رای شماره ١٣٣٠ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

باموضوع: ابطال نامه شماره ٢٣١/٩١/۴۴٩٠٧ـ ١٣٩١/١٢/٢٠ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی

١٣٩٨/٧/١۵ ٩۶٠١۵٩١شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٣٣٠ مورخ ٢/٧/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی » جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢/٧/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١٣٣٠ شماره پرونده: ٩۶/١۵٩١

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای منصور اسفندی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

به استحضار می رساند: از ابتدای سال ١٣٨٨ و در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری با ایجاد تشکیک و ابھام از سوی غیراثرات اداری و حقوقی تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی متوقف گردید. با پیگیری و انجام مکاتبات عدیده مشمولین، نھایتاً معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور طی مصوبات شماره ٢٠٠۶٣۴/ت۴٨۶١٩ھـ ـ ب١٢/١٠/١٣٩١ و نیز ٩٢۶٠/۴٨۶١٩ـ ٢۴/١/١٣٩٢ ادامه روند ذکر شده را تنفیـذ نمود کـه مراتب طـی بخشنامه ھای شماره ۶٠/٧١٠ـ ١۵/١١/١٣٩١ و نیز ٠۵/٧١٠ـ ٢٨/١/١٣٩٢ تـوسط معاونت توسعه مدیریت و پشتیبانی وقت وزارت متبوع جھت اجرا ابلاغ گردید سپس اداره کل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری طی نامه شماره ١٩٣۵١/ص/٢۶٠ ـ ٢/١٢/١٣٩١ عنوان امور حقوقی معاونت حقوقی یاد شده خواستار اعلام تاریخ اجرای مصوبات مذکور شد که مرجع ذکر شده طی جوابیه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٩ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ به تاریخ اجرایی ١٢/١٠/١٣٩١ اعلام نمود اینک از آنجا که مجلس شورای اسلامی به عنوان مقنن و مرجع عالی قانونگذاری در کشور وظیفه ھرگونه تفسیر، تغییر، تخصیص، اصلاح و… در مورد قوانین مصوب خویش را نیز به عھده دارد به نظر می رسد تشکیک و ابھام اولیه در خصوص تبصره فوق اصولاً صحیح نبوده عمل حقوقی نیز محسوب نمی گردد چرا که قانون مدیریت خدمات کشوری (خصوصاً ماده ١٢٧ (به صورت نسخ صریح یا ضمنی نامی از اساسنامه سازمان آموزش و پرورش استثنایی به میان نیاورده است پس از ایجاد ابھام نیز روند اجرایی پیگیری و حل و فصل موضوع نیز چندان صحیح به نظر نمی رسد (اقدام مراجع ذکر شده در خصوص ھرگونه دخل و تصرف در مورد قوانین مجلس شورای اسلامی فاقد وجاھت قانونی و ھرگونه آثار حقوقی است) لذا در مانحن فیه منسوخ نمودن جوابیه ذکر شده مورد تقاضاست. ایراد دیگر اینکه به دلیل مسبوق به سابقه بودن موضوع مطروحه اساساً پاسخ ارائه شده نمی توانسته و نمی باید بر اساس ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت صادر و ابلاغ گردد چرا که اصولاً موضوعات بدوی در ھیأت دولت مصوب و ابلاغ می گردد که در مانحن فیه موضوعاً منتفی است. نکته دیگر اینکه تصمیم گیری در خصوص ھرگونه تغییر و اصلاح قوانین به لحاظ شکلی و ماھوی از طرق قانونی پیش بینی شده توسط مراجع ذیصلاح می باید صورت پذیرفت. آخرالامر اینکه با عنایت به موارد معنونه به شرح ً نامه شماره ۴۴١٩٠٧/٩١/١ـ صدرالذکر خواھشمند است ضمن بررسی و رسیدگی به موضوع بدوا ٢٠/١٢/١٣٩١ امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمھوری ملغی الاثر و سپس دادنامه مربوطه در خصوص الزام به ادامه روند اجرایی مزایای ناشی از تبصره یاد شده برای کلیه مشمولین و اینجانب از تاریخ ١/١/١٣٨٨ کمافی السابق صادر و اعلام گردد تا با توجه به اصل فقھی لاضرر و لاضرار فی الاسلام و نیز ماده ١ قانون مسئولیت مدنی موجبات تضییع حقوق حقه اینجانب فراھم نگردد.» متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

«برادر ارجمند جناب آقای ابراھیم زاده

مدیرکل محترم امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری

موضوع: سنوات ارفاقی

با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره ١٩٢۵١/ص/٢۶٠ اشعار می دارد: با عنایت به ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت، تصویب نامه شماره ٢٠٠۶٣۴/ت۴٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ از تاریخ ابلاغ لازم الرعایه است و اجرای آن به تاریخ ١/١/١٣٨٨ مجاز نمی باشد.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به موجب لایحه شماره ۵۴٨۵٢۵ ـ ١٨/٣/١٣٩۵ توضیح داده است که:

«با سلام و تحیت

احتراماً و با کسب اجازه در پاسخ به ابلاغیه شماره ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٢٧٠٢۴١١ـ ٢٠/١١/١٣٩۴ درخصوص آقای منصور اسفندی اعلام می دارد: ھمان گونـه کـه در سـوابق ارسالی منضم بـه دادخواست تقدیمی شـاکی ملاحظه می فرمایند این امور در پاسخ به استعلام به عمل آمده توسط صندوق بازنشستگی کشوری، در مورد تاریخ اجرای تصویب نامه شماره ٢٠٠۶٣۴/ت۴٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ ھیأت وزیران، مبنی بر احتساب سنوات خدمت دولتی شاغلین موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی، با توجه به ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت اعلام نظر نموده و این اعلام نظر بر خلاف استنباط شاکی قانونگذاری محسوب نمی گردد. با توجه به مراتب فوق، به نظر این امور از شاکی تضییع حقی به عمل نیامده و ایشان این سازمان را بلا وجه طرف شکایت قرار داده است. در خاتمه با پوزش از اطاله کلام و با عنایت به موارد یاد شده رد شکایت ایشان در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال مورد استدعاست.» مدیرکل امور حقوقی صندوق بـازنشستگی کشـوری نیـز بـه موجب لایحه شماره ٢۵٩۴٣/ص/٢٣۵ ـ ٢۶/١٢/١٣٩۴ توضیح داده است که:

«با سلام

بازگشت به پرونده کلاسه ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٢٧٠٢۴١١ـ ٢٠/١١/١٣٩۴ متضمن دادخواست آقای منصور اسفندی و در مقام دفاع به استحضار می رساند:

الف) با عنایت به اینکه نامبرده متقاضی ابطال نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ معاونت توسعه و مدیریت سرمایه انسانی ریاست جمھوری میباشد، لذا خواسته ایشان ارتباطی با شرح وظایف این صندوق نداشته، بنابراین مستند به بند پ ماده ۵٣ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.

ب) علی ایحال به موجب تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب ٢١/٩/١٣۶٩ ھر «پنج سال سابقه خدمتی دولتی رضایت بخش در سازمان از ھر نظر از جمله بازنشستگی شش سال محسوب می گردد». از سویی در ماده ١٠۵ قانون مدیریت خدمات کشوری سنوات خدمت قابل احتساب برای بازنشستگی و وظیفه تعریف شده است: «منظور از سابقه خدمت در این قانون برای بازنشستگی آن مدت از سوابق خدمت کارمندان می باشد که در حال اشتغال به صورت تمام وقت انجام شده و کسور مربوط را پرداخت نموده یا می نماید و مرخصی استحقاقی و استعلاجی و مدت خدمت نیمه وقت بانوان به استناد قانون راجع به خدمت نیمه وقت بانوان مصوب ١٣۶٢) مشروط بر اینکه کسور بازنشستگی به طور کامل پرداخت شده باشد) و مدت خدمت نظام وظیفه به عنوان سابقه خدمت کارمندان محسوب می گردد.» با این ترتیب تصریح قانونگذار به احتساب مدت «مرخصی استحقاقی و استعلاجی» و نیز خدمت نیمه وقت بانوان موضوع «قانون راجع به خدمت نیمه وقت بانوان» و ھمچنین «خدمت نظام وظیفه» و عدم ذکر و یا تصریح نام سایر حالتھا و دیگر انواع خدمت و لغو کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر طی ماده ١٢٧ ھمان قانون، اجرای تبصره ۵ ماده واحده قانون صدرالذکر را با سوال مواجه کرد. لذا مراتب طی نامه ای از دفتر حقوقی معاونت توسعه مدیریت استعلام شد که منجر به اخذ پاسخ دفتر مزبور به شماره ١٣۶٨٣٢/٢٣١ـ ٢٣/١٢/١٣٨٨) به شرح اینکه می باید در اجرای ماده واحده فوق مقررات ماده ١٠۵ قانون استخدام کشوری لحاظ گردد) شد.

ج) عدم قابلیت اجرای تبصره ۵ قانون مورد بحث از تاریخ ١/١/١٣٨٨ به بعد موضوعی است که مورد تأیید وزارت آموزش و پرورش ھم بوده است.

د) بنا به پیشنھاد وزارت آموزش و پرورش و به موجب تصویب نامه شماره ٢٠٠۶٣۴ت۴٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ ھیأت وزیران مقرر شد که «سنوات خدمت دولتی موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب ١٣۶٩ به مدت ۵ سال از لحاظ بازنشستگی به میزان ۶ سال محاسبه می شود» لذا درباره اجرای تصویب نامه مورد اشاره ھیأت وزیران و متعاقباً درباره تاریخ اجرای تصویب نامه یاد شده مراتب از اداره حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمھوری استعلام گردید که امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمھوری طی نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ اعلام نمود با عنایت به ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت، تصویب نامه ٢٠٠۶٣۴/ت۴٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ ھیأت وزیران از تاریخ ابلاغ لازم الرعایه است و اجرای آن به تاریخ ١/١/١٣٨٨ مجاز نمی باشد. با این ترتیب به طوری که ملاحظه می فرمایید. در اجرای ماده ١١٢ قانون استخدام کشوری نظرات معاونت توسعه مدیریت و سرمایه ریاست جمھوری برای دستگاه ھای اجرایی لازم الاجرا می باشد. بدیھی است با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و در اجرای ماده ١٠۵ آن محاسبه سنوات خدمت ارفاقی موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی کشور منتفی شده است. ضمناً بدیھی است که کلیه تصویب نامه ھای ھیأت وزیران از تاریخ تصویب قابلیت اجرایی دارند، لذا تصویبنامه مذکور نیز از این قاعده مستثنی نمی باشد و از تاریخ تصویب به بعد (١٢/١٠/١٣٩١ (قابلیت اجرایی دارد. بنابراین خواسته مشارالیه برای احتساب سنوات خدمت ارفاقی از بابت خدمت در سازمان یاد شده در حد فاصل زمانی ١/١/١٣٨٨ لغایت ١٢/١٠/١٣٩١ و ھمچنین ابطال نامه معاونت توسعه و مدیریت سرمایه انسانی ریاست جمھوری فاقد وجاھت قانونی می باشد. با عنایت به موارد معروضه و با توجه به عدم تخطی این صندوق از قوانین و مقررات مربوطه رد دعوا مورد استدعاست.» ھمچنین معاون وزیر و رئیس سازمان آموزش و پرورش استثنایی وزارت آموزش و پرورش به موجب لایحه شماره ٢٠٨١٣/٩٧٠٠٠ ـ ٢۵/١٢/١٣٩۴ توضیح داده است که:

«با سلام و احترام

در خصوص شکایت آقای منصور اسفندی مبنی بر الزام به اجرای تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی از تاریخ ١/١/١٣٨٨ مراتب ذیل را در مقام دفاع به استحضار می رساند:

١ـ به استناد ماده ١٢٧ قانون مدیریت خدمات کشوری چون کلیه قوانین عام و خاص مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو شده است و تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی در زمره قوانین عام و خاص و مغایر با قانون مذکور می باشد لذا اجرای تبصره ۵ قانون استنادی شاکی از ١/١/١٣٨٨ فاقد اثر قانونی بوده و لغو بلااثر شده است و قابلیت اجرایی ندارد.

٢ـ با لحاظ قانون صدرالاشاره که اعطای سنوات ارفاقی را از تاریخ ١/١/١٣٨٨ متوقف و ممنوع اعلام کرده است بنابراین بعد از تاریخ مورد اشاره الزام و تکلیفی متوجه این سازمان جھت اجرای تبصره ۵ ماده واحده مذکور و احتساب سنوات ارفاقی نخواھد بود.

٣ـ به استناد مصوبه شماره ٢٠٠۶٣۴/ت٢٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ ھیأت وزیران سنوات خدمت دولتی شاغلین موضوع تبصره ۵ ماده واحده قانون تشکیل آموزش و پرورش استثنایی را از زمان تصویب این مصوبه ١٢/١٠/١٣٩١ ھر ۵ سال خدمت را از ھر لحاظ از جمله بازنشستگی به میزان ۶ سال قابل محاسبه دانسته و تجویز نموده است.

۴ـ در اجرای مصوبه ھیأت وزیران به موجب بخشنامه ٠۵/٧١٠ـ ٢٨/١/١٣٩٢ معاون توسعه مدیریت و پشتیبانی وزارت متبوع مراتب محاسبه سنوات ارفاقی و اینکه ۵ سال سابقه خدمت از ھر لحاظ از جمله بازنشستگی به میزان ۶ سال محاسبه شود ابلاغ شده است. قوانین و حقوقی امور رئیس] ١٣٩۴/١٢/٢٠ ـ٢٣١/٩١/۴۴٩٠٧] ٩۴/١٢/٢٠١/٩١/۴۴٩٠٧ نامه استناد به

ـ ۵ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور در پاسخ به استعلام مدیرکل امور فنی صندوق بازنشستگی کشوری به شماره ١٩٢۵١/ص/٢۶٠ ـ ٢/٢/١٣٩١ اعلام شده است: که با عنایت به ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت، تصویب نامه شماره ٢٠٠۶٣۴/ت۴٨۶١٩ھـ ـ ١٢/١٠/١٣٩١ از تاریخ ابلاغ لازم الرعایه و اجرای آن به تاریخ ١/١/١٣٨٨ مجاز است. با عنایت به موارد مطروحه و مستندات قانونی مذکور چون اقدام این سازمان در اجرای موازین قانونی صورت گرفته و حقی از شاکی ضایع نشده و ادعای ایشان فاقد وجاھت قانونی است بر این اساس با تقدیم مدارک و مستندات قانونی مربوطه رد شکایت شاکی مورد استدعاست.» در خصوص ادعای مغایر بودن موضوع نامه شماره ۴۴٩٠٧/٩١/١] ۴۴٩٠٧/٩١/٢٣١ـ ٢٠/١٢/١٣٩١ [رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره ٧۵٣١/١٠٢/٩٧ـ ١۵/٨/١٣٩٧ اعلام کرده است که:

«تشخیص این مطلب که تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی در زمره قوانین مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد و در نتیجه تبصره مذکور دارای ناسخ می باشد و یا اینکه تبصره مذکور مغایر با قانون مدیریت خدمات کشوری نمی باشد و ناسخی ندارد و در نتیجه بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون است بر عھده دیوان عدالت اداری می باشد و تشخیص و حکم دیوان ملاک عمل خواھد بود. » ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢/٧/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

الف ـ با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگھبان در پاسخ به استعلام دیوان عدالت اداری مبنی بر مغایرت زمان اجرای مصوبه با شرع، طی نامه شماره ٧۵٣١/١٠٢/٩٧ـ ١۵/٨/١٣٩٧ خلاف شرع بودن مصوبه را اعلام نکرده است، بنابراین در اجرای تبصره ٢ ماده ٨۴ و ماده ٨٧ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ُ موجبی برای ابطال زمان اجرای مصوبه از بعد شرعی وجود ندارد.

ب ـ با توجه به اینکه به موجب تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی مصوب سال ١٣۶٩ مقرر شده است: «پنج سال خدمت دولتی رضایتبخش در سازمان از ھر نظر از جمله بازنشستگی شش سال محسوب می گردد.» و از آنجایی که در قانون مدیریت خدمات کشوری حکمی مغایر با مقرره قانونی  فوق الذکر بیان نشده تا مستند به ماده ١٢٧ قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شود، مضافاً استناد به تبصرهمذکور در مصوبه مورخ ٣/١٠/١٣٩١ ھیأت وزیران مؤید آن است که ھیأت وزیران نیز قائل به عدم نسخ تبصره مذکور بوده است، بنابراین مصوبه ھیأت وزیران جنبه تأکیدی بر اجرای حکم تبصره ۵ قانون تشکیل سازمان آموزش و پرورش استثنایی دارد و استناد به ماده ٣٠ آیین نامه داخلی ھیأت دولت در جایی مصداق دارد که ھیأت وزیران و کمیسیونھای موضوع اصل ١٣٨ قانون اساسی، حق یا تکلیفی را برای وزارتخانه ھا، سازمانھا و مؤسسات دولتی و وابستـه به دولت ایجاد کند و نه تکلیفی که بـه موجب قانون ایجاد شده است. بنابراین مصوبه مورد شکایت از این جھت که تاریخ اجرای قانون را از زمان تصویب مصوبه ھیأت وزیران (١٢/١٠/١٣٩١( به جای تاریخ لازم الاجرا شدن قانون (١/١/١٣٨٨ (دانسته است به علت مغایرت با قانون مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

                                                                   رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی