رای شماره ٢۶١٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال دستورالعمل ھای شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/د ـ ١٣٩۴/٣/۴ و شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/د ـ ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی ھیأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢۶١٧ مورخ ١٣٩٨/٩/۵ با موضوع:«ابطال دستورالعمل ھای شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/د ـ ١٣٩۴/٣/۴ و شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/د ـ ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٨/٩/۵ شماره دادنامه: ٢۶١٧ شماره پرونده: ١٧۴٨/٩۶

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: انجمن صنفی کارفرمایی دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیردولتی استان البرز با وکالت آقای نادر قویدل

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعملھای شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/دـ١٣٩۴/٣/۴ و شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/ ـ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور

گردش کار: آقای نادر قویدل به وکالت از انجمن صنفی کارفرمایی دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیردولتی استان البرز به موجب دادخواستی ابطال دستورالعملھای شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/دـ١٣٩۴/٣/۴ و شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً به وکالت از انجمن دفاتر پیشخوان استان البرز به استحضار می رساند مدتی است که صنف کافی نت داران استان البرز بدون توجه به مقررات موجود در خصوص منع ارائه خدمات باجه ای توسط آنھا اقدام به ارائه خدمات مذکور خصوصاً تنظیم اظھارنامه مالیاتی برای اشخاص کرده اند این در حالی است که ارائه این خدمات تـوسط دفاتـر پیشخوان پس از دریـافت ١٣٠ سـاعت آمـوزش و به شکل تخصصی انجام می پذیرد و دخالت صنف مذکور بدون دارا بودن تخصص و مسئولیت پذیری لازم اشکالات عدیده ای را در سیستم مالیاتی کشور به وجود آورده است. مضافاً اینکه خدمات ارائه شده بر اساس مقررات قانونی ذیل الذکر مختص دفاتر پیشخوان بوده و کافی نت ھا حق ادامه این خدمات را ندارند (مقررات مربوط به لزوم برون سپاری خدمات دستگاه ھای دولتی از طریق دفاتر پیشخوان و منع مداخله سایر دفاتر موازی): ١ـ مواد ٣٧ و ٣٨ قانون مدیریت خدمات کشوری ٢ـ بند (پ) ماده ۶٧ قانون برنامه ششم توسعه ٣ـ تبصره ذیل بند ۵ تصویب نامه ھیأت وزیران در خصوص لزوم برون سپاری خدمات دستگاه ھای دولتی از طریق دفاتر پیشخوان و عدم ایجاد ھر گونه دفاتر موازی ۴ـ ماده ۴ آیین نامه اجرایی در خصوص نحوه عملکرد دستگاه ھای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری ۵ ـ بند ۵ و ۶ بخشنامـه پلیس فتا به کافینت ھا ۶ ـ ماده ١ آیین نامه اجرایی قانون اصناف ٧ـ ماده ٢٨ قانون نظام صنفی ٨ ـ نامه استانداری البرز خطاب به مدیرکل امور مالیاتی استان البرز مبنی بر ممانعت از مداخله کافی نت ھا در امور مربوط به دفاتر پیشخوان لذا با عنایت به مقررات فوق الذکر نظر به اینکه مداخله غیرقانونی کافی نت ھا در امور مربوط به دفاتر پیشخوان که بـر اساس دستورالعمل شماره ٢٢٠/۴۶۴۶/د سازمان امور مالیاتی استان البرز صـورت می گیـرد به جھت نداشتن تخـصصی و تعھد لازم موجبات به ماده ٣۴ قانون دیوان عدالت اداری نظر به فوریت امر به منظور ورود زیان به نظام اقتصادی و صنف پیشخوان را فراھم کرده مستندا ً نسبت به صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از ارائه جلوگیری از ورود زیان به نظام مالیاتی کشور و صنف شاکی تقاضا دارم بدوا خدمات باجه ای (تنظیم اظھارنامه مالیاتی) توسط کافی نت ھا از طریق اداره کل امور مالیاتی استان البرز اقدام متعاقباً نسبت به ابطال دستورالعمل شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ در مورد آموزش کافی نت ھا که مغایر با مقررات قانونی فوق الذکر است تصمیم شایسته اتخاذ فرمایید.»

متن دستورالعملھای مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف: دستورالعمل شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/دـ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور:

«احتراماً به پیوست تصویر صورتجلسه مورخ ١٣٩۴/٣/٢ در خصوص «تنظیم برنامه زمان بندی آموزش کاربران دفاتر پست، پیشخوان خدمات دولت و کافی نت ھا برای تکمیل و ارسال الکترونیکی اظھارنامه به سازمان امور مالیاتی کشور» جھت استحضار و صدور دستور اقدام، ارسال می گردد.»

ب: دستورالعمل شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور:

« مدیر کل محترم امور مالیاتی استان….

با سلام

احتراماً با عنایت به تصمیمات متخذه در جلسه مورخ ١٣٩۴/٣/٢ با موضوع تنظیم برنامه زمانبندی آموزش کاربران دفاتر پست، پیشخوان خدمات دولت و کافی نت ھا برای تکمیل و ارسال الکترونیکی اظھارنامه به سازمان امور مالیاتی کشور مقتضی است ضمن مد نظر قرار دادن مصوبات صورتجلسه مذکور دستور فرمایید در خصوص بندھای ذیل به قید فوریت اقدام گردد:

١ـ در راستای بند ١١ صورتجلسه پیوست حداکثر تا تاریخ ١٣٩۴/٣/٧ با اتحادیه صنف کافی نت ھا در سطح استان جلسات ھماھنگی برگزار و نمایندگان مربوط تا پایان وقت اداری روز دوشنبه ١٣٩۴/٣/١١ جھت آموزش به مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات اعلام گردد.

٢ـ در خصوص بندھای ٧ و ٨ ضمن رعایت زمانبندی اعلامی ھماھنگی لازم با دفتر آموزش به عمل آمده و نتیجه اقدامات انجام شده به دفتر پژوھش و برنامه ریزی اعلام گردد.ـ معاون پژوھش، برنامه ریزی و امور بین الملل

١ (نماینده تام الاختیار دستگاه ھای مجری ارائه خدمات به مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات سازمان امور مالیاتی معرفی گردند.

٢ (مدرسین دستگاه ھای مجری خدمات جھت شرکت در دوره آموزشی به دفتر آموزش سازمان امور مالیاتی معرفی گردند و مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات نام کاربری و رمز عبور به سیستم را تعریف و به نمایندگان تام الاختیار دستگاه ھای مجری ارائه نماید. (۴٠ نفر مدرس در کل کشور)

٣ (جھت ھماھنگی برای استفاده از اینترانت پست و پیشخوان نمایندگان فناوری اطلاعات دستگاه ھای مجری ارائه خدمات به مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات سازمان امور مالیاتی معرفی گردند.

۴ (اطلاعات ھویتی نمایندگان مندرج در بندھای ١ ،٢ و ٣ در سامانه سازمان امور مالیاتی ثبت شود.

۵ (اطلاعات مربوط به دفاتر متقاضی شرکت در دوره ھای آموزشی شامل افراد متقاضی و اطلاعات مربوط به مجوز دفتر حداکثر ۴٨ ساعت پیش از برگزاری دوره در سیستم ثبت گردد.

۶ (تعھدنامه از افراد شرکت کننده در دوره ھای آموزشی در خصوص رعایت ضوابط و قوانین، صحت و کامل بودن اطلاعات ارسالی و عدم امکان اعتراض شرکت کنندگان دوره به قطع سرویس ارائه خدمات توسط سازمان امور مالیاتی دریافت گردد و IP ADDRESS MAC ADRESS دفاتر افراد مجاز در سامانه ثبت گردد.

٧ (اقدامات لازم در خصوص معرفی نمایندگان ادارات کل امور مالیاتی جھت نظارت بر برگزاری دوره ھای آموزشی انجام شود.

٨ (ناظرھا نسبت انجام بازدید و صدور تأییدیه برگزاری دوره آموزشی اقدام نموده و نتیجه را به دفتر آموزش اعلام نمایند.

٩ (نمایندگان معاونت مالیاتھای مستقیم، مالیات بر ارزش افزوده و مرکز فناوری اطلاعات طی جلسه ای نسبت به تعیین سرفصل ھای آموزشی و تھیه سایر مستندات لازم جھت برگزاری دوره آموزشی اقدام نمایند.

١٠ (گواھی نامه شرکت کنندگان در دوره آموزشی پس از امضاء توسط مجری ارائه خدمات برای دفتر آموزش ارسـال و دفتر مـذکور پس از دریافت تأییدیـه ناظر اداره کل امور مالیاتی استان مربوطه نسبت به تأیید گواھینامه اقدام می نماید لازم به ذکر است اعتبار گواھینامه ھا تا پایان سال ١٣٩۴ می باشد.

١١ (با توجه به عدم وجود کانون مرکزی برای صنف کافی نت ھا، نامه به ادارات کل امور مالیاتی ارسال شود تا آنھا نسبت به معرفی نمایندگان مذکور در بندھای ١ ،٢ و ٣ این صورت جلسه در استان مربوطه اقدام نمایند و نتیجه را به مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات اعلام نمایند. (ھر بند یک نفر)

١٢ (دوره آموزشی برای مدرسین مجری ارائه خدمات بر اساس جدول ذیل برگزار گردد.

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان امور مالیاتی کشور به موجب لایحه شماره ٢١٢/٢٣٨٧١/ص ـ١٣٩٧/١١/١ توضیح داده است که:

«در خصوص کلاسه پرونده ٩۶٠١٧۴٨ به شماره پرونده ٩۶٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠١۶١١ موضوع دادخواست انجمن صنفی کارفرمایی دفاتر پیشخوان دولت استان البرز به خواسته ابطال دستورالعمل اجرایی سازمان امور مالیاتی کشور به شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ ضمن ارسال تصویر دستورالعمل مذکور به استحضار می رساند:

١ـ به موجب مواد ٣٧ و ٣٨ قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه ھای اجرایی جھت بھبود کیفیت و کمیت خدمات به مردم به دادن خدمات به شھروندان به صورت الکترونیکی و ایجاد واحدھای خدمات رسانی الکترونیکی توسط بخش دولتی و غیردولتی در مراکز شھرستانھا به منظور ارائه خدمات به شیوه الکترونیکی مکلف شده اند. مقررات آیین نامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاه ھای اجرایی (مصوب شورای عالی اداری) به ویژه بند (ج) ماده۴ آن ھدف از الکترونیکی کردن خدمات را حذف لزوم مراجعه حضوری مردم به دستگاھھای اجرایی برای دریافت خدمات دانسته است با اجرای مقررات مذکور در واقع دریافت خدمات الکترونیک از طریق گوناگون (درگاه دستگاه و درگاھھای محلی و سایر ابزارھای الکترونیکی) در مکانھای مختلف از جمله محل کار، منزل، کافی نت ھا، دفاتر پست و دفاتر پیشخوان دولت برای مردم امکان پذیر است. بر این اساس، از ھر طریق از جمله توسط کافی نت ھا امکان ارائه ابزارھای ارتباطات الکترونیکی به مؤدیان برای ارائه خدمات مذکور فراھم می باشد. با توجه به امکان مراجعه مودی مالیاتی به کافی نت ھا به جای استفاده از کامپیوتر شخصی، به منظور پیشگیری از اشتباھات احتمالی طی صورتجلسه پیوست شده به نامه مورد شکایت به شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ برگزاری دوره آموزشی برای کاربران دفاتر پست، پیشخوان خدمات دولت و ھمچنین کافی نت ھا پیش بینی شده است.

٢ـ در بند ٢ ماده ۴۶ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران دستگاه ھای اجرایی مکلف گردیده اند «کلیه خدمات قابل ارائه در خارج از محیط اداری خود قابل واگذاری یا برون سپاری را به دفاتر پستی و پیشخوان خدمات دولت که توسط بخشھای غیردولتی اعم از خصوصی یا تعاونی ایجاد و مدیریت می شود، واگذار کنند…» و ماده ۶٧ برنامه پنجساله ششم توسعه دستگاه ھای اجرایی را به واگذاری خدمات قابل ارائه در خارج از محیط اداری و قابل واگذاری با برون سپاری به دفاتر پستی و پیشخوان خدمات دولت ودفاتر ارتباطات و فناوری اطلاعات ( ICT ( روستایی (حسب مورد) مکلف کرده و ھمچنین برابر ماده ١۴ آیین نامه توسعه خدمات الکترونیکی، اولاً امکان واگذاری خدمات قابل برون سپاری علاوه بر دفاتر پیشخوان به دفاتر پستی و دفاتر ارتباطات و فناوری اطلاعات ( : ھمان گونه که در بند اول این لایحه توضیح داده شد باتوجه به ھدف الکترونیکی کردن ارائه خدمات در ICT ( نیز  وجود دارد، ثانیاً تسھیل ارائه خدمات و امکان مراجعه مؤدیان مالیاتی به کافی نت ھا به جای استفاده از کامپیوتر شخصی و به لحاظ نبود مانع قانونی در این خصوص، به منظور جلوگیری از بروز اشتباھات مؤدیان مالیاتی که برای انجام تکالیف قانونی و ایفای خدمات که به کافی نت مراجعه می کنند، برای فراھم شدن امکان راھنمایی مؤدیان ارائه آموزش لازم به واحـدھای خدمات اینترنت (کافی نت) جلسه ای با حضور مسئولین و نمایندگان واحدھای آموزش، پژوھش، فناوری اطلاعات و ارتباطات سازمان امور مالیاتی کشور، شرکت پست جمھوری اسلامی ایران، کانون دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیردولتی و اتحادیه فناوران رایانه برگزار شد. تصمیمات اتخاذی در صورتجلسه منضم به نامه مورد شکایت قید شده است.

٣ ـ به موجب ماده٧ تصویب نامه شماره ۶۶١١/ت۵۵٢٢٩ھـ ـ ١٣٩٧/١/٢٨ ھیأت وزیران در اجرای تبصره ٢ ماده ٢۶ قانون اساسنامه شرکت ملی پست جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٩۵ آیین نامه ایجاد بھره برداری از دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیردولتی موضوع تصمیم نامه شماره ۴٢۴٠١/۶١١١۶ـ١٣٨٩/٣/١٨ لغو شده است.

۴ـ با توجه به اینکه به موجب بند ۵٣ قانون اصلاح قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ١٣٩۴/۴/٣١ تبصره ھایی به ماده ٢١٩ قانون مالیاتھای مستقیم الحاق گردیده از جمله در تبصره ٢ الحاقی مقرر شد سازمان امور مالیاتی کشور مجاز است به منظور تسھیل در انجام امور مالیاتی مودیان، قسمتی از فعالیتھای خود را به استثنای تشخیص و تعیین ماخذ مالیات، دادرسی مالیاتی و عملیات اجرایی وصول مالیات به بخش غیردولتی واگذار کند. آیین نامه اجرایی موضوع تبصره یاد شده از ماده مذکور، نحوه واگذاری و انجام دادن تکالیف را مقرر کرده است. تبصره ٢ ماده ٢١٩ این قانون به صورت مطلق اجازه واگذاری فعالیتھای قابل برون سپاری به بخش غیردولتی را به سازمان داده و بند ب ماده ١ آیین نامه اجرایی موضوع این ماده اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی و مؤسسات عمومی غیردولتی یا مجامع حرفه ای و تشکلھای صنفی را که طبق قوانین تشکیل شده اند در شمول تعریف بخش غیردولتی دانسته است. بنابراین از یک طرف با توجه به حکم تبصره ٢ماده مذکور از قانون مالیاتھای مستقیم در خصوص برونسپاری فعالیتھای خود به جز امور احصا شده و ھمچنین تعریف آیین نامه اجرایی آن تبصره از بخش غیردولتی به لحاظ گستره فعالیتھای قابل برونسپاری امکان انجام آن فعالیتھا را به دفاتر پیشخوان منحصر نکرده است و از طرف دیگر خاص بودن قانون مالیاتھای مستقیم و مقررات مالیاتی نسبت به سایر قوانین و مقررات مربوط به برون سپاری در خصوص خدمات مالیاتی اظھارات شاکی مبنی بر اینکه سازمان امور مالیاتی کشور مجاز است فعالیتھای قابل برون سپاری را صرفاً به دفاتر پیشخوان واگذار نماید، فاقد وجاھت قانونی می باشد.

۶ ـ بر اساس بند١ مصوبه شماره۶۶١١/ت۵۵٢٢٩ھـ ـ ١٣٩٧/١/٢٨ ھیأت وزیران «سازمان اداری و استخدامی کشور موظف است با توجه به قوانین و مقررات مربوط در دوره ھای زمانی شش ماھه، فھرست، شرایط و برنامه زمانبندی خدمات قابل برون سپاری به دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیردولتی را با ھمکاری دستگاھھای اجرایی خدمات دھنده، احصا و به دستگاه ھای اجرایی ذی ربط و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ابلاغ نماید. این برون سپاری نباید مانع ارائه خدمت دستگاه ھا از طریق سایر کانالھای دسترسی الکترونیکی گردد.» از آنجا که ھدف از الکترونیکی کردن خدمات حذف لزوم مراجعه حضوری مردم به دستگاه ھای اجرایی برای دریافت خدمات و در واقع فراھم آوردن موجبات تسھیل ارائه خدمات بوده و در فراز اخیر مصوبه مذکور ھیأت وزیران نیز تصریح شده است: واگذاری ارائه خدمات الکترونیک از طریق برون سپاری به دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیردولتی نباید مانع ارائه خدمت دستگاه مالیاتی از طریق سایر کانالھای دسترسی الکترونیکی گردد، بنابراین ارائه خدمات الکترونیکی به اشخاص از طریق کافی نت ھا به منظور ارسال اظھارنامه مالیاتی مؤدیان به سازمان امور مالیاتی کشور مغایرتی با قوانین و مقررات مذکور ندارد.

با توجه به توضیحات پیش گفته تعیین وظایف برای دفاتر آموزش، پژوھش و برنامه ریزی ھمچنین مرکز فناوری اطلاعات و ارتباطات سازمان امور مالیاتی کشور به موجب نامه شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ معاونت پژوھش، برنامه ریزی و امور بین الملل و در راستای اجرایی کردن تصمیمات اتخاذی مندرج در بندھای ٧ و ٨ و ١١ صورت جلسه مورد اشاره و به منظور پیشگیری از حدوث اشتباھات مؤدیان مالیاتی در انجام وظیفه ارسال اظھارنامه مالیاتی به صورت الکترونیکی مغایر با قوانین و مقررات نبوده است لذا تقاضای رسیدگی و رد شکایت شاکی را دارد.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/٩/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

بر اساس جزء٢ از بند (ج) ماده ۴۶ قـانون برنامـه پنجساله پنجم تـوسعه جمھـوری اسلامی ایران، کلیه دستگاه ھای اجرایی مکلّفند تا پایان برنامه، خدمات قابل ارائه خود را به صورت الکترونیکی از طریق شبکه ملّی اطلاعات عرضه نمایند و نیز کلیه خدمات قابل ارائه در خارج از محیط اداری خود و قابل واگذاری یا برون سپاری را به دفاتر پستی و پیشخوان خدمات دولت که توسط بخشھای غیردولتی اعم از خصوصی یا تعاونی ایجاد و مدیریت می شود، واگذار کنند. از این رو بر مبنای حکم قانونی فوق که در ماده ١۴ آیین نامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاه ھای اجرایی مصوب ١٣٩٣/۴/١٠ شورای عالی اداری و بند (پ) ماده ۶٧ قانون برنامه پنجساله ششم  توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران مورد تأکید قرار گرفته، واگذاری خدمات قابل برون سپاری دستگاه ھای اجرایی صرفاً به دفاتر پستی و دفاتر پیشخوان خدمات دولت امکان پذیر است. بنابراین واگذاری خدمات قابل برون سپاری به کافی نت ھا که در دستورالعملھای شماره ٢٢٠/۶۶۴٨/دـ١٣٩۴/٣/۴ و شماره ٢٢٠/۶۶۴۶/دـ١٣٩۴/٣/۴ سازمان امور مالیاتی کشور پیش بینی شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات سازمان امور مالیاتی است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی