رای شماره ٩٠٨ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بندھای ١ و ٣ بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ١٣٩۶/٨/٢٢ سازمان اداری و استخدامی کشور
١٣٩٨/۵/٢٧ ٩٧٠٠٣٢۵شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠٩٠٨ مورخ ٨/۵/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال بندھای ١ و ٣ بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ سازمان اداری واستخدامی کشور» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ٨/۵/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٩٠٨ شماره پرونده: ٩٧/٣٢۵
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیامک برجوئی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکی به موجب شکایت نامه ای ابطال بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: تقاضای ابطال بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند رئیس سازمان اداری و استخدامی طی بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ مجازاتھای جایگزین تعیین نموده، متن ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب مجلس شورای اسلامی را تغییر داده و در مقام قانونگذاری برآمده است. مضافاً اینکه اختیاراتی که قانونگذار در بندھای ۴ و ۵ ماده ١١۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی داده است، مربوط است به ھماھنگی در اظھارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ابھامات اداری در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و ایجاد وحدت رویه در چھارچوب مقررات قانون یاد شده زیرا قانونگذار در قسمت اخیر ھر دو بند ۴ و ۵ جمله « این قانون» را به کار برده که منظور قانونگذار، قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است ولی رئیس سازمان اداری و استخدامی با استناد به بندھای ۴ و ۵ ماده ١١۶ قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام به تغییر متن ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نموده، مجازات جایگزین تعیین و رأساً قانونگذاری نموده است. قانون مدیریت خدمات کشوری ماده ١١۶
الف ـ ترکیب شورا ب ـ وظایف و اختیارات
بند ۴ـ ھماھنگی در اظھارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ابھامات اداری و استخدامی دستگاھھای اجرایی در اجرای مفاد این قانون.
بند ۵ ـ ایجاد رویه ھای واحد اداری و استخدامی در چھارچوب مقررات این قانون. با توجه به اینکه اقدام رئیس سازمان اداری و استخدامی فراتر از اختیارات قانونی این سازمان بوده و ھرگونه اصلاح یا تغییر و حتی تفسیر متن قانون تنھا در صلاحیت خود قانونگذار است و حتی در صورت داشتن اختیار رفع ابھام، با صدور بخشنامه نمی توان متن قانون مصوب را تغییر داد، از آن مقام موافقت با طرح موضوع در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال بخشنامه صادره مورد درخواست می باشد.» متعاقباً آقای سیامک برجوئی به موجب لایحه ای که به شماره ٩٧ـ ٣٢۵ـ۴ ـ ٢۴/١/١٣٩٨ ثبت دفتر ھیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده شماره ٩٧٠٠٣٢۵ مطروحه در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند با توجه به اینکه مصوبه مورد اعتراض علاوه بر اینکه خارج از اختیارات صادر گردیده، با مواد ۶۵ ،۶۶ و ۶٨ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مغایرت دارد و موجب تضییع حقوق کارکنان می گردد، خواھشمند است شکایت اینجانب از باب مغایرت مصوبه مورد اعتراض با قانون ھم مورد رسیدگی قرار گیرد.» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه به کلیه دستگاھھای مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
به استناد بندھای «۴ «و «۵ «ردیف (ب) ماده «١١۶ «قانون مدیریت خدمات کشوری، نحوه اجرای مجازاتھای موضوع بندھای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» ماده «٩ «قانون رسیدگی به تخلفات اداری که در جلسه مورخ ١/٨/١٣٩۶ شـورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردیده است جھت اقدام لازم ابلاغ می گردد: ١ـ در مورد مجازات موضوع بند «ج» ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری: از آنجایی که «حقوق» و «فوق العاده شغل» در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با ھمین عناوین ذکر گردیده بنابراین ابھامی وجود نداشته و مبنای عمل «حق شغل، حق شاغل و فوق العاده شغل» قرار گیرد.
٢ـ در مورد مجازات موضوع بندھای «ز و ط» ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری: به جای «گروه»، «طبقه شغلی» محاسبه شود.
٣ـ در مورد مجازات موضوع بند «ح» ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری: مصوبه مورخ ٢٧/٩/١٣٩٢ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به شرح زیر اصلاح گردید: به جای «حقوق مبنا»، «حق شغل» موضوع ماده (۶۵ (قانون مدیریت خدمات کشوری منظور شود.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ١١٩٣٠٢ ـ ١٢/٣/١٣٩٧ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع: شکایت آقای سیامک برجوئی
با سلام و احترام
بازگشت به شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠٢٠۶) شماره بایگانی ۴٧٨٠۵ (ـ ٢۶/٢/١٣٩٧ به استحضار می رساند: با امور مدیریت مشاغل و نظامھای پرداخت در خصوص دادخواست آقای سیامک برجوئی مبنی بر
ابطال بخشنامه شماره ١۵١٢٨۴۴ ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ این سازمان (موضوع نحوه اجرای برخی از بندھای ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری) ھماھنگی به عمل آمده که این نتیجه حاصل شد: با عنایت به اینکه قانون مذکور مصوب ٢٣/٩/١٣٧٢ بوده است و بسیاری از قوانین و مقررات اداری کشور از زمان تصویب آن قانون تغییر کرده و به ویژه با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری برخی از قوانین سابق منسوخ شده اند، لذا به تناسب گذشت زمان بعضی از عناوین و اصلاحات مورد استفاده در قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز معنای اولیه خود را از دست داده اند از جمله بندھای «ج»، «ح»، «ز» و «ط» ماده ٩ که برای تعیین حقوق اشخاص محکوم به مجازات بازخریدی به مفاھیم «حقوق مبنا»، «حقوق و فوق العاده شغل» و «گروه» منطبق با قانون نظام ھماھنگ پرداخت کارکنان دولت ارجاع داده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری مابه ازایی ندارد و در عمل مجریان و ناظران را با ابھامات و مشکلاتی مواجه ساخته است. بر این اساس قاعدتاً استعلامات متعددی در این زمینه در سازمان متبوع به عنوان مرجع پاسخگویی به ابھامات اداری دستگاھھای اجرایی واصل شده است که بخشنامه یاد شده توسط شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به استناد بندھای ۴ و ۵ ردیف (ب) مـاده ١١۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور ھماھنگی در اظھارنظر و پاسخگویی به استعلامات مزبور و ایجاد رویه ھای واحد اداری و استخدامی تصویب و ابلاغ شده است که مفاد بخشنامه فوق الذکر به ھیچ عنوان در مقام تعیین مجازاتھای جایگزین و جدید یا تغییر قانون مصوب مجلس شورای اسلامی نبوده است. علاوه بر مطالب فوق نظر ھیأت عمومی را به موارد زیر نیز معطوف می دارد:
١ـ اساس استدلال شاکی این امر است که سازمان اداری و استخدامی کشور با استناد به بندھای ۴ و ۵ ماده ١١۶ قانون مدیریت خدمات کشوری ـ متن ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری را تغییر داده، مجازات جایگزین تعیین و قانونگذاری نموده است در صورتی که با عنایت به این که رسیدگی به تخلفات اداری مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب ماده ٩٧ قانون مذکور، بر اساس قانون رسیدگی بهتخلفات اداری بوده لذا دستگاھھای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در اعمال مجازاتھای بندھای «ج »، «ز»، «ط» و «ح» با عنایت به اشاره به مواردی ھمچون گروه، حقوق مبنا و … با ابھام روبرو بودند و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی با توجه به جزءھای ۴ و ۵ ردیف ب ماده ١١۶ در واقع پاسخگوی ابھام دستگاھھا در اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است. ٢ـ دیوان عدالت اداری طی عالی ھیأت دبیر ١٣٨٨/۴/١٠ ـ ٢٠٠/١٧/٣۴٠٨٨ شماره بخشنامه ٢ بند ١٣٩١/٣/٨ ـ ١٢٨ شماره دادنامه نظارت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور (سابق) را از این حیث که به منظور پرداخت حقوق اشخاص بازخرید شده در اجرای بند ج ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در زمان لازم الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری، حقوق مبنای سال قبل از اجرایی شدن قانون مذکور را (که در قانون مدیریت وجود ندارد) مقرر کرده بود ابطال نمود لذا اقدام سازمان اداری و استخدامی کشور در راستای اجرایی نمودن رأی ھیأت عمومی و با مبنا قرار دادن آن صورت پذیرفته است. لذا با عنایت به موارد فوق و اینکه مصوبه شورای مزبور در راستای وظایف و اختیارات قانونی خود بوده است تقاضای رد شکایت شاکی را دارد.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٨/۵/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
: با توجه به اینکه به موجب ماده ٩٧ قانون مدیریت خدمات کشوری: «رسیدگی به مواردی که در این اولاً قانون ممنوع و یا تکلیف شده است و سایر تخلفات کارمندان دستگاه ھای اجرایی و تعیین مجازات آنھا طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ١٣٧٢ می باشد.» و از آنجایی که اجرای این حکم قانونی مستلزم رفع ابھاماتی است که در اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری باید از قانون مدیریت خدمات کشوری برداشت شود، بنابراین اقدام شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در تصویب مقرره مورد شکایت که طی آن نسبت به رفع ابھام از واژگان «حقوق»، «گروه» و «حقوق مبنا» مذکور در ماده ٩ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و اعلام معادل آن در قانون مدیریت خدمات کشوری، در راستای بند ۴ بخش ب ماده ١١۶ قانون مدیریت خدمات کشوری است و اقدامی خارج از حدود اختیارات و صلاحیت قانونی تلقی نمی شود. : با توجه به اینکه در قانون نظام ھماھنگ پرداخت، واژه «حقوق» کارکنان متشکل از حقوق مبناء (حاصل ثانیاً ضرب ضریب حقوق درعدد مبناء گروه) به علاوه ضریب افزایش سنواتی بوده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری این امر تحت عنوان حقوق ثابت (حق شغل، حق شاغل و فوق العاده مدیریت) در مواد ۶۵ و ۶۶ پیش بینی شده است و عوامل مؤثر در تعیین حقوق کارکنان به موجب قانون نظام ھماھنگ پرداخت شامل مقاطع تحصیلی، نوع و حساسیت شغل، اھمیت وظایف، میزان مسئولیتھا، در حقوق ثابت کارکنان در قانون مدیریت خدمات کشوری که در صدر ماده ۶٨ به آن اشاره شده است متجلی است، بنابراین در بند ١ بخشنامه مورد اعتراض فوق العاده مدیریت از مفھوم حقوق خارج شده است و این حکم با قوانین ذکر شده مغایرت دارد و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود. : جایگزین «حقوق مبنا» در قانون مدیریت خدمات کشوری ھمان «حقوق ثابت» (شامل حق شغل، حق ثالثاً شاغل و فوقالعاده مدیریت) می باشد و اینکه در بند ٣ بخشنامه مورد شکایت معادل آن صرفاً «حق شغل» در نظر گرفته شده است با قانون مغایرت دارد و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی