رای شماره ٣١۵٩ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند ٣ بخش (ب) ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه جمھوری اسلامی ایران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٣١۵٩ مورخ ١٣٩٨/١١/١۵ با موضوع: «ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند ٣ بخش (ب) ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه جمھوری اسلامی ایران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٨/١١/١۵ شماره دادنامه: ٣١۵٩

شماره پرونده: ٩٧٠٠٨٧٨

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شھرداری عسلویه با وکالت آقای عبدالله غلامی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند ٣ بخش «ب» ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه جمھوری اسلامی ایران

گردش کار: آقای عبداله غلامی به وکالت از شھرداری عسلویه به موجب دادخواستی ابطال صورتجلسه کمیته نحوه توزیع عوارض آلایندگی موضوع بند ٣ بخش «ب» ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه جمھوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

احتراماً در نھایت ادب و امیدواری به وکالت از موکل شھرداری عسلویه به استحضار عالی می رساند به موجب بند ٣ ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران عوارض آلایندگی واحدھای تولیدی اعم از پالایشگاه ھا و پتروشیمی ھای موضوع تبصره ١ ماده ٣٨ قانون مالیات ارزش افزوده به نسبت جمعیت بین شھرداریھا و دھیاریھای ھمان شھرستان محل استقرار صنایع و واحدھای آلاینده تقسیم و توزیع می گردد. عسلویه قریب به سه دھه میزبان صنعت نفت بوده و بی ھیچ چشمداشتی از ابتدای ورود صنعت نفت تا به امروز از ھیچ ھمکاری در جھت توسعه صنعت نفت در این منطقه دریغ نداشته است. مردم این سامان به رغم ھمه ناملایمتی ھا و محرومیتھا خاصاً در حوزه بھداشت و درمان ھمواره شکیبایی را سرمشق آیین مھمان نوازی خود قرار داده اند. از سویی مجموعه نفت نسبت به جمعیت بومی حقاً و انصافاً در حد بضاعت قانونی التفاوت داشته اما خلاءھای قانونگذاری و نارسایی ھا و محدودیتھای قانونی موجب گردیده تا مردم بومی عسلویه در دستیابی به حقوق حقه خود محروم شوند. با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض آلایندگی از اعانه و مساعده ھای موقتی واحدھای تولیدی آلاینده در عسلویه به شھرداریھا و دھیاری پوشش قانونی یافت و در فرآیند تکامل آن به صورت روشن و آشکار بند ٣ ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه جمھوری اسلامی ایران به عنوان یک اصل، ھمان شھرستان محل وقوع و استقرار واحدھای تولیدی آلاینده را صرفاً مستحق دریافت عوارض دانسته است و در ادامه ھمین بند از ماده موصوف اشعار داشته در صورتی که آلودگی واحدھای بزرگ تولیدی به بیش از یک شھرستان در یک استان سرایت کند عوارض آلایندگی توسط کمیته ای (و متشکل از متشاکیان) بین شھرستانھای متاثر توزیع می شود. کمیته طرف شکایت در اقدامی شگفت و غریب عوارض آلایندگی موصوف را به «کل شھرستانھای استان» تسری داده اند. در نامه شماره ١٢١/٢١٧٨/ص ـ ١٣٩۶/١٠/١٩ اداره کل مالیاتی استان بوشھر در پاسخ به شھرداری عسلویه چنین آمده است: «توسط کمیته مربوطه تنظیم گردیده است آلایندگی واحدھای مستقر در شھرستان عسلویه به کل شھرھای استان تسری داشته و ….»

این در حالی است که قانونگذار استحقاق عوارض آلایندگی ناشی از واحدھای تولیدی آلاینده را برخلاف اصل و قاعده اشاره شده، استثنائاً برای «شھرستانھای متاثر» تجویز نموده است نه «کل شھرھای استان». تصمیم عبارت «شھرستانھای متاثر» به «کل شھرستانھای استان» برخلاف نص صریح قـانون است. اگر کمیته طرف شکایت تمـام شھرھـای استـان را متـاثر از آلایندگی واحـدھای تولیدی (پتروشیمی ـ پالایشگاه ھا) در عسلویه تشخیص داده اند که این عذر بدتر از گناه است. چرا که عسلویه جنوبی ترین شھرستان استان بوشھر با شمالی ترین شھرستان آن بوشھر ـ که دیلم و گناوه است ـ حدود ۴٠٠ کیلومتر فاصله دارند، بعد مسافتی بیشتر از عسلویه به شیراز. اگر چنین است شیراز با داشتن ٣٧٠ کیلومتر فاصله تا عسلویه اولویت بیشتری در دریافت عوارض آلایندگی از حیث تاثیرپذیری دارد. جناب رئیس معزز اکثر شھرستانھای شمالی و مرکزی به استان بوشھر چنین مسافتی را با عسلویه دارند و تاثیر پذیری از حیث آلایندگی صنایع آلاینده امری دور و بعید است، زیرا که موقعیت مکانی شھرستان عسلویه به گونه ای است که بین کوه و دریا محصور بوده و چنانچه آلایندگی به جھت صنایع آلاینده مستقر در آن به مجاورین تاثیر برساند و استانھای ھم جوار فارس و ھرمزگان با بیشترین آسیبھای ناشی از آلایندگی مواجه ھستند. مردم عسلویه سالیان درازی است که گاز و ذرات آلاینده معلق در ھوا که ھمین واحدھای پالایشگاھی و پتروشیمی تولید می کنند استنشاق می نمایند و علی الدوام با استشمام این گازھای سمی ریه ھای آن را دچار آسیبھای جانکاھی نموده و سقط جنین و سرطان ارمغان امروز نفت برای آنان است. لیکن از کمترین مراکز درمانی نیز بھره مند نمی باشند. تصمیم کمیته طرف شکایت موجب گردیده تا کمکھای مالی معتنابھی از آن مردم محروم شود و به شھرھایی اختصاص یابد که مردمان آنجا حتی قدم در عسلویه نگذاشته باشند و در قاموس ذھنی خود از دود و دم و جنگل فولاد و آھن عسلویه ھیچ تصویر و انگاره ای ندارند. از آنجا که تصمیم مورد شکایت برخلاف قاعده و من له الغنم فعلیه العزم و قاعده مشھور لاضرر و لاضرار فی الاسلام بوده و ھمچنان بھره مندی سایر شھرھای استان از مصادیق آشکار استیفای بلاجھت و ناروا است و بر خلاف ماده ۶ قانون برنامه ششم و قانون اساسی و ماده ٣٨ قانون ارزش افزوده می باشد و اصل انتظار شروع چنین حکایتی را ندارد و انطباق تصمیمات اداری با عقل متعارف و منطق حلقه مفقودھای تصمیم مورد شکایت است و نظر به عام الشمول و لازم الاجرا بودن تصمیم مزبور که اجرای آن تضییع حقوق اجتماعی، مالی، اقتصادی، انسانی شھروندان شھرستان عسلویه را به صورت مستقیم و اسف باری فراھم آورده و مردم منطقه که در معرض مستقیم و غیرمستقیم آلاینده ھای تاسیسات شیمیایی می باشند با اعمال و رعایت ماده ١٣ قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری استدعای ابطال تصمیم کمیته مورد شکایت را تمنا دارم.

متن صورتجلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:

صورتجلسه

جلسه توزیع عوارض آلایندگی موضوع ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه رأس ساعت ١٩ روز شنبه ١٣٩۶/١/١٩ با حضور اعضاء و به ریاست جناب دکتر سالاری استاندار در دفتر کار ایشان برگزار گردید، در این جلسه آخرین وضعیت عملکرد توزیع عوارض آلایندگی در سالھای برنامه پنجم توسعه اداره کل امور مالیاتی ارائه گردید. در ادامه جلسه نیز وضعیت جذب و ھزینه کرد عوارض مذکور در بخشھای عمرانی و ھزینه ای در شھرداریھا و دھیاریھای استان توسط حوزه معاونت امور عمرانی استانداری گزارش گردید. در ادامه جلسه و پس از بحث و بررسی پیرامون موضوع موارد ذیل مورد تصویب قرار گرفت:

١ـ حوزه معاونت امور عمرانی استانداری نظارت لازم را در خصوص ھزینه کرد منابع مذکور به گونه ای اعمال نماید که سھم عمده وصولی ھا در پروژه ھای عمرانی ھزینه گردد.

٢ـ با توجه به گزارش دستگاه ھای تخصصی مبنی بر تراکم کانون آلودگی در شھرستانھای عسلویه، جم و بوشھر به دلایل مختلف از جمله تمرکز فعالیتھای آلاینده در شھرستانھای مذکور، جھت باد غالب، اثرات تجمعی آلودگی واحدھا و … مقرر گردید پنجاه و پنج درصد از عوارض آلودگی دریافتی از واحدھای مستقر در شھرستانھای یاد شده به شھرداریھا و دھیاریھای این مناطق اختصاص یابد و مابقی بر اساس فاکتورھای مورد عمل بین سایر شھرستانھا توزیع گردد. در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره امور حقوقی سازمان امور مالیاتی استان بوشھر، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان بوشھر، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری بوشھر به موجب لایحه ھای شماره ١٢١/١٠٣٩۴/د٢۵/۶/١٣٩٧ ـ ٢٩٨٣١/١٢/٢۶ و ٧/۵/١٣٩٧ ـ ٢٢۴٠١٧ ،٣٠/۵/١٣٩٧ـتوضیح داده اند که:

١ـ مطابق تبصره ١ ماده ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده، واحدھای تولیدی آلاینده محیط زیست که استانداردھا و ضوابط زیست محیطی را رعایت نمی نمایند، طبق تشخیص و اعلام سازمان حفاظت محیط زیست، ھمچنین پالایشگاه ھای نفت و واحدھای پتروشیمی علاوه بر مالیات و عوارض متعلق موضوع این قانون، مشمول پرداخت یک درصد از قیمت فروش به عنوان عوارض آلایندگی می باشند.

٢ـ بر اساس ماده ١٢٣ قانون برنامه پنجم توسعه و جزء ٣ ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه «عوارض وصولی ارزش افزوده و عوارض آلودگی و واحدھای تولیدی موضوع (الف) و تبصره ١ ماده ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده در ھر شھرستان به نسبت جمعیت بین شھرداریھا و دھیاریھای ھمان شھرستان توزیع می گردد. در صورتی که آلودگی واحدھای بزرگ تولیدی (پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شھرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی بر اساس سیاستھای ابلاغی به نسبت تاثیر گذاری در کمیته ای مرکب از معاون برنامه ریزی (رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان)، فرمانداران شھرستانھای ذیربط، مدیرکل محیط زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شھرستانھای متاثر توزیع می شود.»

٣ـ علاوه بر این بر اساس آیین نامه اجرایی مربوطه که در برنامه ششم توسعه نیز ملاک عمل است عوارض وصولی ارزش افزوده بین شھرستانھای متاثر از آلودگی نیز بر اساس شاخص شدت آلودگی و جمعیت ھر شھرستان توزیع میشود. استحضار دارید که آلایندگی شقوق مختلفی را در بر می گیرد که اعم است از آلودگی خاک، ھوا و دریا با توجه به تراکم نزدیک به ۴٠ واحد پالایشگاھی و پتروشیمی در منطقه عسلویه و اثرات تجمعی ناشی از فعالیتھای این صنـایع، آلـودگی بسیار سنگینی بر اکوسیستم و محیط زیست استان اعم از دریا، ھوا و خاک وارد می کند که با توجه به جریان سیال آب و ھوا، اکوسیستم سراسر مناطق استان را با شدتھای مختلف متاثر می کند. ھمین وضعیت در مورد صنایع بزرگی نظیر تاسیسات نفتی و پتروشیمی منطقه خارک، تاسیسات فلات قاره منطقه بوشھر، چاه ھای نفتی نرگسی و دشتستان، سیاه مکان، گوره و بینک در دیلم، پالایشگاه گاز جم، سیمان دشتستان و دشتی مصداق دارد و عوارض آلایندگی این تاسیسات با توجه به ماھیت آنھا نه تنھا شھرستان میزبان بلکه اکثر نقاط استان را البته با شدتھای مختلف متاثر می سازد. به ھمین دلیل در آیین نامه اجرایی مربوطه تصریح گردیده توزیع این اعتبار در مورد صنایعی که آثار آلایندگی آنھا فراتر از محدوده یک شھرستان بلکه شھرستانھای مختلفی را در بر می گیرد به نسبت شدت آلودگی توزیع گردد. به گونه ای که برای شھرستانھای بسیار آلوده عدد (٢ (و برای شھرستانھای آلوده عدد (١ ) تعیین می گردد. در استان نیز کمیته مربوط بر اساس گزارشات دستگاه ھای ذیربط در خصوص میزان آلایندگی صنایع نسبت به توزیع این اعتبار بین شھرستانھای متاثر اقدام نموده است. در ھمین راستا ۵۵ درصد درآمد حاصل از عوارض آلایندگی صنایع مستقر در شھرستانھای عسلویه، جم و بوشھر به ھمان شھرستانھا اختصاص یافته و مابقی با شدت آلودگی کمتر به سایر شھرستانھای پیرامون اختصاص یافته است. علاوه بر این با ھمین منطق ١۵ درصد از آلودگی ناشی از فعالیت سایر صنایع بزرگ در شھرستانھای دیگر استان مثلاً پالایشگاه گاز فجر جم نیز به دلیل جریان سیال آلودگی آب و ھوا و اثرات واحدھای مذکور بر محیط زیست شھرستان عسلویه در اختیار شھرداریھا و دھیاریھای شھرستان عسلویه قرار گرفته است. به عبارت دیگر ۵۵ درصد از عوارض آلایندگی واحدھای مستقر شھرستان عسلویه و ١۵ درصد از عوارض حاصل از آلایندگی صنایع مستقر در سایر شھرستانھا و در مجموع ٧٠ درصد از کل درآمد حاصل از عوارض آلایندگی استان، به حساب شھرداریھا و دھیاری شھرستان عسلویه واریز شده است و ٣٠ درصد باقیمانده از مجموع درآمد حاصل از فعالیت صنایع آلاینده در کل استان بین سایر شھرستانھا شامل ٣۵ شھر و ۶٠٠ آبادی توزیع شده است. تصدیق می فرمایید اینکه یک شھرستان جمعیتی معادل ٧ درصد از کل استان را دارا است ولی٧٠ درصد درآمد حاصل از عوارض آلایندگی استان به آن اختصاص یابد بیانگر رویکرد حمایتی جدی مدیریت عالی استان و دستگاه ھای مرتبط به شھرستان مزبور است.

ھیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تـاریخ ١٣٩٨/١١/١۵ با حضور رئیس و معـاونین دیـوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

بر اساس جزء ٣ بند (ب) ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران: « عوارض آلایندگی واحدھای تولیدی موضوع تبصره ١ ماده ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده در ھر شھرستان به نسبت جمعیت بین شھرداریھا، دھیاریھا و فرمانداریھا (برای روستاھای فاقد دھیاری و مناطق عشایری) ھمان شھرستان توزیع می گردد. در صورتی که آلودگی واحدھای بزرگ تولیدی (پنجاه نفر و بیشتر) به بیش از یک شھرستان در یک استان سرایت کند، عوارض آلودگی بر اساس سیاستھای اعلامی سازمان به نسبت تأثیرگذاری، در کمیته ای مرکب از رئیس سازمان استان و فرمانداران شھرستانھای ذیربط، مدیرکل محیط زیست و مدیرکل امور مالیاتی استان بین شھرستانھای متأثر توزیع می شود.» نظر به اینکه حکم مقرر در بند ٢ صورتجلسه مورخ ١٣٩۶/١/١٩ کمیته توزیع عوارض آلایندگی استان بوشھر که در رابطه با توزیع عوارض آلایندگی شھرستانھای عسلویه، جم و بوشھر بین شھرستانھای آن استان وضع شده، دربرگیرنده کلیه شھرستانھای استان بوشھر اعم از شھرستانھای متأثر و غیرمتأثر بوده و صرفاً محدود به شھرستانھای متأثر از آلودگی نیست، بنابراین با جزء ٣ بند (ب) ماده ۶ قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران مغایرت دارد و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی