رای شماره ١٩٧٨ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ٩ مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به شماره ٣٠٠/۴۴۶٩۴ ـ ١٣٩۵/٨/٢۴ در مورد حذف حریم قانونی شھر سردرود
١٣٩٧/١١/٢٩ ٩۶٠٠٠٣٧ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٩٧٨ مورخ ٢/١١/١٣٩٧ جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ٢/١١/١٣٩٧ شماره دادنامه: ١٩٧٨ شماره پرونده : ٩۶/٣٧
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شورای اسلامی شھر سردرود
موضوع شکایت و خواسته: ١ـ ابطال مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به شماره ٣٠٠/۵۶٣٧٠ ـ ١٣/١٠/١٣٩۴ در خصوص تصویب طرح جامع شھر سردرود ٢ـ ابطال بند ٩ مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به شماره ۴۴۶٩۴/٣٠٠ ـ ٢۴/٨/١٣٩۵ در مورد حذف حریم قانونی شھر سردرود گردش کار: شورای اسلامی شھر سردرود به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به شماره ٣٠٠/۵۶٣٧٠ ـ ١٣/١٠/١٣٩۴ در خصوص تصویب طرح جامع شھر سردرود و ابطال بند ٩ مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به شماره ۴۴۶٩۶/٣٠٠ ـ ٢۴/٨/١٣٩۵ در مورد حذف حریم قانونی شھر سردرود را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام به استحضار عالی می رساند شورای عالی شھرسازی و معماری ایران طرح جامع شھر سردرود را تصویب و جھت اجرا به مراجع ذیربط ابلاغ نموده و ھمچنین به موجب مصوبه اخیرالذکر حریم قانونی شھر را حذف نموده است، ولی با امعان نظر به دلایل و مستندات ذیل الذکر طرح فوق مغایر با حقوق مکتسبه شھروندان و خلاف مصالح عمومی شھر بـوده لذا ضمن اعلام مراتب اعتراض به مصوبه فوق تقاضای رسیدگی شایسته و صدور حکم بر ابطال مصوبه مذکور و اعاده حریم شھر راداریم، دلایل اعتراض به شرح ذیل است:
١ـ شھرداری سردرود بر اساس ضوابط طرح ھادی اقدام به صدور مجوزھایی (من جمله: پروانه ساخت، گواھی معامله و…) نموده و حقوقی مکتسبه برای شھروندان ایجاد شده، در حالی که بر اساس طرح جامع قسمتی از این اراضی به عنوان حریم شھر منظور شده و اجرای تعھدات واجراء و استیفای حقوق مکتسبه شھروندان را به مخاطره انداخته و با موانع قانونی مواجه ساخته است و علی الاصول می بایست حریم شھر با مدنظر قرار دادن تعھدات قبلی شھرداری و خارج از محدوده فعلی تعریف و ترسیم می گردید.
٢ـ مطابق ماده ٢ و بند ٢ ماده ٩٩ قانون شھرداری و تبصره ١ ماده ۴ قانون تقسیمات کشوری و ماده ١ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر و روستا و بند ٣ ماده ۴ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران و بند ٣۴ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران، طرح جامع شھری توسط شھرداری تھیه و جھت تأیید و تصویب به شورای شھر تقدیم می گردد و پس از تصویب در شورای شھر جھت تأیید نھایی به مراجع ذیصلاح قانونی ارسال می گردد که در خصوص طرح جامع شھر سردرود قبلاً شورای شھر طی نامه شماره ۶۵۴٢ـ ٢٠/١٠/١٣٩١ با طرح جامع شھری (به صورت حفظ محدوده طرح ھادی و تھیه حریم ۵۶٠ ھکتاری) موافقت خود را اعلام و جھت تصویب نھایی به مراجع قانونی ارسال شده بود. ولی ملاحظه می شود که طرح نھایی مصوب دستخوش تغییرات عمده و کلی شده و به طور کلی طرح نھایی مصوب فاقد شرایط و ویژگیھای مورد نظر شورای شھر است و نظرات و دیدگاھھای شھرداری و شورای اسلامی شھر به طور کلی نادیده گرفته شده و به ورطه فراموشی سپرده شده و حقوق مکتسبه شھروندان را در معرض تضییع و تفریط و اجرای تعھدات شھرداری را با مشکلات قانونی مواجه ساخته است. لذا شورای شھر سردرود طی نامه شماره ٢٢٩١/۴ـ ٢٧/١/١٣٩۵ صریحاً مخالفت خویش با طرح جامع مصوب را اعلام داشته و در واقع طرح مصوب فاقد پشتوانه مقبولیت عمومی و نمایندگان مردم شھر است. توجھاً به مراتب مذکور خصوصاً اینکه برابر مستندات قانونی فوق الذکر جلب نظر موافق شھرداری و شورای اسلامی شھر از منظر قانونی شرط لازم برای تصویب طرح جامع شھر است لذا ملاحظه می شود که عملکرد شورای عالی در نادیده گرفتن نظرات و دیدگاھھای شورای شھر سردرود و تصویب طرح جامع برخلاف نص صریح و مدلول قانون می باشد.
٣ـ با عنایت به اینکه قبلاً در قسمت حریم شھر تعھداتی از سوی شھرداری (در باب تفکیک یا افراز اراضی) ایجاد شده ولی ھنوز مراحل اداری و قانونی آن تکمیل نشده لذا تبدیل آن قسمت از اراضی از «محدوده» به «حریم شھر» مغایر با حقوق مکتسبه شھروندان خواھد بود زیرا اولاً: مفاد ماده ۶ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران، ادارات ثبت و دادگاھھا مکلفند بر اساس نقشه تأیید شده منطبق بر طرح جامع اقدام به صدور مجوز تفکیک نمایند و یقیناً اجرای مفاد ماده قانونی مذکور برای آن دسته از مالکینی که برایشان بر اساس طرح ھادی حقوق مکتسبه ایجاد شده، با مشکل مواجه خواھد شد و طرح جدید بدون توجه به سوابق اقدامات شھرداری به تصویب رسیده است.
۴ـ تصمیمات استانی در خصوص طرح جامع شھر سردرود درکمیته فنی شورای عالی و شھرسازی مورد توجه کافی و وافی قرار نگرفته و اجرای طرح مصوب علاوه بر اینکه مغایر با حقوق مکتسبه شھروندی بوده، باعث ایجاد تنشھای اجتماعی و سیاسی و اقتصادی در منطقه خواھد شد. از جمله اینکه اشخاص زیادی در طول سنوات گذشته اقدام به سرمایه گذاری در این اراضی نموده و ھم اکنون منتظر و یا در آستانه بھره برداری از سرمایه و نتیجه فعالیتھای اقتصادی خود ھستند و با عملیاتی شدن ضوابط طرح جدیدالتصویب، اشخاص مذکور از حقوق مکتسبه خود محروم شده و این موضوع باعث نارضایتی عمومی و نھایتاً بروز تنشھای اجتماعی و سیاسی را در پی خواھد داشت. بنابراین با عنایت به جمیع مراتب مسطور و با تقدیم تصاویر مدارک مربوطه و با توجه به اینکه اجرای طرح جامع باعث ورود خساراتی شده که جبران آن در آینده متعذر و متعسر می باشد و ھمچنین به موجب مستندات متعدد قانونی مارالبیان من جمله ماده ٢ و بند٢ ماده٩٩ قانون شھرداری و بند٣ مـاده ۴ قانون تأسیس شـورای عالی شھرسازی و معماری ایران و بند ٣۴ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران طرح مصوب مغایر با نص صریح قانونی می باشد، لذا تقاضای رسیدگی شایسته و صدور حکم بر ابطال مصوبه مذکورو ابطال بند ٩ مصوبه شورای عالی در حذف حریم شھر سردرود و بدواً صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای طرح جامع شھر سردرود به شرح مندرج در ستون خواسته از محضر ریاست دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. »شاکی به موجب لایحه شماره ٧٠١ـ ۵ ـ ٣٠/٧/١٣٩٧ اعلام کرده است که:
«معاون محترم مدیرکل ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً عطف به پرونده کلاسه ٩۶/٣٧ با موضوع دادخواست شورای اسلامی شھر سردرود علیه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران به خواسته ابطال بند ٩ مصوبه شماره ۴۴۶٩۶/٣٠٠ ـ ١۵/٩/١٣٩۵ منتشر شده در روزنامه رسمی به تاریخ ۶ دی ١٣٩۵ آن شورا جھت استحضار و درج در پرونده به حضور عالی تقدیم و تقاضا داریم دستور فرمایید ضمیمه پرونده شده تا موقع اتخاذ تصمیم، مطمح نظر قضات عالی مقام قرار گیرد.
١ـ ھمان طور که استحضار دارید مقنن و سیاستگزاران برنامه ریزی شھری در تدوین لوایح و طرحھای توسعه آتی برای ھر شھر و منطقه اقدام به پیش بینی قسمتی از منطقه به عنوان مکانی برای توسعه متوازن شھر و پیش بینی و تأمین بستری مناسب برای توسعه آینده منطقه شھری می کنند و فلسفه وضع حریم شھر ھم در ھمین چھارچوب فکری توجیه شده و مورد توجه قانونگذار کشور ما قرار گرفته است و لذا در تعیین حریم شھر توجه به برنامه توسعه آتی شھر و در واقع پیش بینی مکانی برای سرریز جمعیتی و استقرار زیرساختھای اقتصادی و صنعتی و کشاورزی، آموزشی و… اھمیت حیاتی و ضروری می باشد به نحوی که توسعه و حیات آتی یک شھر نیازمند وجود این قسمت تحت عنوان حریم بوده و مقنن ما حفظ و حراست از آن را به عنوان یکی از وظایف شھرداریھا قلمداد نموده و در ماده ٢» قانون تعریف محدوده و حریم شھر، روستا و شھرک و نحوه تعیین آن» بر این امر تأکید ویژه داشته است. با توجه به اینکه در زمان تصویب طرح ھادی شھر سردرود در سال ١٣٨١ جمیعت سردرود بالغ بر ٢١٠٠٠ نفر بوده و در زمان تصویب طرح جامع شھر در سال ١٣٩۴) که جمعیت سردرود بالغ بر ٣۵٠٠٠ نفر می باشد) حتماً و ضرورتاً منطقه ای برای توسعه آتی شھر از منظر جمعیتی و اسکان مردم و استقرار زیرساختھای حیاتی شھر لازم بوده و لذا حذف حریم سردرود (در حالی که جمعیت شھر رو به فزونی بوده و در جوار کلانشھر تبریز تبدیل به منطقه نیمه صنعتی گردیده و مساحت قسمت محدوده قانونی نسبت به سالھای ١٣۶٨ و ١٣٨١ تاکنون رفته رفته مضیق تر و تنگ تر شده)، مغایر با قانون محسوب می شود. گویا اینکه کلانشھر تبریز چنگالھای خود را به دور گلوی حیات شھر سردرود پیچیده و رفته رفته با افزایش فشار، عرصه را تنگ تر می کند و ھویت تاریخی و اجتماعی شھر سردرود را به ورطه نابودی کامل می کشاند.
٢ـ مقنن در ماده ۶ قانون مذکور ابتدا به صورت مفھوم ضمنی بر لزوم وجود حریم شھر تأکید نموده و در وھله دوم زمان تعیین حریم شھر را به زمان تصویب طرح ھادی یا جامع شھر موکول نموده است و لذا مستنبط از ھمین ماده قانونی معلوم می شود که وجود حریم شھر به عنوان جزء لاینفک و پیوسته محدوده قانونی شھر ضرورت قانونی دارد و حذف آن یا تداخل یا منطبق دانستن حریم شھر با محدوده شھر خلاف مقصود قانونگذار بوده و خارج از اختیارات شورای عالی شھرسازی و معماری می باشد.
٣ـ بر اساس ماده ٢ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر که مقرر می دارد «حریم شھر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شھر که نظارت و کنترل شھرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شھرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید.» مقنن مفھوم حقوقی و علمی «حریم» را غیراز «محدوده» و به صورت کاملاً منفصل و جداگانه بیان داشته و مدنظر قرار داده است و بر مبنای ھمین ماده قانونی و ھمچنین ماده ۶ قانون مذکور در زمان تصویب طرح جامع شھر می بایستی «حریم شھر» به صورت کاملاً منفصل و جداگانه از قسمت «محدوده» تعیین و تصویب گردد.
۴ـ با توجه به مستند قانونی مذکور امکان تصویب طرح جامع شھر بدون لحاظ نمودن حریم وجود نداشته و مغایر با مقصود مقنن است و اینکه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران با تمسک به اختیارات قانونی خویش (از جمله بند ٣ ماده ٢ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران) دست به انجام تغییراتی زده که این تغییرات منجر به حذف حریم و تداخل و انطباق آن با محدوده قانونی شھر سردرود شده این گونه تغییرات در واقع تغییرات نبوده و مغایر با نص صریح قانون محسوب و خارج از اختیارات قانونی می باشد.
۵ ـ با دقت در واژه «پیرامون» معلوم می شود که قسمت حریم بلافاصله بعد از اتمام و پایان قسمت محدوده شروع شده و در واقع نقطه پایان محدوده شروع شده و در واقع نقطه آغاز و شروع حریم خواھد بود. ثانیاً: با عنایت به ھمین واژه معلوم می شود که امکان تعیین قسمت حریم در داخل قسمت محدوده وجود ندارد و حریم باید به صورت یک ھاله مدور پیرامون و گرداگرد محدوده قانونی وجود داشته باشد و حریم و محدوده با ھم گرفتن و انطباق آن دو بر روی ھمدیگر خلاف نظر مقنن است.
۶ ـ با دقت در واژه پیرامون مشخص می شود که منظور مقنن از نحوه قرار گیری و استقرار حریم در کنار محدوده به نحوی است که به صورت دایره وار و به اصطلاح علم منطق نسبت به این دو مفھوم از نظر مقنن عموم و خصوص مطلق است. بدین معنا که محدوده شھر ھمواره در داخل ھاله حریم قرار داشته و ھر نقطه از نقاط پایان قسمت محدوده، نقطه آغازی بر قسمت حریم خواھد بود.
٧ـ شورای عالی شھرسازی و معماری ایران مصوبه «سند پھنه بندی حریم» را تصویب و طی شماره ٣٠/۵٩۶۶٩ ـ ٢٧/١١/١٣٩۵ به استانداران سراسر کشور ابلاغ نموده است که در آن دستورالعمل نحوه تھیه سند پھنه بندی حریم در طرح جامع شھر تعیین و مشخص گردیده است. با دقت در ماده ٣ این مصوبه کاملاً مشخص می شود که وجود حریم به عنوان جزء لاینفک طرح جامع شھر و سند پھنه بندی حریم به عنوان یکی از اسناد لازم الاجرای طرح جامع شھر اعلام شده و توسعه آتی ھر شھر (دارای طرح جامع) بدون وجود حریم امکان پذیر نیست و شورای عالی بر حفظ و حراست از حریم تأکید نموده و در خصوص نحوه اقدام شھرداری در آن مقرراتی را وضع نموده است، لذا اقدام به حذف حریم شھر سردرود از این منظر ھم مغایر با مقررات آمره و موازین قانونی جاریه در کشور محسوب می گردد. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت برخلاف الزامات قانونی مصرح در ماده ۶ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر و… و ماده ٩٩ و ١٠٠ قانون شھرداری که وظایف شھرداریھا را در محدوده ھا و حریم شھرھا به طور جداگانه و دقیق تصریح و تبیین کرده و اینکه در ھیچ یک از قوانین و مقررات برای شورای عالی اجازه تخطی و نقض قوانین موضوعه کشوری و اتخاذ تصمیم برخلاف مفاھیم و عناوین مسلم پذیرفته شده در قوانین مملکتی داده نشده تقاضای رسیدگی و صدور حکم به شرح خواسته را دارد. » متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است: «مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران در خصوص طرح جامع شھر تبریز استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان آذربایجان شرقی شورای عالی شھرسازی و معماری در جلسه مورخ ٢۴/٨/١٣٩۵ طرح جامع تبریز مصوب ٩/٨/١٣٩۴ شورای برنامه ریزی و توسعه استان آذربایجان شرقی را پیرو جلسات مورخ ١١/۵/١٣٩۵ و ١٩/٧/١٣٩۵ و ٢۶/٧/١٣٩۵ خود و با توجه به صورتجلسات مورخ ١١/٧/١٣٩۵ و ۵/٨/١٣٩۵ کمیته فنی، مورد بررسی قرار داد و مشروط به تحقق شروط زیر مصوب نمود:
نواحی و مناطق منفصل شھری:
بند٩ـ الحاق شھرھای باسمنج و سردرود با توجه به عدم ارائه دلایل فنی و کارشناسی و تبعات مترتب بر این الحاق به محدوده کلانشھر مورد تأیید نیست. ھمچنین مقرر گردید با توجه به تخلفات گسترده ساختمانی در حریم این دو شھر، که عمدتاً ناشی از عدم وجود درآمد پایدار و تکیه بر درآمد تخلفات مذکور است، در اجرای مصوبه مورخ ٢۴/١/١٣٧١ شورای عالی، با حذف حریم شھرھای مذکور، حریم و محدوده شھرھای باسمنج و سردرود بر یکدیگر منطق شود. ـ معاون معماری و شھرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شھرسازی » در پاسخ به شکایت مذکور، معاون معماری و شھرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شھرسازی به موجب لایحه شماره ٣٠٠/١٧۵٧٨ ـ ١٩/۴/١٣٩۶ توضیح داده است که:
«ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده کلاسه ٩۶/٣٧ شکایت شورای اسلامی شھر سردرود
با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغیه واصله، موضوع پرونده شماره ٩۵٠٩٩٨٠٩٠٨۵٠٢٢٨٨ ـ ٨/٣/١٣٩۶ به کلاسه ٩۶/٣٧ مبنی بر ارسال نسخه دوم دادخواست شورای اسلامی شھر سردرود استان آذربایجان شرقی به انضمام مستندات مربوطه، لایحه دفاعی به شرح ذیل تقدیم می گردد: در بند ١ دادخواست، شاکی به طرح ھادی شھر و حقوق مکتسبه برخی شھروندان استناد و مدعی گردیده است «علی الاصول می بایست حریم شھر با مدنظر قرار دادن تعھدات قبلی شھرداری و خارج از محدوده فعلی تعریف و ترسیم می گردید.» اولاً: لازم است شاکی اصول مدنظر را تعریف و ارائه نمایند زیرا چه به لحاظ حقوقی که طرحھای جامع را در زمره حقوق عمومی و آمره قرار می دھند و حفظ حقوق شھر بر حقوق خصوصی افراد ارجح است. مثلاً: عبور خیابان از املاک مردم جھت بھبود وضعیت ترافیک یک شھر ـ و چه به لحاظ فنی و تخصصی که لاجرم جھت نیل به یک برنامه و طرح مناسب و کارآمد می بایست برخی اتفاقات از جمله تغییر در محدوده و حریم شھر حادث شود، این ادعای شاکی محکوم به رد است. ثانیاً: در طرحھای جامع نیز اصل بر حفظ حقوق اشخاص است لذا تغییرات در طرح جامع و به تبع آن ورود خسارت به افراد به معنای نادیده گرفتن حقوق احتمالی و عدم جبران خسارت وارده بر آنھا نمی باشد. با این تفاوت که به نظر شاکی جبران خسارت صرفاً اعاده وضعیت به حالت اولیه است ـ عدم اصلاح حریم شھر در تصویب طرح جامع توسط شورای عالی ـ که این نه مطابق موازین فنی است چرا که با این دیدگاه ھیچ طرحی قابلیت اجرا نخواھد داشت و دیگر اینکه مغایرت منویات قانونگذار و قوانین ملاک عمل است زیرا قانونگذار با پیش بینی بروز خسارات احتمالی در قبال اجرای طرحھای شھرسازی، برخی منابع تأمین ھزینه ھای وارده را نیز تعیین نموده است از جمله می توان به تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا و ماده ١٠١ اصلاحی قانون شھرداری اشاره نمود. با ذکر این توضیح که جبران خسارت نیز مستلزم وجود منشاء قانونی در ایجاد حق مورد اشاره است چرا که بنا بر تجارب موجود و گزارشات متعدد دستگاھھای اجرایی و نیز سازمان بازرسی کل کشور، بسیاری از مجوزھای صادره توسط شھرداریھا که مورد اشاره قرار گرفته است. متأسفانه بر خلاف قوانین و ضوابط ملاک عمل اعطاء گردیده و در واقع تخلف شھردار و یا شوراھای اسلامی شھر بوده است، لذا برابر اصول مسئولیت مدنی، مأمورین متخلف مسئول جبران خسارت وارده بر اشخاص ھستند و نمی توان از طرق دیگر از جمله جلوگیری از تصویب طرح جامع باعث رھایی متخلفین از احقاق حقوق مورد نظر گردید. در بند ٢ دادخواست، پس از اشاره به قوانین متعدد، استنباط گردیده است که طرح جامع شھری توسط شھرداری تھیه می گردد و به تصویب شورای اسلامی شھر می رسد. اما اولاً: برابر صراحت جزء الف بند ٢ ماده ٣ قانون تغییرنام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی و تعیین وظایف آن با اصلاحات بعدی، وزارت راه و شھرسازی مسئول تھیه طرحھای جامع است و ثانیاً: بند ٣۴ ماده ٧١ قانون موصوف به شوراھا مصوب ۶/٧/١٣٨٢ چنانچه با تصویب احکام بعدی کماکان معتبر باشد نه در مقام تشریع و قانونگذاری با قانون تأسیس شورای عالی در تعارض است و نه در مقام انجام تکلیف در تزاحم با آن، زیرا اولاً: در بند ٣۴ قانون مارالذکر که ذیل وظایف شورای شھر آمده است قانونگذار در مقام ایجاد تکلیف ارائه طرح جامع به شورای اسلامی شھر برای شھرداری پیش از تصویب نھایی و نیز موظف نمودن شورای مذکور برای بررسی و تأیید آن و نه تصویب بوده است و از طرفی قانون تأسیس شورای عالی برای تعیین مرجع نھایی تصویب طرحھای جامع و سایر اختیارات آن بوده است. ثانیاً: با عنایت به اینکه قانونگذار در احکام لاحق از جمله در ماده ٨٣ قانون برنامه چھارم مصوب ١١/۶/١٣٨٣ و ماده ١٧٨ قانون برنامه پنجم مصوب ١۵/١٠/١٣٨٩ و آیین نامه اجرایی بند ھـ قانون اخیرالذکر و بند ب ماده ٣١ قانون احکام دائمی قوانین برنامه کشور مصوب ١٠/١١/١٣٩۵ در خصوص وظایف و اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان، مکرراً ضمن بیان تشریفات لازم برای بررسی، تأیید و تصویب طرحھای جامع (توسعه و عمران)، مرجع «بررسی، تأیید و تصویب» طرحھای توسعه و عمران و سلسله مراتب خدمات شھری و روستایی در قالب برنامه ھای توسعه استان را با رعایت سیاستھای مصوب شورای عالی معماری و شھرسازی «شورای برنامه ریزی و توسعه استان» تعیین نموده است، لذا با وجود مصوبات شورای عالی در این خصوص و نیز احکام مورد اشاره، حتی چنانچه در فرضی محال نیز بتوان تفسیر بر لزوم «تصویب» طرح جامع توسط شورای اسلامی شھر در قانون استنادی نمود ولی به نظر می رسد با صراحت مواد قانونی که آخرین اراده قانونگذار می باشد یعنی تعیین شورای برنامه ریزی استان به عنوان مرجع بررسی، تأیید و تصویب طرح جامع، در حال حاضر ماده استنادی نسخ گردیده و مناط اعتبار نباشد. ھمچنین علاوه بر اینکه در قسمت اخیر مستند مورد نظر شاکی، قانونگذار مجدداً تأکید بر تصویب نھایی در مرجع دیگری نموده است، ماده ۵ و تبصره ماده ١٠ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر، روستا و شھرک و نحوه تعیین آنھا مصوب ١۴/١٠/١٣٨۴ قرینه ای دیگر بر وجود اراده قانونگذار بر تعیین مرجع تصویب محلی ـ شورای برنامه ریزی و توسعه استان ـ و نیز مرجع تصویب نھایی طرحھای جامع شھری است و قوانین مغایر با آن نسخ کلی گردیده است. در اجرای ماده ٣ قانون تأسیس شورای عالی و تبصره ٣ ماده٣ آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحھای توسعه و عمران به جھت استفاده از نظرات شورای شھر و شھردار مربوطه در ھنگام بررسی طرحھای جامع در کلیه مراحل استانی و کشوری ـ برابر سوابق موجود ـ از اشخاص مذکور دعوت به عمل آمده و نظرات شفاھی و مکتوب آنھا شنیده و حتی المقدور مورد استفاده قرار گرفته است. به لحاظ فنی و تخصصی این ادعای شاکی مبنی بر ابطال طرح جامع به دلیل عدم تصویب توسط شورای اسلامی شھر نیز محکوم به رد است زیرا چنانچه تصویب طرح جامع موکول به تصویب شورای اسلامی شھر گردد، اولاً: به دلیل ذات فنی و تخصصی بودن تھیه و تصویب این گونه طرحھا، گاھی اوقات ممکن است نظرات واصله از سوی شورای شھر از وجاھت لازمه برای امور فنی برخوردار نباشد و یا با سیاستھای کلان کشور مغایرت داشته باشد. لذا برای جلوگیری از بروز مغایرت در قوانین موضوعه و خودداری از ایجاد مراجع و نھادھای متعدد و موازی در امور مربوطه، مقنن نقش شورای برنامه ریزی و توسعه استان را به عنوان بالاترین مرجع تصویب استانی و شورای عالی را به عنوان فصل الخطاب و مرجع نھایی تصویب طرحھای توسعه و عمران تعیین نموده است. ثانیاً: کلیه طرحھای توسعه و عمران دارای جایگاه سلسله مراتبی نسبت به یکدیگر ھستند و طرح ھای پایین دست در چارچوب طرحھای بالادست تھیه می گردند و طرحھای بالادست نیز در انطباق کامل با اھداف و راھبردھای کلان ملی و منطقه ای در کلیه زمینه ھای اقتصادی، اجتماعی، فرھنگی و کالبدی، توسط متخصصین صلاحیتدار در ھر رشته ـ جمعیت شناس، اقتصاددان، برنامه ریز شھری و غیره ـ با در نظر داشتن سیاستھای محلی تھیه و به تصویب مراجع ذیصلاح می رسند. بنابراین شورای عالی در جایگاه ملی خود باید علاوه بر توجه به سیاستھای محلی، مبانی فنی و تخصصی و نیز پیشنھادات و ضوابط مقررات طرحھای فرا دست به سیاستھای کلی نظام نیز توجه داشته و آنھا را در طرحھای توسعه و عمران لحاظ اعمال نماید. مثلاً مسئله حفظ امنیت غذایی این نسل و نسلھای آینده یک سیاست کلی و ملی است و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب ٣١/٣/١٣٧۴ در تطابق کامل با آن توسط مجلس شورای اسلامی وضع گردیده است و متعاقباً مصوبه مورخ ١٠/٨/١٣٧٨ شورای عالی برای جلوگیری از توسعه افقی و بی رویه و دست اندازی بر اراضی کشاورزی در محدوده شھرھا به تصویب رسیده است و بر اساس این مصوبه جھت استفاده حداکثری از محدوده فعلی، توسعه افقی شھرھا محدود می گردد. به ھمین منظور در ھنگام تھیه بسیاری از طرحھای جامع بازنگری، ضمن کنترل محدوده شھرھا، ھرجا بر اساس مبانی فنی در طرحھای قبلی، توسعه ای لجام گسیخته و بی برنامه وجود داشته باشد، مورد بازنگری قرار گرفته و حسب مورد اراضی کشاورزی و باغات الحاق شده از محدوده خارج تا از طریق اعمال قوانین موجود و تدوین ضوابط و مقررات خاص، تحت نظارت سختی قرار گیرند و به دلایلی غیراز آنچه گفته شد در اکثر طرحھای جامع، شوراھا با این موضوع یعنی کاھش محدوده شھر مخالفت می نمایند و از قضا این شکایت نیز در این راستا صورت گرفته و در نھایت و بر خلاف منویات قانونگذار امر تھیه و تصویب طرحھا مختل می گردد. در خصوص مشکلات اجرایی از دیدگاه شورای اسلامی شھر، لازم به توضیح است که اساساً طرحھای جامع در مقیاسی تھیه می شوند که برای تدقیق آنھا نیاز به تھیه طرح تفصیلی بلافاصله پس از ابلاغ آنھا است و این امر در تعاریف قانونی از طرح جامع ـ بند ٢ ماده١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی ـ و طرح تفصلی ـ بند٣ ماده١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی ـ به روشنی قابل برداشت است لذا پس از تھیه طرح تفصیلی بر اساس معیارھا و ضوابط کلی طرح جامع و متعاقباً بررسی و تصویب آن در کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی، بسیاری از موارد اشاره شده در دادخواست تقدیمی قابل رسیدگی است و اساساً ماھیت وجودی کمیسیون مذکور از طرف مقنن نیز برای حل موارد مطروحه می باشد. لذا نه به لحاظ فنی و نه به لحاظ قانونی مانعی برای اجرای طرح جامع وجود ندارد و ایراد وارده از طرف شاکی به طرح جامع به نظر می رسد به سبب عدم اطلاع از موازین حقوقی و فنی در پیرامون تھیه طرحھای جامع و تفصیلی باشد. علی ایحال با عنایت به شرح معنونه و با عنایت به اینکه طرحھای جامع در زمره حقوق عمومی محسوب می گردند و علاوه بر نظم دھی به ساخت و سازھای موجود و آتی در محدوده شھرھا، به قصد ایجاد عدالت اجتماعی و توزیع خدمات عمومی به یک سطح و برای تمام شھروندان تھیه می گردند ھمچنین به دلیل انطباق کامل فرآیند تصویب طرح جامع شھر مورد نظر بر قوانین ملاک عمل، تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست. » در اجرای ماده٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ پرونده به ھیأت تخصصی اراضی، شھرسازی دیوان عدالت اداری ارجاع میشود و ھیأت مذکور درخصوص خواسته شاکی (شورای اسلامی شھر سردرود)، مصوبه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران در خصوص تصویب طرح جامع سردرود در راستای اختیارات جزء (الف) بند ٢ ماده ٣ قانون تغییر نام وزارت آبادانی به مسکن و شھرسازی و تعیین وظایف آن با اصلاحات بعدی که وزارت راه و شھرسازی مسئول تھیه طرحھای جامع است را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد بند (ب) ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ٢٩۵ ـ ٢٩۴ـ ١٧/٩/١٣٩٧ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است. رسیدگی به سایر قسمتھا در دستور کار ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت. ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢/١١/١٣٩٧ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
نظر به اینکه شورای عالی شھرسازی و معماری ایران حین تصویب طرح جامع شھر تبریز به تاریخ ١۵/٩/١٣٩۵ به موجب بند ٩ مصوبه مورد اعتراض حریم شھر سردرود را حذف کرده و به حریم شھر تبریز الحاق کرده است، در حالی که این امر ھم تغییر محدوده شھری محسوب می شود که به موجب مواد ۴ و ١٣ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری خارج از اختیار مرجع تصویب کننده است و ھم مغایر با مواد ١، ٢ ،۵ و ۶ قانون تعاریف محدوده و حریم شھر، روستا و شھرک و نحوه تعیین آنھا است و تعیین حریم در طرح جامع جزء لاینفک این طرح قرار دارد، بنابراین بند ٩ مصوبه مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع مصوّب آن است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی