رای شماره ١٩٣٢ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١٣٩۴/١٢/١ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کارو رفاه اجتماعی
١٣٩٧/١١/٢٣ ٩۶٠١٧٢۶ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٩٣٢ مورخ ١٨/١٠/١٣٩٧ با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١/١٢/١٣٩۴ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٨/١٠/١٣٩٧ شماره دادنامه: ١٩٣٢ شماره پرونده : ٩۶/١٧٢۶
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان علی کیانی و افشین کیانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١/١٢/١٣٩۴ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
گردش کار: شکات به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١/١٢/١٣٩۴ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً به استحضار می رساند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به استناد بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ /١٢/١٣٩۴ یکی از شرایط دریافت مقرری بیمه بیکاری را داشتن کارت خدمت نظام وظیفه عنوان داشته است این در حالی است که مطابق ماده ١ قانون بیمه بیکاری که به صراحت اشعار داشته است کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار و کشاورزی ھستند مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری می باشند و با توجه به اینکه قانون صدرالاشاره حمایتی می باشد می بایست کلیه تفاسیر مواد قانونی آن به نفع بیمه شده باشند و در ھیچ یک از مواد قانون بیمه بیکاری برای دریافت مقرری بیمه بیکاری اشاره ای به داشتن کارت خدمت ننموده است و ھمان طور که مستحضر ھستید اولویت بر این اساس می باشد:
١ـ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران در رأس کلیه قـوانین قرار دارد و سپس قانون عـادی توسط مجلس جھت تکمیل و در راستای قانون اساسی تصویب می گردد و آیین نامه ھا نیز جھت تکمیل قانون عادی توسط مجلس تصویب می شوند و سپس بخشنامه ھا و دستورات اداری در جھت تکمیل آیین نامه ھا و قوانین عادی توسط سازمانھا و ادارات ذی ربط صادر می گردد حال آن که بخشنامه فوق الذکر بر خلاف قانون عادی (ماده ١ قانون بیمه بیکاری) صادر گردیده و علاوه بر اینکه به تکمیل قانون کمکی نکرده است بلکه بر خلاف قانون صادر گردیده است.
٢ـ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به استناد ماده ١٠ قانون خدمات وظیفه عمومی عنوان داشته ھر گونه امور مربوط به دریافت مستمری مستلزم ارائه مدرک دال بر رسیدگی وضع مشمولین می باشد (ماده ١٠ قانون خدمت وظیفه عمومی بند ز) حال آن که ماده ١٠ به صراحت عنوان داشته دریافت مستمری مستلزم داشتن کارت خدمت می باشد نـه دریافت مقرری چـرا که مستمری یعنی چیزی که از تاریخ خاصی شروع و تا تاریخ نا معلوم ادامه پیدا می کند که ممکن است مستمری حتی بعد از فوت بیمه شده نیز ادامه پیدا کند اما مقرری یعنی اینکه طبق یک قرارداد و شرایط خاص دارای تاریخ شروع و پایان مشخص میباشد پس اساساً استناد به ماده ١٠ بدون پایه و اساس بوده است.
٣ـ مجدداً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با استناد به ماده٩ قانون کار بنـد الف که در خصوص مشروعیت می باشد عدم داشتن کارت پایان خدمت نمی تواند باعث ابطال قرارداد منعقده بین کارگر و کارفرما باشد چرا که اولاً: فقط به صرف عدم کارت خدمت یک قرارداد نمی تواند ابطال شود و این از موارد ابطال و بطلان نمی باشد. دوماً: در صورت اجرایی شدن این بخشنامه روابط کارگر و کارفرما و در نھایت بحث اشتغال دچار ھرج و مرج می شود به عنوان مثال ماده ١۴٨ قانون کار کارفرما را مکلف به بیمه نمودن کارگران خود نموده است و ھیچ بند و تبصره ای وجود ندارد و ھزاران رأی در ادارات مختلف کار صادر گردیده مبنی بر مکلف نمودن کارفرما به بیمه نمودن کارگران خود (مطابق آراء وحدت رویه ٢٩ و ٣٠ ـ ٢۶/١/١٣٨۶ (که بخش زیادی از این افراد فاقد کارت خدمت بـوده اند پس امـروز کارفرما می توانـد بـه بھانه این مـوضوع و عـدم مشروعیت قرارداد از تکالیف قانونی خود امتناع نماید (به استناد بخشنامه مورد اشاره) و ھمان طور که مستحضر ھستید مقام معظم رھبری به کرات به مسئولین گوشزد کرده که موانع اشتغال جوانان را از بین برده اما در بخشنامه مذکور علاوه بر اینکه موانع اشتغال را مرتفع ننموده بلکه با استناد به امور غیرمرتبط موانعی را نیز برای اشتغال ایجاد نمودند حال اینکه با توجه به وضعیت سیاسی و اجتماعی کنونی کشور که در مسیر پیشرفت می باشد نمی بایست چنین مانعی برای اشتغال ایجاد شود چرا که امر اشتغال در ھر کشور و ملتی یک بحث ملی و فرا ملی می باشد و مسائل مربوط به اشتغال کشور می تواند حتی در روابط بین المللی نیز تأثیرات به سزایی داشته باشد. لذا در پایان با توجه به مراتب فوق و اینکه در حال حاضر جوانان زیادی به دلایل قھری فرصت شغلی خود را از دست داده اند و متقاضی دریافت مقرری بیمه بیکاری می باشند، خواستار صدور دستور موقت مبنی بر عدم لحاظ نمودن کارت خدمت در شرایط دریافت مقرری بیکاری و سپس ابطال بخشنامه فوق الذکر مورد تقاضاست. در پایان یادآور می گردد با توجه به اینکه چنانچه آن مرجع نسبت به صدور دستور موقت اقدام ننماید بدون شک حق و حقوق تعداد زیـادی از بیمه شدگان کـه فاقـد کارت خـدمت و متقاضی دریـافت مقرری بیکاری ھستند پـایمال و قابل جبـران نمی باشد. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
« مدیران کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی سراسر کشور
سلام علیکم
احتراماً، نظر به استعلام واحدھای اجرایی سراسر کشور مبنی بر ضرورت یا عدم ضرورت اخذ کارت پایان خدمت به عنوان یکی از مدارک لازم جھت برقراری بیمه بیکاری و عدم وجود رویه واحد در این زمینه، موضوع به صورت ویژه در جلسه مورخ ١٧/١١/١٣٩۴ کمیته ھماھنگی ستادی بیمه بیکاری مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون آن، نتیجه به شرح ذیل جھت بھره برداری و ابلاغ به کلیه واحدھای تابعه به منظور وحدت رویه، ارسال می گردد.
١ .به استناد ماده «١٠ «قانون خدمت وظیفه عمومی که مشمولین وظیفه را برای انجام ھر گونه امور مستلزم ارائه مدرکی دال بر رسیدگی به وضع مشمولیت آنان در اداره وظیفه عمومی دانسته است.
٢ .به استناد مفاد ماده «٩ «قانون کار، یکی از شرایط صحت قرارداد کار را مشروعیت آن می داند. لذا با عنایت به ارجحیت نظم و انظباط عمومی و ارتباط نظام مند قوانین و مقررات در این خصوص، مقرر گردید از این پس ارائه کارت پایان خدمت یا مدرکی دال بر رسیدگی به وضعیت مشمولین، جھت تشکیل پرونده بیمه بیکاری الزامی گردد. خواھشمند است دستور فرمایید ضمن اعلام مراتب به واحدھای زیر مجموعه در شھرستانھا، پیگیری لازم جھت نظارت بر اجرای آن توسط جنابعالی و ھمکاران مرتبط صورت پذیرد.
مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ١٩٢٣٢ـ ٩/٢/١٣٩٧ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین مدیر کل محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
ً
احتراماً بازگشت به ابلاغنامه مورخ ٨/١٢/١٣٩۶ در خصوص پرونده به شماره بایگانی ٩۶٠١٧٢۶ موضوع شکایت آقایان علی کیانی و افشن کیانی به طرفیت این وزارتخانه، به خواسته ابطال نامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١/١٢/١٣٩۴ اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، به پیوست تصویر لایحه دفاعیه به شماره ٩۶٧٨ ـ ٢٨/١/١٣٩٧ اداره کل مذکور جھت استحضار ایفاد می گردد. » متن لایحه دفاعیه به شماره ٩۶٧٨ ـ ٢٨/١/١٣٩٧ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری، مورد اشاره در لایحه مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به شرح زیر است:
«جناب آقای دکتر ولی پور مدیر کل محترم دفتر حقوقی
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۴٠۴٨ ـ ١٩/١/١٣٩٧ در خصوص عدم لحاظ نمودن کارت پایان خدمت جھت برقراری بیمه بیکاری آقایان افشین کیانی و علی کیانی، لایحه دفاعیه به شرح ذیل برای استحضار و صدور دستور مقتضی ارسال می گردد.
١ـ مطابق ماده (١ (قانون بیمه بیکاری؛ «کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قوانین کار و کار کشاورزی ھستند مشمول مقررات این قانون می باشند.» به عبارتی ماده فوق حوزه مشمولان این قانون را معین کرده بنابراین فرد متقاضی علاوه بر اینکه باید مشمول قانون تأمین اجتماعی باشد باید مشمول قانون کار نیز باشد.
٢ـ ھمان گونه که استحضار دارید به لحاظ قرار گرفتن رابطه قرارداد کار با وضع قانون کار در حوزه حقوق عمومی و ارتباط تنگاتنگ حقوق عمومی با امنیت اجتماعی و نظام فرھنگ کار حاکم بر کشور مطابق نص صریح ماده (١٠ (قانون کار؛ «برای صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد رعایت شرایط ذیل الزامی است:
الف: مشروعیت مورد قرارداد ب ـ معین بودن موضوع قرارداد ج ـ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر.» بر مبنای استدلال و با عنایت به اینکه قانونگذار به ملاحظات مختلف با منشاء حقوق عمومی مطابق بند (ج) ماده (١٠ (قانون کار؛ عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر را مقرر نموده در نتیجه افرادی که مطابق ماده ۵٨ مکرر قانون نظام وظیفه در موعد مقرر برای خدمت نظام وظیفه مراجعه ننموده اند و ھم کارفرمایی که این نوع از افراد را بکارگیری نموده اند مرتکب جرم شده اند بنابراین افراد فراری از نظام وظیفه مستحق مجازات مقرر و متناسب با بزه انجام شده می باشند بنابراین قرارداد افراد مذکور مطابق نص صریح ماده (١٠ (قانون کار ممنوعیت داشته مع ذلک رابطه قرارداد کاری حاکم نه تنھا قانونی نبوده بلکه به زبان ساده تر پنھانی و به صورت قاچاقی و بر خلاف مصالح ملی و کشور بوده بنابراین قرارداد این نوع از افراد از ابتدا دوره شمول خدمت سربازی مستند به ماده (١٠ (قانون کار و ماده ۵٨ مکرر قانون نظام وظیفه، فاقد صحت و باطل بوده است. مع الوصف این نوع از متقاضیان فاقد شرایط ماده (١ (قانون بیمه بیکاری یعنی (شمول قانون کار و قانون تأمین اجتماعی) ھستند بنابراین پرداخت بیمه بیکاری به این افراد بر خلاف قوانین و مقررات یادشده و خلاف مصالح ملی و موجب تخریب فرھنگ سالم کاری و تزلزل زنجیره نظام روابط کار و تشویق افراد خاطی و بی مسئولیت در قبال مصالح ملی و کشور است.
٣ـ نامه این اداره کل ناظر بر آن دسته از متقاضیان بیمه بیکاری است که یا به سن تکلیفی دوره خدمت نظام وظیفه نرسیده اند و به دلایل قانونی مورد تأیید نظام وظیفه از معافیت موقت یا معافیت دائم برخوردارند و یا حتی مشمولان خدمت نظام وظیفه که دفترچه اعزام به خدمت دریافت کرده اند و از نظر قانونی فراری محسوب نمی شوند نیست، این نوع از متقاضیان مطابق جدول (٧ (قانون بیمه بیکاری می توانند از این مقرری استفاده نمایند ھمچنین مطابق ماده ١١ آیین نامه اجرایی بیمه بیکاری؛ مقرری بیمه شدگانی که در حین استفاده از مقرری بیمه بیکاری به خدمت وظیفه عمومی اعزام می گردند در صورتی که متأھل باشند قطع نمی گردد و در صورتی که مجرد باشند پس از پایان خدمت وظیفه عمومی در صورت عدم اشتغال، با معرفی واحد کار و امور اجتماعی مجدداً نسبت به باقیمانده مدت استحقاقی، مقرری آنان برقرار خواھد شد.
۴ـ با عنایت به مراتب فوق چنانچه ملاحظه می فرمایید ارائه مدارکی اعم از دفترچه اعزام به خدمت یا کارت پایان خدمت موقت یا دائم یا معافیت صرفاً برای احراز وضعیت متقاضی از باب عدم ممنوعیت قانونی توضیح داده شده است بنابراین ھیچگونه جنبه ایجاد مقررات جدید به تبع نامه این اداره کل متصور نبوده و نخواھد بود. مع الوصف ضمن درخواست رد شکایت نامبرده در صورت صلاحدید، کارشناسان این اداره کل آمادگی حضور در جلسه رسیدگی و پاسخگویی به سوالات احتمالی را اعلام می نمایند. » ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٨/١٠/١٣٩٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
نظر به اینکه مطابق ماده ۶٢ قانون خدمت وظیفه عمومی استخدام مشمولان به طور کلی در وزارتخانه ھا و مؤسسات وابسته به دولت و در کارخانه ھا و کارگاه ھا و مؤسسات خصوصی بدون داشتن معافیت دائم ممنوع اعلام شده است و به موجب بند ج ماده ٩ قانون کار ، عدم ممنوعیت قانونی و شرعی طرفین در تصرف اموال یا انجام کار مورد نظر از جمله شرایط صحت قرارداد کار در زمان بستن قرارداد است و ھیأتتخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری به موجب رأی شماره ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۶٠١٠٢۴٨ ـ ٢٠/٨/١٣٩٧ مصوبه ناظر بر عدم شمول احکام قانون کار بر اشخاص فاقد کارت پایان خدمت یا کارت معافیت دائم را ابطال نکرده است و از طرفی به موجب ماده یک قانون بیمه بیکاری، مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار ھستند مشمول مقررات قانون بیمه بیکاری قرار گرفته اند، در نتیجه کسانی که تابع قانون کار نیستند داخل در شمول قانون بیمه بیکاری قرار نمی گیرند. با توجه به مراتب مفاد بخشنامه شماره ٢٣١٧٧٧ـ ١/١٢/١٣٩۴ مدیر کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منطبق با قانون است و از حیث محتوا و ماھیت قابل ابطال نیست لیکن از آنجا که طبق مفاد رأی شماره ٩۵١٠٠٩٠٩٠۵٨٠٠۵٣٨ ـ ١٨/٨/١٣٩۵ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ھر یک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات ھیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد و چون بخشنامه مورد اعتراض توسط مقام غیرصلاحیتدار صادر شده است، از حیث خارج بودن از حدود اختیارات مقام صادر کننده مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی