رای شماره ١۵٢ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۶ دستورالعمل واگذاری فضاھای مراکز فرھنگی و ھنری در وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی
١٣٩٨/٢/٢٨ ٩٧٠٠٠۶٣شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠١۵٢ مورخ ١٠/٢/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال بند ۶ دستورالعمل واگذاری فضاھای مراکز فرھنگی و ھنری در وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٠ / ٢ / ١٣٩٨ شماره دادنامه: ١۵٢ شماره پرونده: ٩٧ / ۶٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ دستورالعمل واگذاری فضاھای مراکز فرھنگی و ھنری در وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ٢۵٨۶۶٢ ـ ٢٣ / ١١ / ١٣٩۶ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بھرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند: بند ۶ دستورالعمل واگذاری فضاھای فرھنگی وزارت ارشاد اسلامی در این سازمان از جھت انطباق با قانون، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. در بند ۶ دستورالعمل مذکور تصریح شده است، «واگذاری مدیریت: شیوه ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضاھای فرھنگی و ھنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه ھای مرتبط با حوزه فرھنگ و ھنر در راستای سیاستھای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجھی به متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می باشد. ھمچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذارکننده قادر خواھد بود، زمانھایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه ھای مورد نظر خود در قرارداد پیش بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) ھیچ مطالبه وجھی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی تواند داشته باشد. با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه که در آن کمترین قیمت پیشنھادی ملاک واگذاری قرار می گیرد در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرھنگی و ھنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود. در بررسی ھا ملاحظه شده است: اداره کل فرھنگ و ارشاد اسلامی استانھا با استفاده از روش واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی اقدام به واگذار کردن تعدادی از سالنھای فرھنگی و ھنری خود به بخش غیردولتی کرده، به نحوی که در این واگذاری ھا سالن ھای فرھنگی و ھنری با تمام امکانات و تجھیزات آن در اختیار بخش غیردولتی (مؤسسات مجری) قرار گرفته است، بدون آن که وجه یا مابه ازایی از مؤسسات مجری دریافت نمایند. به عبارتی بدون آن که ریالی از درآمدھای مراکز فرھنگی و ھنری به حساب خزانه دولت واریز شود و تمامی درآمدھای مراکز با ھزینه ھای آن تھاتر (پایاپای) شده و در عوض دولت نیز ھزینه ای بابت
خدمات مدیریتی به مجری پرداخت نمی نماید. حال آن که مطابق ماده ٨٨ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند (ب) ھمین ماده، دستگاه ھای دولتی مجازند به منظور توسعه کم و کیفی خدمات خود و کاھش حجم تصدی ھای دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیردولتی به سه روش خرید خدمت از بخش غیردولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دھند و در بند (ط) ماده مذکور عنوان شده است، کلیه درآمدھای دستگاه ھای دولتی حاصل از این ماده به حساب خزانه داری کل واریز می گردد. به علاوه به موجب بند (ح) ماده ١ آیین نامه اجرایی ماده ٢٢ قانون مدیریت خدمات کشوری، «واگذاری مدیریت» این گونه تعریف شده است: «حالتی که دستگاه تمام تجھیزات، امکانات و منابع انسانی مورد نیاز برای ارائه خدمات را در اختیار مؤسسات مجری قرار داده و مؤسسات مجری با مدیریت صحیح و اثر بخش مجموعه، خدمات مورد نظر دستگاه اجرایی را ارائه می کنند و دستگاه اجرایی ھزینه خدمات مدیریتی مؤسسات مجری را پرداخت می کند.» ھمان گونه که از مفاد مواد مذکور استنباط می شود، در روش واگذاری مدیریت تمامی درآمدھای مراکز فرھنگی و ھنری به حساب خزانه دولت واریز شده و در مقابل دستگاه ھزینه خدمات مدیریتی را پرداخت می کند. اما در روش مورد اشاره در بخشنامه، سالن ھای فرھنگی و ھنری با تمام امکانات و تجھیزات آن در اختیار بخش غیردولتی (مؤسسات مجری) قرار گرفته، بدون آن که درآمدھای حاصله به حساب خزانه دولت واریز گردد و فقط دستگاه ھزینه خدمات مدیریتی را پرداخت نمی نماید. به عبارتی درآمدھای دولت با ھزینه ھای آن پایاپای شده است و ھیچ گونه درآمدی برای دولت قابل تصور نبوده و با این روش حقوق قانونی دولت از بین می رود. از این رو بند مورد بحث خلاف قانون (چرا که قانونگذار چنین امری تجویز نکرده) و خارج از اختیارات واضع آن بوده که ابطال آن مورد درخواست می باشد.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مقدمه:
در اجرای قوانین، مقررات و سیاستھای دولت در زمینه واگذاری امور تصدی گری ـ از جمله مراکز فرھنگی و ھنری، شامل سالن ھای نمایشی، سینمایی، نگارخانه ھا، موزه ھا، نمایشگاه ھا و سایر فضاھای وابسته و مرتبط، دستورالعمل زیر به پیشنھاد دفتر نوسازی و تحول اداری و به منظور ھماھنگی در اجرای برنامه واگذاری مراکز فرھنگی و ھنری وزارت متبوع در سراسر کشور ابلاغ می گردد:
فصل ٢:
…………
۶ ـ واگذاری مدیریت: شیوه ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضای فرھنگی و ھنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه ھای مرتبط با حوزه فرھنگ و ھنر در راستای سیاستھای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجھی به متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می باشد. ھمچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذار کننده قادر خواھد بود، زمانھایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه ھای مورد نظر خود در قرارداد پیش بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) ھیچ مطالبه وجھی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی تواند داشته باشد. با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه ـ که در آن کمترین قیمت پیشنھادی ملاک واگذاری قرار می گیرد ـ در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرھنگی و ھنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود.» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مالکیت معنوی وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی (معاونت حقوقی امور مجلس و استانھا) به موجب لایحه شماره ٢۵۵۶١١ / ٩٧ ـ ٩ / ٣ / ١٣٩٧ نامه شماره ٢۴۴۴٨١ / ٩٧ـ ٢۵ / ٢ / ١٣٩٧ مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و رئیس ستاد توسعه مشارکتھای عمومی ـ خصوصی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«با سلام و احترام
بازگشت به شماره ٢٣٩٩۶٣ ـ ١٧ / ٢ / ١٣٩٧ در خصوص دعوای سازمان بازرسی کل کشور جھت ابطال دستورالعمل واگذاری فضاھای فرھنگی و ھنری موارد ذیل به اطلاع می رسد: طی برنامه ھای مختلف پنج ساله توسعه و قوانین و مقررات مختلف از جمھوری اسلامی ایران ماده ٨٨ قانون تنظیم و مواد ٢٢ و ٢۴ قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، کاھش تدریجی اعتبارات ھزینه ای، بھبود ارائه خدمات به مردم، جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال ـ با رعایت صرفه و صلاح دولت و مصالح عامه ـ به دستگاه ھا اجازه واگذاری فعالیتھای تصدی گری و فضاھای پیش بینی شده به این منظور را داده است. از آنجایی که قانون و مقررات به طور عام برای کلیه دستگاه ھا تدوین گردیده، متأسفانه روشھای واگذاری پیش بینی شده در آن جوابگوی حوزه فرھنگ و ھنر با ویژگیھای خاص خود را ندارد. به طوری که به جھت عدم درآمدزایی مناسب این حوزه و ریسکھای زیاد در پیش بینی درآمدزایی آن، نه تنھا قابلیت دریافت اجاره را ندارند بخش غیردولتی (خصوصی) در بسیاری موارد حاضر به مدیریت مجموعه در ازای واگذاری رایگان و به شرط پرداخت ھزینه ھای جاری (حامل ھای انرژی و نگھداری و تعمیرات) در قبال دریافت درآمد حاصل از اجرای برنامه ھا نمی باشد. بدین ترتیب متأسفانه ھدف اصلی از ساخت مجتمع ھای فرھنگی و ھنری که کمک به توسعه زیرساختھا جھت اجرای برنامه ھای مربوطه بوده است مغفول مانده و وزارت متبوع و ادارات کل استانھا گریبان گیر پرداخت ھزینه ھای سنگین فوق الذکر شده اند. این در حالی است که وزارت متبوع طبق اختیارات قانونی خود اقدام به کمک مالی گروه ھای فرھنگی و ھنری جھت اجرای برنامه ھا نیز می نماید. لذا از سال ١٣٩۴ و بر اساس پیمایش صورت گرفته از قبل در کل کشور و مشاھده مستھلک شدن ساختمانھای مجتمع ھا بدون استفاده مناسب و بھینه از آنھا و مشکلات ادارات کل در پرداخت ھزینه ھای جاری، دستورالعملی برگرفته از قوانین مذکور تدوین گردید تا راھکاری برای استانھا در قبال برخی مجتمع ھا که قابلیت واگذاری بدون پرداخت اجاره را دارند باشد.از آنجایی که اگر واگذاری مجتمع صرفاً به منظور نگھداری از مجموعه بدون اجرای برنامه ھا باشد نقض غرض اصلی شده است، لذا باید این اختیار به واگذار شونده داده می شد که به اجرای برنامه ھای فرھنگی و ھنری برای جامعه و با نظارت ادارات کل استانھا بپردازد و باز به جھت بھینه سازی کیفیت و کمیت اجرای برنامه ھا می باید از ساز و کار درآمدزایی برای واگذار شونده برخوردار باشد. که به نظر این درآمد حاصله، سوای درآمد دستگاه دولتی حاصل از ماده ٨٨ ـ اشاره شده در «بند ط» ـ می باشد و منظور از بند مذکور، درآمدھای اجاره و مشارکت با بخش غیردولتی است، در حالی که این درآمد از قبل تعریف نشده و صرفاً به ازای انجام برنامه ھا توسط بخش غیردولتی صورت می پذیرد. با توجه به محدودیتھای بودجه ای دولت و غیرقابل تصور بودن تخصیص بودجه برای پرداخت ھزینه خدمات مدیریتی به واگذار شونده، تنھا راه حفظ و نگھداری مجتمع و نیز توسعه اشتغال و بھبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و سایر اھداف پیش بینی شده قانونگذار تدوین چنین روشی است که واگذار شونده ملزم به پرداخت درآمدھای حاصله به خزانه نشود. به ویژه در حوزه فرھنگ و ھنر که یکی از وظایف وزارت حمایتھای مالی از این حوزه است. مشابه این روش، در ماده ۴۴ قانون الحاق یک برای نگھداری و اداره مراکز جانبی دستگاه ھا پیش بینی گردیده است و اگر مجتمع ھای فرھنگی و ھنری را ھم در این زمره بتوان قلمداد کرد دور از انتظار نمی باشد.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٠ / ٢ / ١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
بر مبنای ماده ٨٨قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر شده: وزارتخانه ھا، مؤسسات و شرکتھای دولتی که عھده دار ارائه خدمات اجتماعی، فرھنگی، خدماتی و رفاھی از قبیل آموزش فنی و حرفه ای، آموزش عمومی، تربیت بدنی، درمان، توانبخشی، نگھداری از سالمندان، معلولین و کودکان بی سرپرست، کتابخانه ھای عمومی، مراکز فرھنگی و ھنری، خدمات شھری و روستایی، ایرانگردی و جھانگردی می باشند، مجازند که به منظور توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاھش حجم تصدیھای دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیردولتی و به سه روش خرید خدمات از بخش غیردولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دھند و در عین حال بر اساس بند (ط) این ماده کلیه درآمدھای دستگاھھای دولتی حاصل از اجرای این ماده باید به حساب خزانه داری کل واریز شود. نظر به اینکه بر اساس مقرره مورد شکایت، فضاھای فرھنگی و ھنری وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی بدون وجود الزامی به واریز درآمدھای حاصله به حساب خزانه دولت، با تمام امکانات و تجھیزات آن در اختیار بخش غیردولتی قرار می گیرد، بنابراین بند ۶ دستورالعمل واگذاری فضاھای فرھنگی وزارت فرھنگ و ارشاد اسلامی مغایر با حکم مقرر در بند (ط) ماده ٨٨ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی