رای شماره ٣١٠۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راھنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٣١٠۶ مورخ ١٣٩٨/١١/٨ با موضوع: «ابطال بند ۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راھنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٨/١١/٨ شماره دادنامه: ٣١٠۶ شماره پرونده : ٩٧٠٠٣۵۵

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای علی خاکدامن

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راھنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران

گردش کار : شاکی به موجب درخواستی ابطال بند ۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ معاون عملیات ترافیک پلیس راھنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«١ـ طرف شکایت فاقد صلاحیت اتخاذ تصمیم و ابلاغ آن بوده است به نحوی که موضوع مصوبه مربوط به آیین نامه راھنمایی و رانندگی می باشد که اختیار و تجویز وضع و تفسیر آن با واضع آن می باشد که با توجه به بند ۴ ماده ١٨ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، صرفاً در صلاحیت ھیأت وزیران می باشد و اعلام نظر و تفسیر سایر مراجع در این خصوص فاقد وجاھت قانونی است. به عبارت دیگر وضع شده قانون، اختیار وضع قانون ندارد.

٢ـ بر اساس اصل ١٣٨ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، اختیار وضع آیین نامه ھای اجرایی در اختیار ھیأت وزیران و بعضاً وزیران دارای صلاحیت در مـوضوعات تفویض شده و مشروط به عدم تعارض با متن و روح قـوانین می باشد و از آنجا که موضوع بخشنامه مربوط به آیین نامه راھنمایی و رانندگی می باشد، مرجع موضوع شکایات فاقد صلاحیت قانونی در این خصوص می باشد.

٣ـ بر اساس قاعده «قبح عقاب بلا بیان» جھت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفاً به عنوان بخشنامه به فرماندھان انتظامی و پلیس راه و راھور استانھا ابلاغ شده است، لذا اعمال مجازات به استناد آن برای اشخاص، مخالف نص صریح احکام شارع مقدس و قانون می باشد.

۴ـ جھت وجاھت قانونی تصمیمات و دستورات، بررسی و نظارت آن توسط مقام صلاحیتدار ضروری است که این مھم در اصول ٩۴ و ١٣٨ قانون اساسی به روشنی آمده است و حتی در صورت انتساب آیین نامه راھنمایی و رانندگی به بخشنامه موصوف بر اساس اصل ١٣٨ قانون اساسی پس از تأیید توسط رئیس جمھور، کسب نظر ریاست مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم مخالفت مصوبه با قوانین، ضروری است.

۵ ـ بر اساس اصل «قانونی بودن جرم و مجازات» و جھت تحقق عنصر قانونی جرم، موضوع جرم و مجازات آن در قانون باید تعریف شده باشد، لذا با عنایت به عدم اطلاق قانون و حتی تصویب نامه به بخشنامه موضوع شکایت، استناد به آن در محاکم قضایی فاقد وجاھت قانونی می باشد (توضیحاً اینکه در حال حاضر درتصادفات رانندگی در محدوده خطوط ویژه، موضوع به کارشناسی ارجاع گردیده و کارشناسان تصادفات که غالباً از نیروھای شاغل یا بازنشسته نیروی انتظامی می باشند، به استناد بخشنامه موضوع شکایت، نسبت به صدور نظر کارشناسی که مستند رأی محاکم قضایی می گردد، می نمایند که این موضوع در تعارض با روح قوانین مبنی بر ایجاد عدالت در جامعه می باشد.

۶ ـ بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در ماده ٢١ رسیدگی به تخلفات رانندگی، اختیار جرایم وضع جریمه ھای رانندگی به ھیأت وزیران داده شده است که ایشان نیز در حیطه و صلاحیت تفویضی قانونگذار نسبت به تصویب جرایم رانندگی نموده اند که بند ٢٩ جرایم مورد اشاره مربوط به عبور وسایل نقلیه غیرمجاز از خطوط ویژه می باشد که بر ھمین اساس عوامل راھنمایی و رانندگی نسبت به اعمال قانون و جریمه عبور وسایل نقلیه از خطوط ویژه می نمایند.

٧ـ بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در ماده ٢٠ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، تخلف عبور از خطوط ویژه را برای کلیه وسایل نقلیه غیرمجاز و حتی موتور سیکلت تصریح نموده است و با توجه به اصاله الظھور در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمھوری اسلامی ایران، انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره از جمله بخشنامه مورد اشاره فاقد اعتبار می باشد.

٨ ـ با عنایت به اطلاق معنای ممنوع بودن تردد از خطوط ویژه نتایج و آثار عبور از منطقه ممنوعه (موضوع بند ٨٩ ماده ١ آیین نامه راھنمایی و رانندگی به آن ضروری است و با توجه به روشن و صریح بودن و عدم قرینه مخالف با آن در متن قانون، نمی توان تقریری برخلاف مقصود قانونگذار نمود و اعتبار تقریر به شرح بخشنامه موضوع شکایت به دلیل اصالت عدم التقریر، از نظر فقھی فاقد اعتبار می باشد. مضافاً اینکه موسع نمودن وسایل نقلیه مجاز به حرکت از خطوط ویژه علاوه بر اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، به معنی تخصیص اکثر بر عام بوده و فاقد وجاھت شرعی می باشد.

٩ـ بخشنامه موضوع شکایت در تعارض روشن با متن و روح قانون می باشد به نحوی که در بند ۴٩ ماده ١ آیین نامه راھنمایی و رانندگی، خط ویژه به روشنی تعریف گردیده (که دارای تعریف یکسان به منطقه ممنوعه ـ ورود ممنوع ـ به شرح بند ٨٩ ھمان آیین نامه می باشد) و با توجه به تخصیص آن به وسایل نقلیه مجاز (به نحوی که در ورودی مسیرھای ورودی، منحصر به اتوبوس، تاکسی و وسایل امدادی و خدمات ویژه، محدود و مشخص گردیده است) مضافاً اینکه طرف شکایت نیز در متن بخشنامه موضوع شکایت (بند ۴/٢ ) نیز به آن اذعان نموده است: «ھرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جھت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به ھنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد ١٣٨ و ١۴٢ آیین نامه راھور خواھد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است».

١٠ـ بخشنامه در تعارض با متن و روح قوانین می باشد به نحوی که اگر شخصی با عبور از مسیر ویژه، منجر به تصادف گردد و در این خصوص نسبت به اعمال مجازات برای او به عنوان متخلف رانندگی اقدام نگردد ایجاد مسیر ویژه مفھومی نداشته و اصولاً تردد در آن با سایر معابر، تفاوتی نخواھد داشت. مضافاً اینکه عدم مجازات تردد غیرمجاز در مسیرھای ویژه، ھیچ بازدارندگی برای اشخاص نداشته و ھدف قانونگذار مبنی بر آزاد بودن مسیر تردد خودروھای حمل و نقل عمومی و امدادی جھت ترددھای سریع و اضطراری مفھومی نخواھد داشت، در حالی که یکی از اصول حاکم بر قوانین، الزام آور بودن و دارای ضمانت اجرایی برای آنھا می باشد.

١١ـ بخشنامه موضوع شکایات، دارای تناقضات متعدد و نتیجتاً متزلزل می باشد از جمله اطلاق مجاز و غیرمجاز به وسایل نقلیه تردد کننده در مسیر ویژه در بند ۴/٢ ( مشروح در بند ٩ دادخواست) ھمچنین بند ۴/٣ که تردد وسایل نقلیه غیرامدادی از مسیر ویژه را مشروط به اخذ مجوز نموده، تناقض بند ٣ با بند ۴/٢ و… که نتیجتاً به قواعد حقوقی و فقھی از جمله عدم اعتبار مفھوم شرط در صورت انتفای موضوع حکم، فاقد اعتبار و استناد می باشد. لذا با عنایت به موارد تقدیمی تقاضای ابطال بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ معاونت عملیات ترافیک پلیس راھور ناجا و اجرای کامل قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی و آیین نامه راھنمایی و رانندگی از محضر آن مقام را استدعا می نمایم. »

در پی اخطار رفع نقصی که از دفتر ھیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ١/٣۵۵/٩٧ـ ١٣٩٧/٣/٢٧ ثبت دفتر اداره کل امور ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

«با احترام در خصوص اخطاریه رفع نقص پرونده شماره ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠١۶۴ـ ١٣٩٧/٣/١ که در تاریخ ١٣٩٧/٣/٩ به اینجانب ابلاغ گردیده است حسب دستور آن مقام موارد تکمیلی زیر تقدیم می گردد:

بند ١ـ ابطال بند ۴/٢ بخشنامه موضوع شکایت مورد استدعا می باشد: «۴/٢ـ ھرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جھت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به ھنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده مشمول مزایای مواد ١٣٨ و ١۴٢ آیین نامه راھور خواھد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است.»

بند٢ـ ھمان گونه که در بندھای ٣ و ٧ درخواست تقدیمی معروض گردیده مخالفت شرع بودن بخشنامه با قواعد فقھی «قبح عقاب بلابیان» و ھمچنین «اصاله الظھور» می باشد.

بند٣ـ بر اساس قاعده فقھی «قبح عقاب بلابیان» جھت اعمال مجازات، اطلاع و ابلاغ موضوع قبل از اعمال مجازات ضروری است که بخشنامه مورد اشاره صرفاً به فرماندھان انتظامی و پلیس راه و راھور استانھا ابلاغ گردیده است لذا ھیچ گونه اعلان عمومی توسط مقامات صلاحیتدار جھت آن که موجد آثار حقوقی بوده و ایجاد حق و تکلیف در جامعه نماید، نمی باشد.

بر اساس قاعده فقھی «اصاله الظھور» در قواعد اصولی و شارع مقدس به عنوان یکی از مبانی قوانین نظام مقدس جمھوری اسلامی ایران انتساب معانی و تفاسیر خلاف قانون مورد اشاره، فاقد وجاھت می باشد که در خصوص موضوع شکایت تعریف روشن و بدون ابھام و نیازمند قرینه در خصوص «خط ویژه» در بند ۴٩ ماده ١ آیین نامه راھنمایی و رانندگی به عمل آمده است که این مھم در بند ١ بخشنامه موضوع شکایت نیز تصریح گردیده است، لذا اطلاق معانی مغایر با ظاھر حکم، فاقد وجاھت شرعی است.

مزید استحضار با عنایت به ارتباط و موضوعیت محدود آیین نامه راھنمایی و رانندگی با قواعد فقھی و شرعی و عمدتاً برگرفته از قوانین سایر کشورھا، غالب ایرادات وارد بر بخشنامه مورد اشاره خصوصاً بند مورد درخواست (بند ۴/٢ ) ایرادات ماھوی و صوری مورد اشاره در قوانین وحقوق اداری از جمله سلسله مراتب قوانین ـ شرایط صحت تصمیمات اداری ـ مقامات صلاحیتدار در وضع قوانین و آیین نامه ھا می باشـد که با توجه به تقدیم در درخواست اولیه از تکرار آنھا اجتناب می گردد. »

متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«۴/٢ـ ھرگاه وسیله نقلیه ای که عبورش از خط ویژه مجاز نبوده در جھت موافق عبور در خطوط ویژه تردد نماید با توجه به اینکه مسیرش مجاز می باشد به ھنگام برخورد با وسیله نقلیه ای که خطوط ویژه را قطع نموده، مشمول مزایای مواد ١٣٨ و ١۴٢ آیین نامه راھور خواھد بود و رعایت حق تقدم عبورش به مانند سایر وسایل نقلیه مجاز ضروری است.» “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس اداره حقوقی پلیس راھور ناجا به موجب لایحه شماره ١٣/١٢/٠١/١/١۶۵ـ ١٣٩٧/۵/١٣ توضیح داده است که:

«١ـ برابر بند ١٢ ماده ۴ قانون ناجا مصوب ١٣۶٩ اجرای قوانین و مقررات راھنمایی و رانندگی و حفظ حریم راه ھا از وظایف نیروی انتظامی و وظایف تخصصی پلیس راھنمایی و رانندگی محسوب می شود.

٢ـ مستفاد از ماده ٢ قانون رسیدگی فوری به خسارات ناشی از تصادفات مصوب ١٣۴۵ و ماده ١٧ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب ١٣٨٩ مرجع صالح برای رسیدگی به تصادفات رانندگی کارشناسان پلیس راھنمایی و رانندگی و ھمچنین پلیس راه بوده و نظر افسران کارشناس تصادفات اولیه در حکم نظر کارشناس رسمی می باشد.

٣ـ مستند به موارد یاد شده در بندھای ١ و ٢ ھمین لایحه ھدایت ستادی در قالب وظایف پلیس راھنمایی و رانندگی جزو صلاحیتھای سلسله مراتب فرماندھی در ناجا محسوب می گردد و مرجع صدور بخشنامه صالح به ابلاغ آن بوده است.

۴ـ برابر بند ۴٩ ماده ١ آیین نامه راھنمایی و رانندگی خط ویژه به این شرح تعریف گردیده است.

خط ویژه: مسیری است که به وسیله خط کشی با رنگ متفاوت از خطوط دیگر و یا علایم و یا موانعی از بقیه مسیرھا مشخص گردیده و برای عبور و مرور یک یا چند نوع وسیله نقلیه اختصاص دارد.

۵ ـ برابر جریمه تخلفات رانندگی که مستند به ماده ٢١ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی بر اساس تصویبنامه ھیأت وزیران تصویب و اجرایی می باشد عبور وسایل نقلیه غیرمجاز از خطوط ویژه تخلف محسوب و برابر کد جریمه ٢٠۵١ به مبلغ ٨٠ ھزار تومان در کلان شھرھا و ۶٠ ھزار تومان در سایر شھرھا دارای جریمه می باشد.

۶ ـ علت تامه تصادف توسط کارشناسان با جمع سبب، شرط و عدم مانع اتخاذ می گردد و به طور کلی در بیان علت تامه آنچه را که از صحنه حذف شود و تصادف واقع نگردد را کارشناسان به عنوان عامل موثر بر تاثیر یا به مباشرت و یا به تسبیب علت تامه تعیین می نمایند لذا در زمانی که وسیله نقلیه غیرمجاز ھم مسیر با جھت جریان مجاز ترافیکی طی طریق می نماید در برخورد با وسایل نقلیه ای که بایستی حق تقدم را رعایت می نمودند به دلیل وجود وسیله در مسیر ھم سو با مسیر مجاز به عنوان علت تامه عدم رعایت حق تقدم موثر بر تاثیر (وقوع تصادف) تعیین می گردد و بدیھی است وسیله نقلیه ای که به صورت غیرمجاز در خطوط ویژه تردد می نماید مشمول جریمه تخلف ارتکاب می گردد نه علت تامه تصادف چون وسیله نقلیه در حرکت در راه فرعی یا در حال گردش بایستی مقررات عام را در حق تقدم یا قوانین گردش رعایت نماید.

٧ـ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ دلالت بر این مطلب دارد که با توجه به عدم وجود قانون خاص برای رسیدگی به تصادفات خطوط ویژه مانند قانون ایمنی راه ھا و راه آھن که به صورت خاص نسبت به تصادفات آزاد راه حکم می نماید تصادفات خطوط ویژه فاقد قانون خاص بوده و تحت قوانین و مقررات عام راھنمایی و رانندگی اتخاذ نظر می گردد.

٨ ـ خطوط ویژه و ھمچنین خطوط HOV در تخصیص مسیر ترافیکی در جھت ارائه تسھیلات در کاھش زمان سفر وسایل نقلیه عمومی یا امدادی یا ویژه طراحی می شوند و این خطوط به اشکال، موافق جریان ترافیک، مخالف جریان ترافیک عبوری در محل، دوطرفه یا یک طرفه طراحی می شوند. در بخش نامه معنونه بند ٢ـ ۴ به تردد وسایل نقلیه غیرمجـاز از خطوط ویژه اشاره داشته که موافق جریان ترافیک محل عبور نموده و مسیر عبوری آنھا توسط خودروھای در تردد در مسیر فرعی به اصلی قطع می گردد و چون وسایل نقلیه ای که در مسیر غیرخط ویژه قصد قطع جریان عبوری مسیر خطوط ویژه را دارند بایستی با رعایت حق تقدم مسیر و خودروھای موجود در خط ویژه نسبت تردد برابر مفاد ماده ١٣٨ و ١۴٢ آیین نامه راھنمایی و رانندگی اقدام نمایند بنابراین بند ٢ـ۴ بخشنامه دقیقاً مرتبط با مسائل فنی تصادفات در تعیین راه اصلی و فرعی و ھمچنین قواعد گردش به چپ نگارش شده است.

٩ـ آیین نامه راھنمایی و رانندگی مصوب ١٣٨۴ ھیأت وزیران بر اساس بند ۴ ماده ١٨ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠/١١/٢٧ وضع شده است و پس از وضع قوانین و تصویب در روزنامه رسمی کشور چاپ و به اطلاع عموم رسیده است لذا بیان شاکی از عدم اطلاع از قوانین سالبه به انتفاع موضوع است و مواد ١٣٨ و ١۴٢ به شرح زیر می باشند.

ماده ١٣٨» :در برخورد راه اصلی با راه فرعی حق تقدم با وسیله ای است که از راه اصلی عبور می کند. رانندگانی که از راه فرعی وارد راه اصلی می شوند، باید پیش از ورود به راه اصلی در صورت لزوم توقف نموده و پس از رعایت حق تقدم عبور وسایل نقلیهای که در مسیر مجاز خود در راه اصلی و با سرعت مجاز عبور می کنند وارد این راه بشوند.»

ماده ١۴٢» :در خیابان یا در تقاطعی که وسایل نقلیه روبروی یکدیگر حرکت می کنند ھرگاه وسیله ای بخواھد گردش به چپ کند حق تقدم با وسیله نقلیه ای است که مستقیم و در مسیر مجاز عبور می نماید. در محل توقف (پارک) کنار خیابان حق تقدم با وسیله ای است که ضمن حرکت به عقب مشغول توقف یا پارک کردن است.» با توجـه به مـوارد فوق بخشنامه یاد شده بر اساس مـوارد فنی تصادفات تنظیم شده است لـذا رد دعـوا مورد تقاضا می باشد. »

درخصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ پلیس راھور ناجا با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره ٩٨/١٠٢/١١١٢۵ ـ ٣٠//١٣٩٨ اعلام کرده است که:

«عدم ضمان متخلف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحو اطلاق خلاف شرع است. »

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/١١/٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

نظر به اینکه مطابق حکم تبصره ٢ ماده ٨۴ و ماده ٨٧ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ نظر فقھای شورای نگھبان برای ھیأت عمومی لازم الاتباع است و قائم مقام دبیر شورای نگھبان طی نامه شماره ٩٨/١٠٢/١١١٢۵ ـ ١٣٩٨/۴/٣٠ اعلام کرده است که نظر فقھای شورای نگھبان راجع به بند ۴/٢ بخشنامه شماره ١٣/۵/۴۴۴/۴۶٨ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ پلیس راھنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران به این شرح است که: « عدم ضمان متخلّف که عبورش در خط ویژه مجاز نبوده به نحـو اطلاق خـلاف شـرع است » بنابراین در اجـرای احکام مقررات فوق الذکر و تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال بند ۴/٢ بخشنامه مورد اعتراض در حد نظر فقھای شورای نگھبان از تاریخ تصویب صادر می شود.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی