رای شماره ١۴۴٣ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تبصره٣ بند ٧ شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی
١٣٩٨/٨/۴ ٩٧٠٣۴٩٠شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۴۴٣ مورخ ١۶/٧/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال تبصره٣ بند ٧ شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١۶/٧/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١۴۴٣ شماره پرونده : ٩٧/٣۴٩٠
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره٣ بند٧ شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی
گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٢١٨۵٢۵ ـ ٢٨/٩/١٣٩٧ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بھرامی رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً مصوبه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در رابطه با دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل اعلام می شود:
١ـ بخشنامه شماره ۴۶۶٢/ص ـ ١١/۴/١٣٨٧ ریاست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی عنوان می دارد: «نظر به اینکه تملک اراضی دولتی در برخی مناطق روستایی امکان پذیره نبوده و از طرفی جھت توسعه روستا و تأمین مسکن اھالی بر اساس مطالعات طرح ھادی نیاز به تملک زمین محرز می باشد، لذا به منظور پاسخ گویی به درخواستھای اشخاص متقاضی تغییر وضعیت اراضی روستایی، جلوگیری از بورس بازی زمین و ھمچنین جبران بخشی از ھزینه ھای خدمات فنی و امور زیربنایی مورد نیاز اراضی فوق شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی به انضمام یک نسخه نمونه قرارداد صلح معوض جھت بھره برداری به پیوست ایفاد می گردد».
٢ـ بر اساس فراز ابتدای شیوه نامه یاد شده آمده است: «شیوه نامه مذکور در راستای بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی (مصوب ۶/۵/١٣٨١ مجلس شورای اسلامی) و ماده ۴ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ١٣٨٧ مجلس شورای اسلامی) و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می باشند، شیوه نامه جھت چگونگی تعامل با آنان ارائه می گردد».
٣ـ تبصره ٣ بند ٧ شیوه نامه موصوف مقرر داشته است: «ھرگونه اقدام اجرایی در زمینه تھیه یا اصلاح طرح روستا جھت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفاً پس از تعیین درصد سھم طرفین (مالک و بنیاد) و امضاء صلح نامه (صلح معوض) از سوی طرفین مجاز خواھد بود». تبصره ٣ بند ٧ شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات واضع می باشد. چرا که: مستفاد از اصل ۵١ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اخذ ھرگونه وجه اولاً و مال (اعم از منقـول و غیرمنقـول) از مردم نیازمند مجوز قانونی است. لذا الزام نمودن متقاضیان تھیه یا اصلاح طرح روستا جھت تغییر کـاربری یا ورود اراضـی فـوق به محدوده روستا پس از تعیین درصد سھم طرفین (مالک و بنیاد) صرفاً از طریق امضاء صلح نامه (آن ھم مطابق با فرم از پیش تعیین شده) تکلیفی است که نیازمند تجویز قانونگذار می باشد. : شیوه نامه فوق در راستای بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی ثانیاً (مصوب ۶/۵/١٣٨١ مجلس شورای اسلامی) و ماده ۴ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ١٣٨٧ مجلس شورای اسلامی) مصوب گردیده، در حالی که در ھیچ یک از مواد یاد شده مفھوماً و منطوقاً اختیاری مبنی بر الزام متقاضیان تھیه یا اصلاح طرح روستا (جھت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا) به انعقاد صلح نامه با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تجویز نشده و نسبت به موضوع انعقاد صلح نامه دارای خروج موضوعی می باشند. : با توجه به مراتب فوق و عدم تجویز قانونگذار مبنی بر امکان انعقاد صلح نامه (فی مابین بنیاد و مالک)
ثالثاً در موارد یاد شده، وضع مقرره فوق توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی خارج از حدود اختیارات آن بنیاد می باشد. از این رو تبصره ٣ بند ٧ شیوه نامه مذکور مغایر با قوانین مذکور و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد. مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید. » متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«شیوه نامه تفاھم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی در راستای اجرای تبصره بند «ب» ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب ۶/۵/١٣٨١ مجلس شورای اسلامی و ماده ۴ قانون ساماندھی وحمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ١٣٨٧ مجلس شورای اسلامی و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می باشند، این شیوه نامه جھت چگونگی تعامل با آنان ارائه می گردد.
٧ ـ رعایت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغھا
……
تبصره٣ـ ھرگونه اقدام اجرایی در زمینه تھیه یا اصلاح طرح روستا جھت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفاً پس از تعیین درصد سھم طرفین (مالکین و بنیاد) و امضاء صلح نامه از سوی طرفین مجاز خواھد بود. در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحه شماره ٩۴/١ـ ١/م ـ ٣١/١/١٣٩٨ توضیح داده است که:
« مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به ابلاغیه کلاسه پرونده ٩٧٠٣۴٩٠ با شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٢١٢٧ ـ ۵/ ١٢/١٣٩٧ (واصله در تاریخ ٢۴/١٢/١٣٩٧ (موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بخشنامه شماره ۴۶۶٢/ص ـ ١١/۴/١٣٨٧ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، به استحضار می رساند از آنجا که نکات مورد اشاره در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور مبتنی بر مستنداتی است که بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در دایره شمول آن قرار نمی گیرد، مورد پذیرش این نھاد نیست و در صورت توقف اجرای بخشنامه مورد اشاره، مشکلات فراوانی در تأمین مسکن محرومین روستایی و نیز اجابت درخواست روستاییان برای الحاق اراضی به بافت روستاھا ایجاد می گردد. ھمچنین زمینه برای تعرض به اراضی کشاورزی، باغھا و عرصه ھای منابع طبیعی فراھم شده و امنیت غذایی کشور که یکی از پایه ھای اصلی تحقق اقتصاد مقاومتی است، با چالشھا و مسائل اساسی مواجه می گردد. لذا در پاسخ به نکات مطروحه در دادخواست تقدیمی موارد زیر به استحضار می رسد:
١ـ بندھای ٢ ،١ ،٣ مطروحه در دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور، صرفاً به نقل قول از بخشنامه شماره ۴۶۶٢/ص ـ ١١/۴/١٣٨٧ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پرداخته و به نوعی مستندات لازم برای طرح موارد مد نظر خود را فراھم نموده است.
٢ـ موارد مذکور در ذیل بند ٣ به عنوان مستندات ارائه شده جھت ابطال تبصره ٣ بند ٧ بخشنامه شماره ۴۶۶٢/ص ـ ١١/۴/١٣٨٧ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، دارای ایراداتی است که منطق و مفھوم استدلالات سازمان بازرسی کل کشور را به چالش کشیده و استناد به آنھا را دچار اشکال می نماید که در ادامه به آنھا اشاره می شود. : آغاز می گردد، اصل ۵١ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم
٣ـ بند نخست استدلالات که با عنوان اولاً بخشی از مقررات مالی دولت را مورد استناد قرار داده و ھمچنین نتیجه گیری نموده که ھرگونه اخذ وجه از مردم نیازمند مجوز قانون است این در حالی است که: اصل ۵١ قانون اساسی به صراحت به وضع مالیات با تجویز قانون و موارد معافیت از آن مربوط است و اولاً ھیچ گونه ارتباط موضوعی با خواسته ندارد.: در فراز نخست ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز وزارتخانه ھا، مؤسسات وثانیاً
شرکتھای دولتی را محدود به مواردی نموده و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی از شمول قانون مذکور خارج است. فراز دوم ماده ۴ قانون فوق الذکر که به مؤسسات عمومی غیردولتی نیز تسری می یابد، صرفاً به نحوه ثالثاً قبول ھدایا در قبال معاملات می پردازد و به موضوع مورد بحث ارتباطی ندارد، لذا استنادات مورد اشاره خواھان در این خصوص به کلی فاقد وجاھت قانونی است.
۴ـ بند دوم آن که با عبارت ثانیاً شروع می شود، به خروج شیوه نامه از ماده ۴ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و نیز تبصره ذیل بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش اشاره دارد. در این ارتباط لازم به ذکر است از آنجا که این نھاد متولی تھیه طرحھای ھادی روستایی و طرحھای بازنگری آنھا می باشد، در طی فرآیند تھیه و تصویب طرحھای مذکور و در اجرای ماده ٧ قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مواد ٣ و ٧ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر، محدوده روستا و شھرک و نحوه تعیین آنھا، تبصره ذیل بند ب ماده ۵ قانون موسوم به منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی، مواد ۴ و ١١ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و… برخی اراضی حسب تقاضای روستاییان به بافت روستا الحاق شده و یا کاربری آنھا تغییر می یابد. با عنایت به اینکه ارائه خدمات فنی به اراضی مذکور مستلزم برخی ھزینه ھا از جمله نقشه برداری اراضی، تھیه طرح و پیاده سازی آنھا، بازدیدھای میدانی کارگروه تصویب طرحھا و برگزاری جلسات مربوطه و بعضاً جدول گذاری و آسفالت معابر اراضی تفکیکی و… می باشد و از آنجا که ھزینه ھای مذکور از سوی دولت پرداخت نمی گردد، به استناد بند ۵ مـاده ١۵ قانـون اساسنامـه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی که مجوز صریح قانونی محسوب می گردد، بخشی از ھزینهھای مترتب بر ارائه خدمات مذکور، تحت عنوان ھزینه ارائه خدمات فنی از متقاضیان دریافت می گردد. لذا مستندات مورد اشاره سازمان بازرسی کل کشور در ارتباط با ابطال تبصره ٣ بند ٧ شیوه نامه در این بخش نیز فاقد وجاھت قانونی می باشد.
۵ ـ آنچه مسلم است ھزینه ھای خدمات فنی که به متقاضیان روستایی ارائه می گردد، بسیار بیشتر از تعرفه دریافت شده از ایشان است و دلیل این امر نیز مساعدت در خصوص متقاضیان کم بضاعت و محروم روستایی است. شایان ذکر است ھزینه ھای ارائه خدمات فنی این بنیاد بر اساس ماده ٢٣ آیین نامه اجرایی مصوب جلسه مورخ ٢١/١٢/١٣٨٩ شورای مرکزی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دستورالعمل نحوه ارائه خدمات فنی، متناسب با نوع و میزان خدمات از متقاضیان اخذ می گردد.
۶ ـ با توجه به موارد مطروحه و با عنایت به مجوزھای قانونی موجود و اینکه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اجرای وظایف و تکالیف قانونی در زمینه مدیریت مسکن روستایی و وظایف محوله در تھیه و اجرای طرحھای ھادی روستایی و تملک و واگذاری اراضی در روستاھا، مجاز به تدوین و ابلاغ دستورالعملھا و بخشنامه ھای لازم می باشد، تدوین و ابلاغ بخشنامه شماره ۴۶۶٢/ص ـ ١١/۴/١٣٨٧ خلاف قوانین و مسئولیتھای قانونی این بنیاد نبوده و در انطباق کامل با آنھا قرار دارد. لذا خواھشمند است مقرر فرمایید ضمن رسیدگی به موضوع از نمایندگان این بنیاد جھت شرکت در جلسات دفاعیه دعوت به عمل آورند. » ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١۶/٧/١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
صرف نظر از اینکه از طرف سازمان بازرسی کل کشور مصوبه مورد اعتراض مغایر اصل ۵١ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام شده ولی مصوبه مغایرتی با قوانین اعلام شده ندارد زیرا اصل ۵١ قانون اساسی در خصوص اخذ مالیات بر خلاف مقررات قانونی است و بنیاد مسکن نیز به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی از شمول ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت خارج است، به تبصره بند (ب) ماده ۵ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد اما با توجه به اینکه شیوه نامه مستندا کاربری مسکونی مصوب ۶/۵/١٣٨١ و ماده ۴ قانون ساماندھی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ١٣٨٧ به تصویب رسیده و در مواد اشاره شده چنین اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک آنھا در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، بنابراین از این جھت مصوبه خارج از اختیارات وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی