رای شماره ٢۴۶۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکلھای مردم نھاد (موضوع تصویب نامه شماره  ٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵ھـ ـ ١٣٩۵/۶/۶(

شماره٩٧٠٢۶٠١

١٣٩٨/٩/١٧

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢۴۶۴ مورخ ٢٨/٨/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکلھای مردم نھاد (موضوع تصویب نامه شماره ۶٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵ھـ ـ ۶/۶/١٣٩۵ «(جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢٨/٨/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٢۴۶۴ شماره پرونده: ٩٧/٢۶٠١

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقای عادل شیبانی و خانم زھرا بیدار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده١٧ ،ماده٢١ ،بند٢ ماده ٢۶ و ٣۴ ،ماده ٣٢ آیین نامه تشکلھای مردم نھاد (موضوع تصویب نامه شماره ۶٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵ھـ ـ ۶/۶/١٣٩۵(

گردش کار: آقای عادل شیبانی و خانم زھرا بیدار به موجب دادخواستی ابطال مقرره ھای مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

« الف ـ دلایل برای ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکل ھای مردم نھاد:

١ـ مطابق اصول ۵٧ و ۵٨ و ۶١ قانون اساسی اصل تفکیک قوا شناخته شده و تعیین مجازات و اعمال آن در قلمرو اختصاصی قانونگذار است و طبق اصل ٣۶ قانون اساسی حکم به مجازات و اجرا باید تنھا از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.

٢ـ به موجب بند (ب) ماده ٢٠ قانون مجازات اسلامی یکی از مجازات ھای مصرحه در قانون جلوگیری از فعالیتھای اجتماعی اشخاص است و تعیین مجازات برای اشخاص حقوقی « تعلیق موقت پروانه تشکل حداکثر به مدت سه ماه» مصداق خروج از صلاحیت دستگاه اجرایی و نقض حقوق اساسی شھروندان و مخالف آراء شماره ۴ ـ عمومی ھیأت ١٣٨٢/٨/٢٨ ـ ۴٣۵ و ١٣٨۶/٧/٢٩ ـ ۵۴٢ ،١٣٨۴/١/٣١ ـ ١٨ ،١٣٨۶/۶/٢۵ ـ ۴٣۶ ،١٣۶١/١٢/١۶ دیوان عدالت اداری است.

ب ـ دلایل برای ابطال تبصره ماده ١٧ و ماده٢١ آیین نامه مورد شکایت:

بر اساس اصل ٢۶ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران آزادی تشکل و سازمان پیوندی جزء حقوق ملت تلقی شده و به موجب فراز انتھایی این اصل ھیچ کس را نمی توان از شرکت در آنھا منع کرد یا به شرکت در یکی از آنھا مجبور ساخت. تبصره مورد اشاره با تعیین حداقل اعضاء برای تأسیس تشکل ھای مردمی عملاً زمینه سلب حقوق قانونی شھروندان را جھت تشکیل نھادھای مردمی و فعالیت غیر انتفاعی در راستای منافع جمعی فراھم نموده است و دولت با تعیین ۵ نفر برای ھیأت مؤسس و ٣ نفر برای تشکل ھای محلی بر خلاف اصول ٧ و ٢۶ قانون اساسی عمل کرده است اصولی که آزادی را اصل و محدودیت ھا را استثناء و نیازمند تصریح دانسته و ھیچ کس را نمی توان از شرکت در فعالیت ھای اجتماعی و عام المنفعه منع یا مجبور ساخت.

ج ـ دلایل برای ابطال ماده ٣٢ آیین نامه مورد شکایت: برابر ماده مذکور تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضاء و مدیران قبل از انحلال ممنوع است و مفھوم مخالف ماده مذکور این است که اموال و مازاد درآمد تشکل ھا را پس از انحلال میان مؤسسان و اعضاء می توان تقسیم نمود. متن ماده مذکور نوعی زمینه سازی برای کسب منافع نامشروع و متقلبانه و برخلاف رسالت دولت در بند ١ اصل سوم قانون اساسی است که مبارزه با فساد و تباھی را از جمله وظایف دولت قلمداد نموده است و از طرفی در بند (ص) ماده ١۶ آیین نامه مشخص کردن وضعیت دارایی ھا پس از انحلال از تکالیف ھیأت مؤسس قید شده است. » متن مقرره ھای مورد اعتراض به شرح زیر است:

« آیین نامه تشکلھای مردم نھاد

ماده ١٧ـ ھیأت مؤسس، شورای مرکزی، دبیر یا عناوین معادل طبق اساسنامه تشکل، باید دارای شرایط عمومی زیر باشند:

تبصره: ھیأت مؤسس تشکل باید دارای حداقل پنج عضو باشد.

ماده ٢١ :تقاضای ایجاد تشکل ھای محلی که توسط حداقل سه نفر از اھالی بالای ١٨ سال ارائه می شود برای ثبت اطلاعات به بخشداری محل فعالیت ارائه می شود.

«بند ٢ ماده ٢۶ :تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه

ماده ٢٩ـ تشکلھا پس از دریافت پروانه فعالیت و ثبت آن، از حقوق زیر برخوردار می شوند:

ب ـ دیده بانی و نظارت بر عملکرد سایر بخشھای جامعه در زمینه فعالیت تخصصی خود.

ماده ٣٢ :تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع است.»

ماده ٣۴ـ در صورتی که دبیرخانه شوراھای ملی، استانی و یا شھرستانی رأساً یا از طریق دستگاه ھای اجرایی تخصصی، تخلفات و یا خروج از شرایط تأسیس تشکل را احراز کند گزارش مستند مربوط را به شورای ذی ربط ارائه می کند و این شورا پس از بررسی مدارک و مستندات ارائه شده و پس از استماع دفاعیه تشکل، حسب اقتضا و متناسب با تخلف، به شرح زیر صدور رأی می کند:

بند ٢ ماده ٣۴ـ تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه. در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمھور) به موجب لایحه شماره ۶٢٠٠۶/٣٧٧٩٣ ـ ٢٠/۵/١٣٩٨ توضیح داده است که :

«١ـ شکات در توجیه خروج ھیأت وزیران از حدود اختیارات خود در تصویب بند ٢ مواد ٢۶ و ٣۴ آیین نامه مورد شکایت، به عدم جواز تعیین مجازات از سوی ھیأت وزیران استناد کرده اند. این در حالی است که آنچه در بندھای یاد شده مورد حکم واقع شده به ھیچ وجه مصداق مجازات نبوده و اعمال و اقداماتی که منجر به این ضمانت اجراھا می شود نیز جرم به شمار نمی رود. به بیان دیگر «تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه» ضمانت اجرایی است که برای تخلف تشکلھای موضوع ماده ٢٣ از انجام تکالیف مربوط به اطلاع رسانی و دریافت مجوز از کارگروه موضوع ماده ٢٣ یا انجام فعالیت در یک کشور بدون دریافت مجوز در نظر گرفته شده و ملاحظه می شود نه عمل ارتکابی جرم به شمار می رود و نه ضمانت اجرای [اجرایی] در نظر گرفته شده از جنس و ماھیت مجازات است بلکه صرفاً برخوردی انتظامی است که در مقام اعمال نظارت از سوی مرجع رسمی پیشبینی شده بـه عمل می آید و واجـد ھیچ یک از ویژگیھا و آثار قانونی مترتب بر مجازات نیست. ٢ـ تعیین حد نصاب پنج نفر برای ھیأت مؤسس (موضوع تبصره ماده ١٧ (و حد نصاب سه نفر برای ارائه تقاضای ایجاد تشکل ھای محلی آن چنان که مورد ایراد شکات قرار گرفته و مغایر با اصول قانون اساسی و به ویژه اصل ٢۶ آن نیست بلکه در راستای تبیین حداقل ھای محلی و عقلی برای اطلاق عنوان تشکل به یک فعالیت جمعی است. بدیھی است که مفھوم تشکل و ضرورتھایی مانند تصمیم گیری جمعی مستلزم مشارکت حداقل اشخاصی است که موجد مفاھیمی ھمچون مشارکت، تشکل و … است و پیش بینی سه و پنج نفر، حداقل ممکن در این گونه مجامع است. آنچه از واژه «شرکت» در اصل ٢۶ قانون اساسی به ذھن متبادر می شود نیز امکان حضور اشخاص در فعالیتھای جمعی است و تعیین حد نصاب سه و پنج نفر نیز از بین برنده این امکان به شمار نمی رود.

٣ـ در ماده ٣٢ آیین نامه مورد اعتراض «تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضا و مدیران : برداشت مفھوم مخالف از حکم مندرج در ماده ٣٢ قبل از انحلال ممنوع» اعلام شده است. در حالی که اولاً آیین نامه محل تردید و حتی به نظر دور از منظور و ھدف واضع (ھیأت وزیران) است و تقاضای ابطال مفھوم مخالف یک مقرره به دلیل مغایرت با قانون، خارج از حدود مقرر در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح شکایت و رسیدگی است. ثانیاً: به فرض در نظر گرفتن مفھوم مخالف برای این ماده و قائل بودن به حجیت آن، این امر به ھیچ وجه در بر دارنده جواز تقسیم اموال و داراییھای نامشروع میان اعضای تشکل نیست. چرا که اصل بر مشروعیت طریق تحصیل اموال است و فرض اولیه بر این است که اموال و داراییھای تشکل از طرق قانونی و مشروع حاصل شده است و در صورت تحصیل مال از طریق نامشروع، اصولاً این اموال متعلق به تشکل و اعضای آن نیست تا نوبت به تقسیم آن برسد. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین نامه تشکلھای مردم نھاد مغایرتی با اصول مورد اشاره شکات نداشته و بلکه در راستای اجرایی شدن حقوق و آزادیھای فردی و عمومی در باب مشارکتھای اجتماعی مندرج در قانون اساسی تدوین و تصویب گردیده است، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢٨/٨/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

الف ـ نظر به اینکه به موجب مقررات ماده ٢٠ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ١٣٩٢ یکی از مجازاتھای قانونی تعیین شده برای اشخاص حقوقی، ممنوعیت از فعالیت اجتماعی تعیین شده که به موجب اصل ٣۶ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران اعمال آن باید از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و آراء  اداری عدالت دیوان عمومی ھیأت ١٣۶١/١٢/١۶ـ۴/۶١ و ١٣٨۶/۶/٢۵ ـ ۶٣۶/٨۶ و ١٣٨۴/١/٢١ ـ ١٨/٨۴ شمارهنیز مؤید ھمین موضوع است، بنابراین بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ از آیین نامه تشکل ھای مردم نھاد خارج از صلاحیت مقام واضع و مخالف با قانون وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ب ـ تعیین حداقل ۵ نفر برای ھیأت مؤسس تشکل ھای مردم نھاد برگرفته از وجود حداقل افراد لازم برای ایجاد چنین تشکلی بوده و با الھام از برخی مقررات قانونی از جمله مقررات قانون تجارت در خصوص مؤسسین شرکتھای سھامی بوده و منافاتی با حقوق افراد در ایجاد تشکلھا و عضویت در آن ندارد زیرا ایجاد تشکل محدودیت نداشته و ھر ۵ نفر می توانند اقدام به ایجاد یک تشکل نمایند و لذا تبصره ماده ١٧ آیین نامه تشکل ھای مردم نھاد مخالف با قوانین جاریه نیست و ابطال نشد.

ج ـ با توجه به اینکه گروه عرفاً به جمع بیش از دو نفر اطلاق می شود و قانونگذار نیز در برخی مواد قانونی از جمله ماده ١٣٠ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ١٣٩٢ گروه را سه نفر تعریف کرده و به جمع کمتر از آن عقلاً و منطقاً گروه اطلاق نمی شود و تعیین سه نفر برای ایجاد یک تشکل که حداقل اعضای ممکن برای آن است به ھیچ یک از اصول قانون اساسی و قوانین عادی مباینت و مخالفتی ندارد و در نتیجه ماده ٢١ آیین نامه تشکل ھای مردم نھاد ابطال نشد.

د ـ با توجه به اینکه برداشت مفھوم مخالف از مقررات اداری و حکومتی از جمله ماده مذکور محل تردید بوده و بر فرض قایل بودن به آن به معنای تقسیم اموال و دارایی ھای مؤسسه در صورت تحصیل از طریق نامشروع  نبوده و اصل بر تحصیل اموال از طریق مشروع است و فرض حکمت قانونگذار حکم می کند وضعیت اموال و دارایی ھای تشکلی را که ایجاد آن را اجازه داده قبل و بعد از انحلال معلوم کند و به موجب بند (ص) ماده ١۶ آیین نامه مورد شکایت تعیین تکلیف اموال پس از انحلال به عھده ھیأت مؤسس گذاشته شده و ماده ٣٢ آیین نامه مورد شکایت ھم برای تعیین تکلیف اموال قبل از انحلال وضع شده و ابطال آن جواز تقسیم اموال قبل از انحلال را به ذھن متبادر می سازد و چنانچه در تحصیل یا تقسیم اموال تشکلھا اقداماتی خلاف قانون یا عمل مجرمانه ایی صورت پذیرد سایر قوانین عمومی و کیفری بر آنھا حاکم خواھد بود، بنابراین ماده ٣٢ آیین نامه تشکل ھای مردم نھاد مخالف قانون نیست و ابطال نشد.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی