رای شماره ٨۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١٣٩٣/٢/١۵ ھیأت وزیران

١٣٩٨/٢/١٠ ٩۶٠١٣٠۴ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠٠٨۶ مورخ٢٧/١/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال مصوبه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٣ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ٢٧/١/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٨۶ شماره پرونده : ٩۶/١٣٠۴

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ١ـ رئیس دیوان عدالت اداری ٢ـ آقای بھمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه ھای مسکن مھر

گردش کار: ١ـ آقای بھمن زبردست به موجب دادخواستی ابطال مصوبه ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه ھای مسکن مھر را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که: « ضمن تقدیم تصویب نامه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران که به استناد اصل ١٣٨ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران صادر گردیده، به استحضار می رساند که وفق اصل مذکور «ھیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانھای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. ھر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات ھیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامـه را دارد ولـی مفاد ایـن مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.» در حالی که در بند ١ این تصویب نامه برخلاف ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع ۵٢٠٠٠ ریال را به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه ھای مسکن مھر تعیین نموده و در بند ٢ نیز چنان که در نامه شماره ١۵۶٠۴/٢٠٠ ـ ١٠/٨/١٣٩٣ رئیس کل وقت سازمان امور مالیاتی نیز به درستی ذکر شده برخلاف ماده ١٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختیار قانونی برای افزودن بر این موارد معاف، مقرر کرده که با تعیین «حداکثر سه میلیون ریال مالیات برای ھر واحد به گونه ای که ھیچ گونه مالیات دیگری به غیراز مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ھا تعلق نمی گیرد.» بدین ترتیب بدون گذراندن قانون لازم از تصویب مجلس شورای اسلامی و به صرف ھمین تصویب نامه این معافیت مالیاتی مقرر گردیده است. لذا با عنایت به این موارد از آن مقام عالی درخواست ابطال تصویب نامه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران را دارم. »

٢ـ متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است: «تصویب نامه در خصوص تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای ھر مترمربع مسکن مھر وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت راه و شھرسازی معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور ھیأت وزیران در جلسه مورخ ۴/٢/١٣٩٢ به استناد اصل ١٣٨ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران تصویب نمود:

١ـ تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای ھر مترمربع مسکن مھر از تاریخ ١/١/١٣٨٨ در پروژه ھای تفاھم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ھا و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد (۵٢٠٠٠ (ریال تعیین و برای یک بار اخذ می گردد. سازمان تأمین اجتماعی بیمه دیگری از پروژه ھای مسکن مھر دریافت نمی نماید و پس از دریافت کل این مبلغ موظف است ظرف مدت بیست روز نسبت به صدور مفاصاحساب اقدام نماید.

٢ـ میزان مالیات پروژه ھای مسکن مھر بابت ھر واحد مسکن مھر از تاریخ ١/١/١٣٨٨ در پروژه ھای تفاھم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ھا و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آنھا با ھر نوع قرارداد و یا معرفی وزارت راه و شھرسازی حداکثر سه میلیون ریال باری ھر واحد تعیین می گردد و ھیچ گونه مالیات دیگری به غیراز مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ھا تعلق نمی گیرد. ـ معاون اول رئیس جمھور »

٣ـ در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاون حقوقی رییس جمھوری) به موجب لایحه شماره ٣٩٢٨٠/٣۵٢۶٩ ـ ٢/۴/١٣٩٧ توضیح داده است که:

«جناب آقای دربین

مدیرکل محترم دفتر ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

بازگشت به ابلاغی شماره ٩۶٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠١١٣۵) کلاسه ٩۶/١٣٠۴ (موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای بھمن زبردست، به خواسته: «ابطال تصویب نامه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران (موضوع نحوه محاسبه حق بیمه تأمین اجتماعی و مالیات پروژه ھای مسکن مھر)»، ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره ۴۵٩٠٠/٩١ـ ٩/٣/١٣٩٧ وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره ٧٣٠/۴٧٢١ـ ٢۶/١/١٣٩٧ وزارت راه و شھرسازی، اعلام می دارد:

١ـ ھمان گونه که عنایت دارند، برابر اصل ٣١ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق ھر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنھا که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراھم کند». ھمچنین برابر بندھای (٣ (و (۵ (سیاستھای کلی مسکن (ابلاغی مصوب سال ١٣٨٩ مقام معظم رھبری) «برنامه ریزی دولت در جھت تأمین مسکن گروه ھای کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت مؤسسات خیریه و ابتکارھای مردمی برای تأمین مسکن اقشار محروم.» و نیز «ایجاد و اصلاح نظام مالیاتھا و ایجاد بانک اطلاعاتی زمین و مسکن». مورد حکم قرار گرفته است که رعایت آن برای کلیه مجریان و سایر ارکان حکومتی نظام، الزامی و بدیھی می باشد. در ضمن رویکرد حمایت از مسکن اقشار ضعیف جامعه، در سایر قوانین و مقررات مربوطه، از جمله ماده ١ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ١٣٨٧ (و قـوانین برنامه ھای پنجساله توسعه، مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. بدیھی است دولت در اجرای تکالیف قانونی موصوف و نیز با توجه به صلاحیتھای مقرر در اصل ١٣٨ قانون اساسی، امکان تدوین مقررات لازم، جھت انجام این حمایت را دارد.

٢ـ در رابطه با ایراد شاکی به مفاد بند (١ (مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه ھای مسکن مھر، ضمن تأکید بر موارد پیش گفته لازم به ذکر است، با توجه به اینکه ماده ۵ قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب ١٣٨۶ (در سال ١٣٨٧ به شرح ذیل اصلاح و به دولت اجازه تعیین نرخ حق بیمه مربوطه داده شده است، لذا این بند از مصوبه کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت صادر شده است. مفاد ماده ۵ اصلاحی مذکور بدین شرح است: «ماده ۵ ـ در مواردی که انجام کارھای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای ھر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای ھر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماھیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ١٣۶۶ و اصلاحیه ھای بعدی آن، سطح زیربنا و سایـر شاخصھای ارزش گذاری منطقه ای اعـم از شھری و روستایـی بـا توجه به ضریب محرومیت آنھا طبق آیین نامه ای خواھد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با ھماھنگی سایر دستگاه ھای ذی ربط تھیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب ھیأت وزیران می رسد. در ھر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصھای مورد اشاره در آیین نامه موصوف نباید بیش از چھار درصد (۴ (%حداقل دستمزد ماھیانه مصوب شورای عالی کار باشد». ً در آذر ماه سال ١٣٩٣ مورد اصلاح قانونگذار قرار گرفته و شیوه لازم به ذکر است ماده ۵ قانون یادشده مجددا محاسبه حق بیمه مذکور تغییر نموده است لیکن این موضوع تغییری در صحت قانونی و اعتبار بند ١ مصوبه مورد اشاره شاکی تا زمان اصلاحیه اخیر نداشته و مانع از استیفاء حقوق مکتسبه اشخاص نمی باشد.

٣ـ در خصوص ایراد دیگر شاکی به مفاد بند (٢ (مصوبه موضوع تعیین مالیات واحدھای احداثی مسکن مھر، با توجه به اینکه برابر ماده ١۴٧ قانون مالیاتھای مستقیم (مصوب ١٣۶۶ ،با اصلاحات بعدی)، امکان محاسبه ھزینه ھای قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به موجب مصوبات ھیأت دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نیز ھیأت وزیران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه ھای مسکن مھر و پذیرش بخش قابل توجھی از آن به عنوان ھزینه ھای قابل قبول مالیاتی، میزان مالیات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعیین نموده است. متن ماده ١۴٧ قانون یاد شده، بدین شرح است: «ماده ١۴٧ـ ھزینه ھای قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به شرحی که ضمن مقررات این قانون مقرر ً مربوط به تحصیل می گردد عبارت است از ھزینه ھایی که در حدود متعارف متکی به مدارک بوده و منحصرا درآمد مؤسسه در دوره مالی مربوط با رعایت حدنصابھای مقرر باشد. در مواردی که ھزینه ای در این قانون پیش بینی نشده یا بیش از نصابھای مقرر در این قانون بوده ولی پرداخت آن به موجب قانون و یا مصوبه ھیأت وزیران صورت گرفته باشد قابل قبول خواھد بود». »

۴ـ در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ پرونده به ھیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و ھیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ٩۶ ـ ٣/۴/١٣٩٧ خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رأی به رد شکایت شاکی صادر می کند که متن آن به قرار زیر است:«رأی ھیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع: نظر به اینکه تعرفه بیمه بر مبنای تبصره ماده ٢ قانون حمایت از کارگران ساختمانھا مصوب ١٣٨۶ و قبل از وضع ماده ۵ قانون مذکور مصوب ١٣٩٣ وضع گردیده و از شمول ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی خارج است و معافیتھای موضع قانون مالیات برارزش افزوده اعمال آن از ناحیه دولت جایز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه مالیات بر ارزش افزوده ننموده تا مغایر بند ٨ ماده ١٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. لذا ھیأت با 3/4 اکثریت با اجازه حاصله از بند (ب) مـاده ٨۴ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رای بـه رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رأی صـادره ظرف بیست روز از تـاریخ صدور از ناحیه ده نفر از قضات و رئیس دیوان قابـل اعتـراض در ھیأت عمومی است.

۵ ـ معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ ٢١/٧/١٣٩٧ به شرح زیر، رأی ھیأت تخصصی را واجد ایراد قانونی اعلام می کند: «با توجه به اینکه ملاک تعیین حق بیمه تأمین اجتماعی در قانون مشخص شده است. ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی ملاک تعیین حق بیمه اشخاص را تعیین کرده است. ھمچنین در ماده ٣٨ ھمین قانون سازوکاری پیش بینی شده است تا پرداخت حق بیمه ھای کارگران در قراردادھای مقاطعه یا پیمانکاری به سازمان به نوعی تضمین شود. از سوی دیگر ماده ٢ قانون بیمه ھای اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ١٣٨۶ صراحتاً اشخاص مشمول بندھای این ماده را از شمول این قانون خارج کرده و مشمول قانون تأمین اجتماعی دانسته است. بند ٢ این ماده مقرر می دارد: «در مورد آن دسته از کارھای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنھا از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می شود حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی وصول خواھد شد.» بنابراین آنچه در قانون آمده است ملاک عمل می باشد و ھیأت وزیران صلاحیتی در خصوص اصلاح یا توسعه یا تخصیص قانون را ندارد فلذا مصوبه ھیأت وزیران در این قسمت مغایر قانون تشخیص داده می شود. ھمچنین ھیأت وزیران در بند ٢ این مصوبه، تمامی پروژه ھای مسکن مھر را مشمول حداکثر ٣ میلیون ریال مالیات دانسته است و ھیچگونه مالیات دیگری را غیراز مالیات بر ارزش افزده بابت خرید مصالح شامل این پروژه ھا ندانسته است. اولاً مشخص نیست مالیات تعلق گرفته به این پروژه ھا تحت چه عنوانی قرار می گیرد. آیا مالیات بر درآمد است که در این صورت چرا به صورت مقطوع توسط ھیأت وزیران تعیین شده است
: ھیأت وزیران با چه مجوز ؟ اگر مالیات بر ثروت است که آن ھم تحت ضوابط خاص خود اعمال می شود. ثانیاً قانونی پروژه ھای مسکن مھر را از ھرگونه مالیات دیگری به استثنای ارزش افزوده بابت خرید مصالح معاف کرده است ؟ این حکم ھیأت وزیران مغایر تبصره ١ بنـد الف مـاده ١١٧ قـانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس این تبصره بـرقراری ھـرگونـه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه ھای موضوع ماده ٢٢٢ این قانون طی سالھای اجرای برنامه ممنوع است. سال ھای اجرای برنامه پنجم از سال ١٣٩٠ تا ١٣٩۴ بوده است و یک سال ھم تا پایان ١٣٩۵ تمدید شده است. لذا با توجه به توضیحات فوق، مصوبه ھیأت وزیران ھم در خصوص تعیین حق بیمه و ھم در تعیین وضعیت مالیاتی پروژه ھای مسکن مھر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده است. از این روی دادنامه شماره ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۶٠١٠٠٩۶ مورخ ٣١/۴/١٣٩٧ که حکم به رد شکایت صادر کرده است مطابق با قانون نمی باشد.

۶ ـ رئیس دیوان عدالت اداری در فرجه مقرر در ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به رأی شماره ٩۶ ـ ٣/۴/١٣٩٧ ھیأت تخصصی اعتراض می کند. ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢٧/١/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

در ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است: « در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می تواند به پیشنھاد ھیأت مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به ھمان نسبت مطالبه و وصول نماید .» ھمچنین به موجب بند ٢ ماده ٢ قانون بیمه ھای اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال ١٣٨۶ مقرر شده در مـورد آن دسته از کارھای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنھا از طـریق انعقاد پیمان بـه پیمانکار واگذار می شود، حـق بیمه کارگران پیمانکار بـر اساس مـاده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی وصول خواھد شد و بر اساس ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی ساز و کار پرداخت حق بیمه توسعه مقاطعه کار مشخص شده است. نظر به اینکه بر مبنای بند ١ مصوبه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران، بدون رعایت ساز و کار مقرر در ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی ، مبلغ مقطوع ٠٠٠/۵٢ ریال به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه ھای مسکن مھر تعیین شده، بند ١ مصوبه فوق مغایر با احکام مقرر در مواد ٣٨ و ۴١ قانون تأمین اجتماعی و ماده ٢ قانون بیمه ھای اجتماعی کارگران ساختمانی است و در اجرای بند ب ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ و ضمن نقض رأی شماره ٩۶ ـ ٣١/۴/١٣٩٧ ھیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون یاد شده حکم بر ابطال بند ١ مصوبه مورد اعتراض صادر می شود. در رابطه با تقاضای ابطال بند ٢ مصوبه شماره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیأت وزیران، با توجه به حکم مقرر در اصل ۵١ قانون اساسی مبنی بر لزوم تعیین معافیتھای مالیاتی بر اساس حکم قانونگذار و با لحاظ حکم مقرر در تبصره بند الف ماده ١١٧ قانون برنامه پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران که بر اساس آن مقررشده « برقراری ھرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است، برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاھھای موضوع ماده ٢٢٢ این قانون طی سالھای اجرای برنامه ممنوع است .» بنابراین بنـد ٢ مصوبـه شمـاره ٣٠۵۶٢/ت۴٩١٢٨ھـ ـ ١۵/٢/١٣٩٢ ھیـأت وزیران که بر اساس آن میزان مالیات پروژه ھای مسکن مھر بابت ھر واحد حداکثر سه میلیون ریال تعیین شده و پروژه ھای فوق از ھرگونه مالیات دیگر جز مالیات بر ارزش افزوده معاف اعلام شده، مغایر با اصل ۵١ قانون اساسی و حکم مقرر در تبصره بند الف ماده ١١٧ قانون برنامه پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران به عنوان قانون برنامه حاکم در زمان وضع مصوبه مورد شکایت است و در اجرای بند ب ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال١٣٩٢ و ضمن نقض رأی شماره ٩۶ـ٣١/۴/١٣٩٧ ھیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند بـه بند ١ مـاده ١٢ و مـاده ٨٨ قانون یاد شده حکم بر ابطال بند ٢ مصوبه مورد اعتراض صادر می شود.

                                                                    رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی