفت ایران در آنھا ذکر شده باشد و یا در آنھا مقرر شده باشد که شامل دستگاه ھای اجرایی می شوند که شمول قانون یا مقررات بر آنھا مستلزم تصریح یا ذکر نام اوست و یا در مواردی که در اساسنامه تابع قوانین و مقررات مربوطه قرار داده شده است علیھذا با توجه به اینکه در قوانین مربوط به ضرورت پرداخت عوارض شھرداری ذکری از دستگاه ھای اجرایی مستلزم تصریح و ذکر نام نشده است لذا احکام مزبور قابل تسری و تعمیم به این شرکت نمی باشد.
٧ـ عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه مورد اعتراض و تبعاً عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شھرداری مزبور، عطف به ماسبق غیرقانونی مندرج در تعرفه مورد اعتراض: براساس اصول و قواعد حاکم برسیستم حقوقی کشور که بر مبنای اصل چھارم قانون اساسی مبتنی بر موازین مندرج در شرع مدون گردیده اجرای ھر قانون، آیین نامه و ھر مصوبه موجد حق و تکلیف برای افراد منوط به ابلاغ و اعلام قبلی آن می باشد. این موضوع در واقع حافظ حقوق فردی و اجتماعی افراد بوده که در قالب قواعدی تحت عنوان «قبح عقاب بلا بیان» و «عطف به ما سبق نشدن مقررات» در فقه امامیه و نظام حقوقی جاری، مطرح می گردد.براساس قواعد پیش گفته ھیچ دستگاھی نمی تواند ھیچ گونه اقدامی را مستند به حکم مندرج در قانون و یا آیین نامه در خصوص افراد شروع نماید مگر اینکه مستند قانونی آن قبلاً و بواسطه وسایل عرفی قانونی(نشر روزنامه) انتشار عمومی یافته باشد. مطابق بند (ج) ماده (١» (قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ١٣٨٨ «اطلاعات عمومی به اطلاعات غیرشخصی نظیر ضوابط و آیین نامه ھا، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری اطلاق گردیده است. ماده (۵ (و (١١ (قانون صدرالذکر مقرر داشته: «ماده ۵ :موسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترسی مردم قرار دھند.» «تبصره ـ اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه ھای گروھی به آگاھی مردم برسد.» «ماده ١١ـ مصوبه و تصمیمی که ِ موجد حق و تکلیف عمومی است قابل طبقه بندی به عنوان اسرار دولتی نمی باشد و انتشار آنھا الزامی خواھد بود.» ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید؛ انتشار و اعلان عمومی مصوبات موجد حق و تکلیف برای افراد مطابق قانون مذکور، الزامی قلمداد شده است و تکلیف با انجام اعلان عمومی (نشر در روزنامه) ایجاد می گردد. در حالی که تعرفه مورد قانونی مزبور صرفاً و منحصرا اعتراض برخلاف مقررات پیش گفته، ھیچ گاه نشر و آگھی عمومی نیافته و بنابراین با توجه به عدم انجام تکلیف قانونی مزبور(نشر عمومی تعرفه ھای مصوب شورای خارگ در روزنامه)، ھرگونه اقدام جھت مطالبه عوارض موضوع آن نیز فاقد وجاھت و مبنای قانونی می باشد. ھمچنین با عنایت به ضرورت رعایت قاعده فقھی حقوقی «قبح عقاب بلابیان» اثر ھر گونه مصوبه موجد حق و تکلیف نسبت به آینده بوده و امکان پیش بینی اثر مصوبه توسط مقام ایجاد کننده آن نسبت به ماقبل تصویب مصوبه مشخصاً در تعارض صریح و آشکار با موازین جاری در سیستم حقوقی کشور قرار داشته لذا بند ھشتم تعرفه مورد اعتراض که ناظر بر لحاظ امکان اخذ عوارض توسط شھرداری از ١/١/١٣٩٣ می باشد نیز به جھت مغایرت با قواعد مسلم حقوقی موجبات بطلان تعرفه موصوف را فراھم آورده است. علی ھذا با عنایت به جمیع مراتب فوق به ویژه مغایرت آشکار مطالبه عوارض شھرداری از پیمانھا با مقررات جاری در نظام حقوقی کشور و علی الخصوص مواد (۵٠( و (۵٢ (قانون مالیات بر ارزش افزوده، مباینت تعرفه مورد اعتراض با آرای متواتر و متعدد صادره از ھیأت عمومی آن دیوان در خصوص ابطال عوارض بر قراردادھای پیمانکاری، صلاحیت خاص و انحصاری قانونگذار در وضع مسئولیت تضامنی و غیرقانونی بودن ایجاد مسئولیت تضامنی مندرج در تعرفه مورد اعتراض به دلیل خروج شورای اسلامی شھر خارک از اختیارات قانونی خود، ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراھا در وضع عوارض محلی و تبعاً عدم اختیار قانونی شورای اسلامی شھر خارک در وضع عوارض ملی و کشوری و فقدان وجاھت قانونی در مطالبه عوارض یاد شده از نھادھای ستادی و ملی و فرامحلی)، لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذھنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه ھرگونه خدمات توسط شھرداری خارگ به این شرکت و مآلاً عدم استحقاق شھرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض)، عدم آگھی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شھرداری خارگ در روزنامه و مآلاً عدم امکان مطالبه ھرگونه عوارض توسط شھرداری مذکور، عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شھرداری به شرکت پایانه ھای نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران) و عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه مورد اعتراض و تبعاً عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شھرداری مزبور، عطف به ماسبق نمودن غیرقانونی مندرج در تعرفه مورد اعتراض و … خواھشمند است نسبت به صدور رأی شایسته دال بر بطلان تعرفه مورد اعتراض شورای اسلامی شھر خارگ اقدام لازم را مبذول فرمایید»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر خارگ به موجب لایحه شماره ٢۵١/١۵/ش خ ـ ١٩/۶/١٣٩٧ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر می باشد:
١ـ شورای اسلامی شھر خارگ بر اساس بند ١۶ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به وضع مقرره مورد شکایت کرده است و شرکتھای مستقر در جزیره خارگ به صورت مقطعی در این منطقه فعالیت ندارند و نیروھای آنان و خانواده آنھا در این جزیره از کلیه خدمات شھری استفاده می نمایند و مطابق بندھای (ب)، (ج) و (د) ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه، تعیین سھم شھروندان در تأمین ھزینه ھای خدمات عمومی و شھری و ضمانت اجرای وصول آن پیش بینی شده است.
٢ـ عوارض مورد شکایت از شرکتھای طرف قرارداد با شرکت پایانه ھای نفتی وصول می شود و مشخص نیست که خواھان به چه علت به ملی بودن فعالیت خود اشاره می کند.
٣ـ طبق دادنامه ١٠۵۴ ـ ١٩/١٠/١٣٩۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تعرفه عوارض مورد شکایت از مصادیق عوارض پیمانکاری نیست و مشابھتی با آنھا ندارد. زیرا عوارض پیمانکاری از کارفرما دریافت می شود. در حالی که مقرره مورد شکایت دریافت عوارض از شرکتھای طرف قرارداد کارفرما دریافت می شود.
۴ـ بر اساس بند (د) ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه، اجازه ایجاد تضامین وصول عوارض شھری به شوراھای اسلامی داده شده است و دادنامه ھای مورد استناد شاکی در خصوص عدم امکان وصول عوارض از ماخذ ملی باید توجه داشت که ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه ھای اخیر خود دریافت عوارض از سازمانھای ملی و فرامحلی در فرضی که این سازمانھا از خدمات شھری استفاده می کنند، پذیرفته است و دریافت عوارض از شرکت پایانه ھای نفتی ھم بر این اساس صورت گرفته است.
۵ ـ شھرداری خارگ در اجرای حکم مقرر در مواد ۵۶ و ٧٣ قانون شھرداری، در شھر به ارائه خدمات عمومی پرداخته است و تعرفه مورد شکایت را در راستای دریافت ھزینه این خدمات وضع کرده است.
۶ ـ حریم شھر خارگ در سال ١٣٧۵ از طریق تابلو اعلانات شھرداری و پارچه نوشته اعلام شده است و طبق نظریه شماره ٣٧۴٧۵ ـ ٢٨/٧/١٣٩۴ اداره قوانین مجلس شورای اسلامی پس از اطلاع رسانی حریم شھر به طرق مختلف مانند نصب پارچه نوشته، اشخاص نمی توانند ادعای جھل به آن کرده و از این راه نسبت به قانون تمکین ننمایند. ضمن آن که حتی در فرضی که ملکی در خارج از شھر قرار داشته باشد، باید با مراجعه به بخشداریھا و دھیاریھای مرتبط عوارض خود را پرداخت کند. در عین حال کل جزیره خارگ حریم شھر می باشد. ھمچنین طرح ھادی شھر خارگ با حدود یکصد نقشه قابل چاپ در ھیچ روزنامه ای نیست و افراد برای اطلاع از مفاد آن می توانند به شھرداری خارگ مراجعه کنند و شکایتی ھم که قبلاً به خواسته ابطال محدوده و حریم شھر خارگ مطرح شده، به موجب دادنامه ٣۶٨ ـ ٢٠/١٠/١٣٩۴ ھیأت تخصصی دیوان عدالت اداری ابطال نشده است. در تاریخ ١٢/٨/١٣٩۵ ھم آگھی مجدد با توجه به وضعیت جدید شھر خارگ انجام شده است و آگھی حریم منتشر نشده است. به علاوه موضوع آگھی حریم ارتباطی با ابطال تعرفه ھای مصوب شورای اسلامی خارگ ندارد که شاکی به آن استناد می کند.
٧ـ در اجرای حکم مقرر در تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده ٨۴ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور مبنی بر اعلام مصوبات خود، کلیه تعرفه ھا و مصوبات شورای اسلامی خارگ در سایت شھرداری بارگذاری شده است. به علاوه پس از تقاضای دریافت عوارض شھری توسط شرکت پایانه ھای نفتی، یک جلد کامل تعرفه ھای عوارض طی نامه شماره ٩۵۴٨ ـ ٨/١١/١٣٩۴ و نامه شماره ٩۵٢٣ـ ٧/١١/١٣٩۵ در اختیار آن شرکت گذاشته شده و ارائه تصویر تعرفه مورد شکایت توسط شاکی مؤید آن است که شاکی از مفاد تعرفه فوق آگاھی داشته است.
ب) شرکت دریا پیمان بوشھر به نمایندگی آقای غلامرضا کردی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ موضوع مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ شورای اسلامی شھر خارگ را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می رساند شورای اسلامی شھر خارگ برابر مصوبه شماره ٨٠٧/١٧/ش خ ـ ١٣/١١/١٣٩۵ توسط شھرداری آن شھر اقدام به وضع و مطالبه غیرقانونی عوارض استفاده از خدمات عمومی توسط اشخاص در قرارداد شماره ١٠٩١٢/٨۴/٣٨ خدمات حراست و حفاظت (نیروی انسانی) با شرکت پایانه ھای نفتی ایران نموده و مبنای محاسبه عوارض معادل ٨ %حق بیمه پرداخت شده (ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی) برای نیروی انسانی تحت پوشش قرارداد تعیین کرده است. بدین وسیله معروض می دارد به دلایل مشروح ذیل ابطال مصوبه (تعرفه) مذکور دائر بر دریافت عوارض از قراردادھای ساخت و ابنیه ـ فضای سبز ـ حمل و نقل ـ تأمین نیروی انسانی را خواستارم.
١ـ شورای اسلامی شھر خارگ برخلاف مواد ٣٨ ،۵٠ ،۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده که برقراری ھرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھای وارداتی، تولیدی و ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن تعیین شده است توسط شورای اسلامی شھرھا و سایر مراجع ممنوع می باشد. نظر به اینکه قراردادھا، معاملات عمرانی، تأمین نیروی انسانی، فضای سبز و … و سایر موارد از مصادیق ارائه خدمات می باشد و با استنباط از ماده ۵ قانون مارالذکر ارائه خدمات توسط شرکتھای پیمانکاری مشمول ماده ١ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد و در قانون برای آن تعیین تکلیف شده است لذا دریافت عوارض مجدد و مضاعف توسط شورای اسلامی خارگ خلاف نص صریح قانون می باشد.
٢ـ با فرض صحت فرایند مذکور عوارض متعلقه مربوط به پرسنل و اشخاص می باشد و ھیچ ارتباطی بین پیمانکار و پرسنل به جز پرداخت حقوق و مزایا مطابق مفاد پیمان با کارفرمای اصلی وجود ندارد و شورای اسلامی و شھرداری خارگ می باید مستقیماً علیه اشخاص اعلام بدھی نموده و پس از قطعیت آراء و اقدامات اجرایی به این شرکت ابلاغ تا از حقوق نامبردگان کسر و به شھرداری پرداخت گردد نه اینکه بدھی حاصل از استفاده دیگران را از این شرکت مطالبه نمایند. گرچه تصویب وضع عوارض برای اشخاص بازی با قانون بوده و با علم و اطلاع و به قصد دور زدن قوانین و دریافت وجوه غیرقانونی از پیمانکاران علی رغم پرداخت مالیات بر ارزش افزوده در این قرارداد را داشته اند که تقاضای ابطال آن را خواستاریم. در پایان به استناد مواد ١۴ و ۵ قانون دیوان عدالت اداری و در این شرایط اقتصادی با وجود ظلمھای بی پایان سازمان تأمین اجتماعی و امور مالیاتی و تحریمھای ظالمانه دشمنان ایران اسلامی، تورم خرد کننده که ھر کدام به تنھایی عاملیت برای ورشکستگی و از کارافتادگی فعالین اقتصادی بالاخص پیمانکاران می باشد خواستار صدور دستور موقت دائر بر توقف عملیات اجرایی مصوبه مذکور و سپس ابطال مصوبه و نقض آراء صادره مورد استدعاست.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٣٠/٧/١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
با توجه به مفاد رأی شماره ١٨۴۵ ـ ٢٠/٩/١٣٩٧ ھیأت عمومی که در آن وضع عوارض توسط شورای اسلامی شھر خارگ برای استفاده از خدمات توسط فعالان اقتصادی ابطال شده است و مصوبه فعلی تحت عنوان عوارض استفاده از خدمات عمومی توسط اشخاص، مشابه مصوبه ابطال شده است و فقط عنوان آن تغییر کرده است و با توجه به وضعیت خاص جزیر خارگ از حیث رفت و آمد، به کارگیری اشخاص و افراد در کارھای اقتصادی، پروژه ھای دولتی، نفتی، شرکتھا و غیره از طریق قراردادھای پیمانکاری بوده و طبق مواد ١۶ و ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده، مالیات و عوارض شھرداری را پرداخت می کنند و شوراھای اسلامی در ماده ۵٠ ھمان قانون از وضع عوارض منع شده اند، بنابراین وضع عوارض بر افرادی که از طریق سازمانھا، ادارات، شرکتھای خدماتی به کار گرفته می شوند، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و تعرفه شماره ۵٠۴ ـ ٩۶ از مصوبه مورخ ١٣/١١/١٣٩۵ شورای اسلامی شھر خارگ با موضوع عوارض استفاده از خدمات عمومی توسط اشخاص مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی