رای شماره ١۴٢۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ١٣٨٢/١١/۵ شورای اسلامی شھر شیراز

١٣٩٨/٨/۴ ٩۶٠٠٨۵٨شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۴٢۴ مورخ ٩/٧/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ٩/٧/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١۴٢۴ شماره پرونده: ٩۶/٨۵٨

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه ھای اداری با قانون در سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره ١٠١٨٩١ـ ١۶/۵/١٣٩۶ اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بھرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً در اجرای تکالیف قانونی سازمان مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

الف ـ شورای اسلامی شھر مذکور به موجب مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ تصویب نموده است «بر اساس مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز عوارض اراضی رھا شده به شرح زیر قابل وصول می باشد:

ماده١ـ اراضی رھا شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شھرکھای اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شھرداری یا سازمان مسکن و شھرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاھی و صنعتی می باشند.

ماده٢ـ کلیه مالکانی که ملک آنھا به عنوان اراضی رھا شده اعلام می شود، موظفند عوارض خاص برای ھر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شھرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای ھر دو سال بوده که در مرحله اول معادل ۴/١ قیمت منطقه بندی p و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نھایتاً تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می باشد.

تبصره١ :کلیه مالکان و صاحبان حقوق در اراضی رھا شده واقع در محدوه خدماتی شھر شیراز و شھرکھای اقماری بایستی ظرف ٢ ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه ھای رسمی به شھرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمینھای رھا شده را تکمیل نمایند.

تبصره٢ :زمینھایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جھت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آنھا روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

تبصره٣ :افرادی که در ھر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول ١٠% تخفیف خوش حسابی می شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواھد شد.

تبصره۴ :مالکانی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مھلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می شوند برای این مدت سپری شده (از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول ٢/١ عوارض زمینھای رھا شده می گردند.

تبصره۵ :مالکانی که تا پایان ھر سال اقدام به اخذ پروانه دائم نمایند، از پرداخت عوارض ھمان سال معاف می باشند.

تبصره۶ :چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض خدمت آن بر است که از ھمه بیشتر باشد.

تبصره٧ :عوارض مذکور شامل اراضی ١٠٠٠ متر به بالا می باشد.

تبصره٨ :در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی ھر مالک بیش از ھزار مترمربع باشد، مازاد بر ١٠٠٠ مترمربع مشمول عوارض رھا شده می گردد.

ب ـ مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون می باشد:

١ـ مطابق اصل تسلیط، ھر شخصی نسبت به مالکیت خود حق ھرگونه انتفاع و بھره برداری را دارد و منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به ھمین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بھره لازم را ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می باشد.

٢ـ خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آنھا به عنوان اراضی رھا شده باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارائه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

٣ـ در رأی شماره ۵۵۶ ـ ١٩/٨/١٣٨٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شھر تھران (برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده، خالی یا متروکه به ماخذ ٢٠ %قیمت منطقه ای موضوع دفترچه بھای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال گردیده است.

بنا به مراتب مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز با موضوع عوارض اراضی رھـا شده به شرح فـوق مغایر با قانون و خـارج از حـدود و اختیارات شـورای مـذکور و ابطال آن مـورد درخواست می باشد. خواھشمند است دستور فرمایید موضوع در ھیأت عمومی دیوان رسیدگی و از نتیجه این سازمان را مطلع نمایند.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر ھیأت عمومی برای سازمان بازرسی کل کشور ارسال شده بود، سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره ١۵۴٢٩٢ـ ٢٢/٧/١٣٩۶ توضیح داده است که:

«جناب آقای دربین مدیرکل محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً عطف به اخطار رفع نقص شماره پرونده ٩۶٠٩٩٨٠٩٠٨۵٠٠۶١٠ـ ١٠/٧/١٣٩۶) موضوع کلاسه ٩۶/٨۵٨ (پیرامون مغایرت مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز با قوانین و مقررات موضوعه (که در تاریخ ١۶/٧/١٣٩۶ به دبیرخانه این سازمان ابلاغ شده است) به استحضار می رساند: ھمان گونه که در نامه شماره ١٠١٨٩١ـ ١۶/۵/١٣٩۶ نیز به آن اشاره شده است، مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون است:

١ـ مطابق اصل تسلیط، ھر شخصی نسبت به مالکیت خود حق ھرگونه انتفاع و بھره برداری را دارد و منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به ھمین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بھره لازم را از مایملک خود ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می باشد.

٢ـ خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آنھا به عنوان اراضی رھا شده، باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارائه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

٣ـ در رأی شماره ۵۵۶ ـ ١٩/٨/١٣٨٧ ھیأت عمومی دیـوان عـدالت اداری، مصوبـه شـورای اسلامی شھر تھران (برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلااستفاده، خالی یا متروکه به ماخذ ٢٠ %قیمت منطقه ای موضوع دفترچه بھای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال شده است.

۴ـ تعیین عوارض سالیانه بر اراضی و املاک بلا استفاده و خالی و مترکه خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شھر شیراز مندرج در ماده ٧١ قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران می باشد. بنا به مراتب مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز با موضوع عوارض اراضی رھا شده مغایر با اصل تسلیط و ھمچنین خارج از حدود و اختیارات واضع می باشد. ضمن آن که در مورد مشابه ھیأت عمومی دیوان (طی رأی شماره ۵۵۶ ـ ١٩/٨/١٣٨٧ (مصوبه شورای اسلامی شھر تھران را ابطال نموده است. لذا خواھشمند است موضوع در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.” متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«استانداری محترم فارس

سلام علیکم

احتراماً ضمن ارسال تصویر نامه شماره ١/١۵٢١٩ـ ٢٩/٢٠/١٣٨١ شھردار شیراز در خصوص لایحه عوارض از اراضی رھا شده به استحضار می رساند، لایحه مذکور در جلسه مورخ ١/٢١/١٣٨١ شورا مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت. لازم به ذکر است که لایحه تصویبی از تاریخ ٢/١/١٣٨١ قابل اجرا خواھد بود.

ماده١ :اراضی رھا شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شھرکھای اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شھرداری یا سازمان مسکن و شھرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاھی و صنعتی می باشند.

ماده٢ـ کلیه مالکینی که ملک آنھا به عنوان اراضی رھا شده اعلام می شود، موظفند عوارض خاصی برای ھر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شھرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای ھر دو سال بوده که در مرحله اول معادل ۴/١ قیمت منطقه بندی موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتھای مستقیم و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نھایتاً تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می باشد.

تبصره١ :کلیه مالکین و صاحبان حقوق در اراضی رھا شده واقع در محدوه خدماتی شھر شیراز و شھرکھای اقماری بایستی ظرف ٢ ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه ھای رسمی به شھرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمینھای رھا شده را تکمیل نمایند.

تبصره٢ :زمینھایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جھت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آنھا روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

تبصره٣ :افرادی که در ھر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول ١٠% تخفیف خوش حسابی می شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواھد شد.

تبصره۴ :مالکینی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مھلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می شوند برای این مدت سپری شده (از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول ٢/١ عوارض زمینھای رھا شده می گردند.

تبصره۵ :مالکینی کـه تا پایان ھـر سال اقـدام بـه اخـذ پروانه دائم نمایند، از پرداخت عـوارض ھمان سال معاف می باشند.

تبصره۶ :چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض قیمت آن بر است که از ھمه بیشتر باشد.

تبصره٧ :عوارض مذکور شامل اراضی ١٠٠٠ متر به بالا می باشد.

تبصره٨ :در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی ھر مالک بیش از ھزار مترمربع باشد، مازاد بر ١٠٠٠ مترمربع مشمول عوارض رھا شده می گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر شیراز به موجب لایحه شماره ٣۵٢٣/٩۶/ص ـ ٢٢/٨/١٣٩۶ توضیح داده است که:

« یاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره ٩۶٠٩٩٨٠٩٠٨۵٠٠۶١٠ و کلاسه پرونده ٩۶/٨۵٨ موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شھر شیراز در خصوص اعلام مغایرت قانونی مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ شورای اسلامی شھر شیراز، مراتب ذیل در دفاع از مصوبه شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان عدالت اداری معروض می گردد:

١ـ سازمان بازرسی در بند یک ذیل قسمت «ب» با استناد به اصل تسلیط، وضع عوارض موضوع مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د را مغایر با اصل مزبور دانسته است ولیکن قابل توضیح است که در کنار اصل تسلیط قاعده لاضرر نیز وجود دارد که سازمان به آن اشاره نکرده است و ھمان طور که قضات مستحضرند اصل تسلیط در حقوق خصوصی مورد استفاده و استناد قرار می گیرد و در حقوق عمومی مصالح عمومی بر حقوق خصوصی افراد ارجحیت دارد. در قـوانین مختلف اختیـاراتی به شھرداری و سـایر مـراجع قانونی داده شده است کـه ذیلاً نمونه ھایی ارائه می گردد:

الف ـ در قوانین تملکی به خصوص قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه ھای عمومی، عمرانـی و نظامی دولت در صورت عـدم ھمکاری مـالکین طرحھای ضروری متوقف نشده، اصل تسلیط رعایت نمی گردد و اشخـاص حقوقی، حقوق عمومـی از جمله شھرداریھا نسبت بـه سلب مالکیت خصوصی و تصرف اقدام می نمایند.

ب ـ برابر ماده ١١٠ قانون شھرداری زمینھایی که به صورت غیرمناسب رھا می گردند شھرداری می تواند نسبت به دیوارکشی آنھا اقدام نماید و ھزینه ھای مربوط را به اضافه ١٠ درصد از مالک یا متولی یا متصدی موقوفه دریافت نماید و این شورا به جھت سازماندھی این اراضی اقدام به وضع مصوبه فوق الذکر به شماره ٣۶۵۴٠ کرده است.

ج ـ برابر ماده ٢٩ قانون نوسازی و عمران شھری عوارض اراضی فاقد ساختمان در محدوده شھر که آب لوله کشی و برق داشته باشد ٢ برابر می باشد و این شورا به جھت سازماندھی این اراضی و رعایت این ماده قانونی اقدام به وضع مصوبه فوق الذکر به شماره ٣۶۵۴٠ کرده است.

د ـ مطابق با ماده ۵۴ مکرر قانون مالیاتھای مستقیم برای املاک خالی از سکنه مالیات در نظر گرفته شده که در برخی شرایط به دو برابر معمول بالغ می گردد. این نوع مالیات یک مالیات ارشادی است و نشان از عدم رعایت اصل تسلیط مورد استناد سازمان بازرسی می بوده و جھت رفع مشکلات مسکن تصویب شده است در این مورد نیز عوارض مذکور ارشادی و جھت رفع مشکلات مسکن و رفع مشکلات شھری می باشد. لذا با توجه به موارد فوق اصل تسلیط در بسیاری موارد با قاعده لاضرر در تعارض بوده و به دلیل اختیارات قانونی که به شھرداریھا و شوراھا واگذار گردیده است مصوبه فوق الذکر به تصویب رسیده است.

٢ـ سازمان بازرسی در بند ٢ ذیل قسمت «ب» خالی بودن ملک را موجبی برای مطالبه عوارض ندانسته و در ادامه بیان کرده اند که خدمتی به این اراضی ارائه نمی شود که در پاسخ بیان می دارد در بسیاری از قوانین به خصوص ماده ١١٠ قانون شھرداری ماده ٢٩ قانون نوسازی و عمران شھری و ماده ۵۴ مکرر قانون مالیاتھای مستقیم برای اراضی و املاک فاقد ساختمان و خالی از سکنه عوارض و مالیاتھایی وضع گردیده که نشان از توجه قانونگذار به موضوع بدون ساختمان بودن اراضی و خالی بودن سکنه و عارضه ھای وارده به شھر دارد و با توجه به ھزینه ھایی که شھرھا برای ساماندھی سیما و منظر شھر می نمایند موضوع خالی بودن سکنه و عدم وجود ساختمان، ھزینه ھای ھنگفتی را به شھرھا تحمیل می نماید و به خوبی در ماده ١١٠ قانون شھرداری و ماده ٢٩ قانون نوسازی و عمران شھری به آنھا اشاره شده است که سازمان به این موارد توجھی نکرده است.

٣ـ سازمان بازرسی در بند٣ نامه ارسالی استناد به رأی شماره ۵۵۶ ـ ١٩/٨/١٣٨٧ در خصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شھر تھران کرده است و جھت استحضار قضات دیوان اعلام می دارد که دلایل فوق الذکر از جمله دلایلی است که در زمان صدور رأی ۵۵۶ دیوان، بیان نشده است و از طرفی مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ۵/٢١/١٣٨١ از بابت مبلغ کمتر و متراز شمول مصوبه (١٠٠٠ مترمربع ذکر شده در تبصره ھشت مصوبه این شورا) و ھم از نظر محتوا با مصوبه ابطال تھران متفاوت می باشد به عنوان مثال تبصره ٣ و ۴ مصوبه ٣۶۵۶ از جمله موارد برگرفته از مواد قانون نوسازی و عمران شھری ذکر شده در بند «الف» و «ب» این لایحه می باشد و لذا مصوبه شورا در جھت رعایت قوانین پراکنده موجود و اختیارات واگذاری به شوراھا از جمله بند ١۶ و ٢۶ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور با اصلاحات سال ١٣٩۶ و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع شده است. علیھذا با عنایت به مطالب فوق و غیرموجه بودن تقاضای سازمان بازرسی از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد شکایت سازمان بازرسی مورد استدعاست.» در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره ٣۶۵۴/ش الف د ـ ١۵/٢١/١٣٨١] ۵/٢١/١٣٨١ [شورای اسلامی شھر شیراز با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره :که است کرده اعلام ١٣٩٧/٩/٧ ـ٩٧/١٠٢/٧٧١٣ «اگر با توجه به جمیع قوانین مرتبط از جمله ماده ١۵ مالیات بر اراضی بایر قانوناً حق جعل عوارض برای شورای شھر ثابت باشد خلاف شرع دانسته نشد. تشخیص این امر با دیوان عدالت اداری می باشد.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٩/٧/١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به آراء متعدد صادره از ھیأت عمومی در خصوص اخذ عوارض زمینھای رھا شده از جمله رأی شماره ۵۵۶ ـ ١٩/٧/١٣٨٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و به دلایل مندرج در رأی یاد شده مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

          رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی