رای شماره ٣١٠٢ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه بیست و یکمین جلسه مورخ ٨۵/١١/١٩ شورای عالی جمعیت ھلال احمر

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٣١٠٢ مورخ ١٣٩٨/١١/٨ با موضوع: «ابطال مصوبه بیست و یکمین جلسه مورخ ٨۵/١١/١٩ شورای عالی جمعیت ھلال احمر» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٨/١١/٨ شماره دادنامه: ٣١٠٢ شماره پرونده : ٩٨٠٠٣٨٩

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال پنجمین مصوبه از بیست و یکمین جلسه مورخ ١٣٨۵/١١/١٩ شورای عالی جمعیت ھلال احمر

گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٢٩٢٣٣١ـ ١٣٩٧/١٢/٢٠ اعلام کرده است که:

«احتراماً به استحضار می رساند مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت ھلال احمر مورخ ١٣٨۵/١١/١٩ از جھت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. به موجب مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت ھلال احمر مورخ ١٣٨۵/١١/١٩ مقرر گردیده است: «کلیه ھزینه ھای سفر و فوق العاده مأموریت مأمورانی که اعزام آنان بدون مجوز ھیأت نظارت بر سفرھای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می شود از محل درآمدھای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول ھمترازی حداکثر فوق العاده مأموریت و سایر ھزینه ھای روزانه مأموران اعزامی جمعیت ھلال احمر به خارج از کشور (کمتر از ٩٠ روز) به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد.»

از آنجا که به استناد ماده ١ قانون اصلاح نظارت بر مسافرتھای خارجی کارکنان دولت (مصوب ١٣٧۵/١٠/۵) جمعیت ھلال احمر به عنوان یک نھاد عمومی غیردولتی مشمول قانون مذکور می باشد و در ماده ٢ قانون نظارت بر مسافرتھای خارجی کارکنان دولت (مصوب ١٣٧٣/۶/٢٠ مجلس شورای اسلامی): «صدور ھر گذرنامه و بلیط برای مأمورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از ھیأت فوق می باشد.» و در ماده ٧ آن قانون، مسئولین متخلف از این قانون به حکم محاکم قضایی ملزم به پرداخت حداقل ٢ برابر کلیه ھزینه ھای ناشی از مسافرت به خزانه دولت شده اند. لذا تجویز پرداخت کلیه ھزینه ھای سفر و فوق العاده مأموریت کارکنان جمعیت ھلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز ھیأت نظارت بر سفرھای خارجی کارکنان دولت، صورت گرفته، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت ھلال احمر می باشد. از این رو صدور دستور موقت و ابطال آن در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می باشد. مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید. »

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«شماره جلسه: بیست و یکمین جلسه

زمان جلسه:پنجشنبه ۱۳۸۵/۱۱/۱۹ ساعت ١٠ الی ۷/۳۰

مکان جلسه: دفتر ریاست جمعیت

دستورکار: بر اساس دعوتنامه شماره ٨۵/٢/٢۵۴/ش ـ ١٣٨۵/١١/٢ دیرکل و دبیر شورای عالی

دستور کار ششم: تصمیم گیری در مورد مأموریتھای غیرثابت خارج از کشور کارکنان جمعیت

پنجمین مصوبه : «کلیه ھزینه ھای سفر و فوق العاده مأموریت مأمورانی که اعزام آنان بدون مجوز ھیأت نظارت بر سفرھای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می شود از محل درآمدھای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول ھمترازی حداکثر فوق العاده مأموریت و سایر ھزینه ھای روزانه مأموران اعزامی جمعیت ھلال احمر به خارج از کشور (کمتر از ٩٠ روز) به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد.» »

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی جمعیت ھلال احمر به موجب لایحه شماره ٩٨/٢١/١٠٧۶٨ ـ ١٣٩٨/۴/٢ توضیح داده است که:

«١ـ جمعیت ھلال احمر طبق قراردادھای بین المللی و اصل ٢۵ پیمان جامعه ملل و مصوبات کنفرانسھای عمومی اتحادیه جھانی صلیب سرخ تأسیس شده و بدین طریق مؤسسه ای بین المللی و دارای وظایف امدادی، بھداشتی و درمانی تلقی می شود. در ھمین راستا قانون اساسنامه جمعیت در سال ١٣۶٧ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و وفق ماده ١ این قانون «جمعیت مؤسسه ای خیریه، غیرانتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل قلمداد می شود». در رأی وحدت رویه شماره ٧٢۵٨ ـ ١٣۶٣/٣/٣١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز، استقلال و غیردولتی بودن جمعیت مورد تصریح واقع شده است و بر اساس بند ۴ ماده ٣ اساسنامه جمعیت ھلال احمر ارسال کمک و اعزام عوامل امدادی و درمانی به سایر کشورھا در صورت لزوم به عنوان وظایف جمعیت در سطح کشور و خارج از کشور تعیین شده است. ھمچنین مطابق بند ۶ ماده ٩ اساسنامه جمعیت دستور ارسال کمکھا و عوامل امدادی به سایر کشورھا از وظایف و اختیارات رئیس جمعیت می باشد.

٢ـ طبق ماده ١٠ قانون اساسنامه، شورای عالی جمعیت به عنوان بالاترین رکن جمعیت وظیفه تدوین سیاستھای کلان برنامه و بودجه و تصویب آیین نامه ھای مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را بر عھده دارد که در قسمت بند (ب) ماده ١٠ با تصویب آیین نامه ھای مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است و مطابق بند ۵ ماده ٩ قانون فوق، نظارت مستقیم و مستمر بر امور بین المللی جمعیت جزء وظایف و اختیارات رئیس جمعیت به حساب می آید.

٣ـ مستنبط از مـواد ۴ ،٣ ،٢ ،١ و ٩ قانون اساسنامه، جمعیت دارای مسئولیتھا و تکالیف داخلی و بین المللی گستردهای بوده و بر ھمین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند (ب) ماده ١٠ قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال ١٣٨۵ مصوب نمود «ھزینه مأموریت مأمورینی که بنا به اجازه رئیس به سفرھای خارجی عزیمت می نمایند، از محل درآمدھای داخلی جمعیت و به صورت ریالی قابل پرداخت است» بدین طریق مصوبات شورای عالی در چارچوب قانون اساسنامه دارای نفوذ و اعتبار قانونی لازم می باشدو عمده مأموریتھای مزبور به دلیل اھمیت موضوع و سرعت عمل در مأموریتھای محوله امدادی صورت پذیرفته است.

۴ـ در ماده ١ آیین نامه نظارت بر مسافرتھای خارجی دستگاه ھای اجرایی مصوب ١٣٨٣/۵/١٨ به صراحت به تأمین منابع مالی این گونه از سفرھا از بودجه کل کشور تأکید کرده و این در حالی است که در جمعیت ھلال احمر کلیه ھزینه ھا از منابع داخلی تأمین و به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد. ھمان گونه که مستحضرید جمعیت ھلال احمر در مصرف اعتبارات جاری و عمرانی خویش به معنای اعم و اعتبارات داخلی خویش به مفھوم اخص تابع قوانین و مقررات خاص حاکم بر این مؤسسه خیریه می باشد، به نحوی که قانونگذار در تبصره ٣ ماده ٧٢ قانون محاسبات عمومی کشور چنین مجوزی را به مؤسسات و نھادھای عمومی غیردولتی نظیر جمعیت تفویض نموده تا اعتبارات جاری که از محل اعتبارات منظور در بودجه کل کشور در اختیار گذارده میشود را بر طبق قوانین و مقررات خاص خود به مصرف برساند. این امر در نظریه تفسیری شورای نگھبان نسبت به اصل ۵٣ قانون اساسی برابر نامه شماره ۶۶٧١ـ ١٣۶١/٩/٢٣ قائم مقام دبیر شورای نگھبان تصریح گردیده که «استقلال و غیردولتی بودن جمعیت ھلال احمر، مغایر قانون اساسی نیست».

۵ ـ بدین ترتیب اعتبارات منظور از محل منابع داخلی نیز تابع قوانین و مقررات خاص جمعیت می باشد و مقنن در اصلاح ماده١٠ قانون اساسنامه جمعیت خصوصاً بند ۴ از قسمت (ب) از ماده قانونی مزبور اختیار وضع مقررات را به شورای عالی جمعیت تفویض نموده و بر این اساس شورای عالی جمعیت به عنوان تنھا مرجع ذیصلاح مقررات گذاری اقدام به وضع مصوبه فوق و متعاقب آن اعزام مأمورین در چارچوب مصوبه فوق بدوا ً اخذ دستور از ریاست جمعیت به عنوان مقام ذیصلاح تشخیص و به تبع آن پرداخت در چارچوب قوانین و مقررات جاری کرده است.

۶ ـ طبق ماده ١٠ قانون اساسنامه جمعیت، شورای عالی جمعیت به عنوان بالاترین رکـن جمعیت وظیفه تدوین سیاستھای کلان، برنامه و بودجه و تصویب آیین نامه ھای مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را دارد که در قسمت ب ماده ١٠ با تصویب آیین نامه ھای مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است. ترکیب اعضای شورای عالی عبارت است از: ھفت نفر منتخب مجمع عمومی، چھار نفر از شخصیتھای برجسته با معرفی رئیس جمھور (اعضای فعلی: وزیر کشور، وزیر امور خارجه، وزیر بھداشت، درمان و آموزش پزشکی و رئیس کمیسیون بھداشت و درمان مجلس)نماینده ولی فقیه در جمعیت به اذن معظم له، رئیس، دبیرکل، خزانه دار کل، یک نفر مدیر ارشد اجرایی و بازرسان مجمع. لذا مصوبات شورای عالی مطابق با قانون اساسنامه، مقرراتی است که دارای نفوذ و اعتبار حقوقی بوده و لازم الاتباع است و ھر مقرره تا زمانی که توسط مرجع صادر کننده یا مرجع صالح دیگر نسخ و بلا اثر نگردیده بایستی مناط عمل قرار گرفته و اصلاح و یا نسخ و لغو آن نیز تابع تشریفات خاص خود می باشد.

٧ـ «با عنایت به موارد معنونه صدرالاشاره و مستفاد از ماده یک قانون اساسنامه، جمعیت ھلال احمر مؤسسه ای خیریه، غیرانتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و بر ھمین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند (ب) ماده ١٠ قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال ١٣٨۵ مصوبه مورد بحث را در چارچوب اختیارات قانونی به تصویب رسانیده و کلیه ھزینه ھای سفرھای مأمورین اعزامی به خارج از کشور از محل منابع داخلی تأمین شده و به ھیچ وجه از بودجه عمومی کل کشور و اموال دولتی ھزینه نشده است.

٨ ـ در سنوات گذشته و طی حدودا ً ده سال اسناد و مدارک مربوط مورد نظارت و تأیید مراجع نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی کشور قرار گرفته که خود مؤید صحت مصوبه شورای عالی جمعیت می باشد. لذا ضمن ارسال مستندات و مدارک و مستنبط از ماده ٨٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ظرف مھلت قانونی، رسیدگی و اخذ تصمیم شایسته از آن مرجع عالی، مورد استدعاست. »

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/١١/٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق ماده یک قانون نظارت بر مسافرتھای خارجی کارکنان دولت مصوب سال ١٣٧٣ مقرر شده است برای نظارت بر امر مسافرتھا و مأموریتھای غیرثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه ھایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور و شرکتھای دولتی استفاده می نمایند ھیأتی مرکب از نماینده رئیس جمھور، معاون وزیر امور خارجه، معاون وزیر اطلاعات، معاون وزیر دستگاه ذی ربط بدون حق رأی و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر در وزارت امور خارجه تشکیل می شود و به موجب ماده ٢ ھمان قانون، صدور گذرنامه و بلیط برای مأمورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از ھیأت مذکور است. نظر به اینکه جمعیت ھلال احمر از بودجه عمومی استفاده می کند، حکم مواد یک و دو قانون فوق الذکر بر جمعیت ھلال احمر مترتب می شود و در نتیجه مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت ھلال احمر مبنی بر تجویز پرداخت کلیه ھزینه ھای سفر و فوق العاده مأموریت کارکنان جمعیت ھلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز ھیأت نظارت بر سفرھای خارجی کارکنان دولت صورت گرفته، مغایر قانون فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت ھلال احمر وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود. با اعمال ماده ١٣ قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی