رای شماره ١٣١٢ الی ١٣١۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تصویب نامه شماره ٣٧٨٧۶/ت۵۵٠۶٨ھـ ـ وزیران ھیأت ٢٩/٣/١٣٩٧
١٣٩٨/٧/٨ ٩٧٠١۶٢١شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٣١٢ الی ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٣١۴ مورخ ٢۶/۶/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال تصویب نامه شماره ٣٧٨٧۶/ت۵۵٠۶٨ھـ ـ ٢٩/٣/١٣٩٧ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ٢۶/۶/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١٣١۴ـ ١٣١٣ـ ١٣١٢ -١۶٢١/٩٧ ،٢٩٧١/٩٧ ،٣٢١٧/٩٧ :پرونده شماره
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان مصطفی خیری زاده، محمد طاھر صفرزاده عربی، محمدحمید شھریور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره ٣٧٨٧۶/ت۵۵٠۶٨ھـ ـ ٢٩/٣/١٣٩٧ ھیأت وزیران
گردش کار: الف: آقایان محمدطاھر صفرزاده عربی و محمدحمید شھریور به موجب دادخواست ھای جداگانه ولی کاملاً مشابه ابطال تصویب نامه شماره ٣٧٨٧۶/ت۵۵٠۶٨ھـ ـ ٢٩/٣/١٣٩٧ ھیأت وزیران را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«ھمان طور که مستحضرید ھیأت وزیران در بیستم خرداد ماه سال جاری (٢٠/٣/١٣٩٧ (لایحه ای را با پیشنھاد وزارت کشور تصویب نمودند، مبنی بر اینکه محل ھای «تجمع ھای گروه ھای مختلف مردمی» را به طور کلی در تھران به سه مکان ١ـ برخی ورزشگاه ھا ٢ـ برخی بوستانھا ٣ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی و در سایر شھرھا در محل ھایی با شرایطی به شدت محدود کرد. به ھر حال این مصوبه از جھاتی ممکن است مثبت ارزیابی شود. کما اینکه دولت محل ھای ھمیشه آزادی برای تجمعات در نظر گرفته، ولی با دقت بیشتر در مبانی حقوق شھروندی و الزامات قانونی ایرادات جدی و متعددی به آن وارد است که اجمالاً این ایرادات عبارتند از اینکه:
١ـ طبق اصل ٢٧ قانون اساسی، اصل بر آزادی تجمع است و این اصل قابل محدود کردن نمی باشد الا دو شرطی که در خود قانون به آن تصریح شده است که شامل «١ـ عدم حمل سلاح ٢ـ مخل مبانی اسلام نباشد» می باشد اما در مصوبه شاھد ذکر مواردی ھستیم که محدود کننده این اصل می باشند که شامل:
١ (محدود کردن تجمعات به مکانھای مشخص.
٢ (منوط کردن اجتماعات به اخذ مجوز و نظارت پیشینی دولت بر اجتماعات. محدود سازی تجمعات مخالف با سیاستھای دولت سبب خواھد شد که در عمل دچار یک خودتشخیصی باشیم چرا که ساز و کار مشخصی برای تعیین و تشخیص ملاکھای بیان شده در اصل ٢٧ در عمل پیش بینی نشده است. بنا بر بند ۶ ماده ١١ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه ھای سیاسی: «ماده ١١ـ وظایف و اختیارات کمیسیون احزاب مطابق مفاد این قانون بر اساس زیر است: … بند ۶ ـ بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست تجمعات و راھپیمایـی ھا» وظیفـه ارائـه مجوز بـرای راھپیمایی احـزاب و جمعیتھای سیاسی بر عھده کمیسیون ھیأت احزاب می باشد اما این اجازه در مورد اجتماعات مردمی و خارج از چارچوب تعیین شده در قانون مذکور نه به کمیسیون مذکور و نه به دولت واگذار نشده است.
٣ (عدم استفاده از شروط مذکور در اصل ٢٧ در مصوبه ھیأت دولت.
۴ (دور بودن و عدم دسترسی به ارگانھا و نھادھای دولتی برای بیان اعتراض. ٢ـ سلب آزادی اجتماعی و سیاسی مردم (اصل ٨ و ٢٧ (توسط دولت که این برخلاف اصل ٩ نیز می باشد، قانونگذار ذیل اصل ٩ بیان می دارد: «ھچ فردی یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرھنگی، اقتصادی، نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه ای وارد کند و ھیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیھای مشروع را، ھر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.»
٣ـ حق تشکیل اجتماعات و راھپیمایی ھا از حقوق مسلم فردی و اجتماعی اشخاص است که طبق اصل ٢٠ قانون اساسی ھمگان از آن برخوردارند و بر حسب بند ٧ اصل ٣ قانون اساسی بر حسب قانون باید تأمین شود، سلب این حق در شرایط عادی با موازین شرعی و قانون اساسی مغایرت دارد.
۴ـ بنا بر ذیل اصل ١٣٨ که قانونگذار بیان می دارد: «ھر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات ھیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد» و با توجه به ادله بیان شده به نظر می رسد تصویب «تصویب نامه در خصوص تعیین محل ھای مناسب برای تجمع ھای گروه ھای مختلف مردمی، مصوب ٢٠/٣/١٣٩٧ «برخلاف اصول قانون اساسی و روح و قوانین بیان شده می باشد و با توجه به مشروح مذاکرات قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و با استناد به اصل ١٣٨ قانون اساسی این مصوبه ناقض قوانین بالادستی است و از این رو فاقد ارزش قانونی می باشد.
۵ ـ در این مصوبه به اصل ١٣٨ قانون اساسی استناد شده است در حالی که این اصل تصریح می دارد که ھیأت وزیران صرفاً حـق دارد برای «انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانھای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.» در حالی که برگزاری راھپیمایی و تجمعات مشمول این موارد نمی شود و ھیأت وزیران صلاحیت وضع و تصویب آیین نامه در این مورد را ندارد.
۶ ـ با توجه به نظر شماره ۴٠۴١ـ ١/۵/١٣۶۴ شورای نگھبان در رابطه با نامه شماره ١۴۶٣ـ ق ـ ١/۵/١٣۶۴ لایحه دریافت خروج از کشور به طریق اولی می توان این طور دریافت که حق آزادی اجتماعات (آزادی ھای سیاسی و اجتماعی ملت) اھم از حق مسافرت وحق سفر است لذا نظر شورای نگھبان در این مورد ھم صدق می کند و این مصوبه مصداق کامل سلب حقوق سیاسی و اجتماعی عموم مردم (ملت) می باشد. لذا با توجه به ادله بیان شده خـواھشمندیم تـا در جھت ابطال مصوبـه ھیأت وزیران مصوب ٢٠/٣/١٣٩٧ بـا موضوع آزادی تجمعات گروه ھای مختلف مردمی، که در تعارض با قانون بالادستی خود یعنی قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و نقض آشکار حقوق شھروندی ملت می باشد اقدام به عمل آورید.»
ب: آقای مصطفی خیری زاده به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره ٣٧٨٧۶/ت۵۵٠۶٨ھـ ـ ٢٩/٣/١٣٩٧ ھیأت وزیران را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
احتراماً به عرض می رساند: ھیأت وزیران در تاریخ ٢٠/٣/١٣٩٧ اقدام به تصویب مصوبه ای در خصوص تعیین «محل ھای مناسب برای تجمع ھای گروه ھای مختلف مردمی» نموده است، از آنجا که مصوبه یاد شده مغایرت آشکار با اصل بیست و ھفتم و مخالفت با اصل نھم قانون اساسی دارد، تقاضای ابطال مصوبه فوق الذکر را دارم. ھمچنین با توجه به برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار این میثاق ملی از سوی قوه مجریه، تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه از سوی وزارتخانه ھای کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم. مصوبه یاد شده بنا به دلایل ذیل در مغایرت آشکار با اصل بیست و ھفتم قانون اساسی جمھوری اسلامی (به اختصار قانون اساسی) می باشد:
١ـ مطابق اصل بیست و ھفتم قانون اساسی «تشکیل اجتماعات و راھپیمایی ھا» با رعایت دو قید «بدون حمل سلاح و مخل به مبانی اسلام نباشد» آزاد می باشد. شورای نگھبان به عنوان مفسر قانون اساسی در نظریه شماره ٢٩٩٠ ـ ٢۵/۴/١٣۶٠ بر تشکیل تجمعات صرفاً با دو قید یادشده در اصل فوق تأکید نموده و وضع ھرگونه قید و شرط دیگری را مغایر اصل بیست و ھفتم قانون اساسی دانسته است، لذا این مصوبه به دلیل تعیین اماکن مناسب در مقابل اماکن نامناسب و لزوم ھماھنگی با وزارت ورزش و جوانان برای تجمع در اماکن بند «یک» شق «الف» مصوبه (ورزشگاه ھا) و ھمچنین در شق «ب» با تعیین شرایط سلبی و ایجابی مخصوص برای اماکن مناسب و به تبع آن ایجاد اماکن نامناسب در سطح کشور، حق آزادی تجمع ملت را تحدید و سلب نموده است و در مغایرت آشکار با اصل یاد شده می باشد.
٢ـ در اصل بیست و ھفتم قانون اساسی اقدام به تعیین دو قید ضروری «عدم حمل سلاح و عدم اخلال به مبانی اسلام» ذکـر شده است، امـا در ھیچ کجـای این مصوبـه این قیود اساسی تکرار یا تعیین نشده است. لذا مطابق این مصوبه می تـوان در اماکن مناسب تعیین شده به صورت مسلحانه تجمع کرد یا راھپیمایی برخلاف مبانی اسلام ترتیب داده، در نتیجه از این نظر نیز با اصل بیست و ھفتم قانون اساسی در مغایرت و تضاد آشکار می باشد.
٣ـ مطابق اصل نھم قانون اساسی ھیچ مقامی حتی با وضع قانون و مقررات حق سلب آزادی ھای مشروع ملت را ندارد، این معنی در ماده ۵٧٠ قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم، تعزیرات مصوب ١٣٧۵ (نیز ذکر شده و برای آن مجازات کیفری سنگینی نیز وضع شده است، لذا بنا به مراتب فوق امکان تحدید و سلب آزادیھای ملت (حق آزادی تجمع) به وسیله مصوبه ھیأت دولت وجود ندارد و خارج از حیطه اختیارات این نھاد می باشد. در پایان مستدل به توضیحات یاد شده و مستند به اصول یکصد و ھفتادم، یکصد و ھفتاد و سوم و بند «دو» اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی و مواد ١٢ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه یـاد شده را تقاضامنـدم. النھایه بـا توجه به اصل برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار و نظام مند قانون اساسی به وسیله قوه مجریه و به جھت عدم جبران عواقب احتمالی تجمعات برگزار شده مطابق این مصوبه مستند به ماده ٣۴ و ٣۶ قانون اخیرالذکر تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه به وسیله وزارتخانه ھای کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم.» متن تصویب نامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
«وزارت کشور ـ وزارت اطلاعات ـ وزارت ورزش و جوانان ھیأت وزیران در جلسه ٢٠/٣/١٣٩٧ به پیشنھاد وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و ھشتم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران تصویب کرد: محل ھای مناسب برای تجمع ھای گروه ھای مختلف مردمی به شرح زیر تعیین می شود:
الف ـ در تھران:
١ـ وزرشگاه ھای دستجردی، تختی، معتمدی، آزادی و شھید شیرودی (با ھماھنگی وزارت ورزش و جوانان)
٢ـ بوستان ھای گفتگو، طالقانی، ولایت، پردیسان، ھنرمندان و شھر
٣ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی.
ب ـ در سایر شھرھا:
شوراھای تأمین برای شھرھای با جمعیت کمتر از یک میلیون نفر، یک محل و با جمعیت بیش از آن، دو محل را با لحاظ شرایط زیر تعیین می کنند:
١ـ قابلیت دسترسی و داخل در محیط شھری.
٢ـ تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت.
٣ـ امکان دیده شدن و شنیده شدن صدای تجمیع کنندگان برای سایر شھروندان و رسانه ھا.
۴ـ قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل.
۵ ـ فراھم بودن امکان حضور فوری نیروھای امدادی در محل در صورت ضرورت.
۶ ـ دور بودن از محل ھای دارای رده ھای حفاظتی.
٧ـ عدم ایجاد اخلال جدی در خدمات رسانی روزانه دولت و بخش عمومی به مردم.
٨ ـ دور بودن از محل ھای دارای تردد زیاد و عدم ایجاد انسداد شدآمدی (ترافیکی) غیرقابل انتقال به سایر مسیرھا.
٩ـ عدم قرار گرفتن ناخواسته دیگران در تجمع یا تسھیل پیوستن افراد با انگیزه ھای دیگر به آن.
١٠ـ حتی المقدور عدم ایجاد اخلال شدید در کسب و کار و فعالیت روزانه سایر شھروندان ـ معاون اول رئیس جمھور»
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمھور) به موجب لایحه شماره ١٢٢۶٧۴/٣۶٨١٣ـ ١٩/٩/١٣٩٧ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین مدیرکل محترم ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری
١ـ برابر اصل ٢٧ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، مقرر گردیده است: «اصل بیست و ھفتم: تشکیل اجتماعات و راه پیماییھا، بدون حمل سلاح، به شرط آن که مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.» ھمچنین مطابق اصول ٩ و ۴٠ قانون اساسی نیز عنوان شده است:
«اصل نھم: در جمھوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک ناپذیرند و حفظ آنھا وظیفه دولت و آحاد ملت است. ھیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرھنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه ای وارد کند و ھیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیھای مشروع را ھر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند. اصل چھلم: ھیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیریا تجاوز به منافع عمومی قرار دھد».
٢ـ با توجه به موارد مذکور، برابر ماده ١٠ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه ھای سیاسی (مصوب ١٣٩۵( کمیسیون احزاب با عضویت نمایندگان قوای سه گانه تشکیل و برابر بند ۶ ماده ١١ ھمان قانون «بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راھپیمایی ھا» از وظایف و اختیارات این کمیسیون عنوان شده است. ھمچنین برابر بند (خ) ماده ١٣ ھمان قانون نیز «برگزاری راھپیمایی ھا و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداری با رعایت بند ۶ ماده ١١ این قانون و اصل بیست و ھفتم (٢٧ (قانون اساسی» از حقوق و امتیازات احزاب دارای پروانه فعالیت ذکر شده است.
٣ـ از سوی دیگر برابر بند ٣ ماده ۴ قانون نیروی انتظامی جمھوری اسلامی ایران (مصوب ١٣۶٩» (تامین امنیت برای برگزاری اجتماعات، تشکلھا، راھپیمایی ھا و فعالیتھای قانونی و مجاز و ممانعت و جلوگیری از ھرگونه تشکل و راھپیمایی و اجتماع غیرمجاز و مقابله با اغتشاش، بی نظمی و فعالیتھای غیرمجاز» نیز از مأموریت و وظایف نیروی انتظامی عنوان شده است. ھمچنین ماده ١ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور (مصوب ١٣۶٢ (مقرر می دارد:
«ماده ١ـ به منظور بررسی جریانات و پیش آمدھای عمده و اساسی امنیت داخلی و اتخاذ تصمیمات و تدابیر ھماھنگ در جھت پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن شورای امنیت به مسئولیت وزیر کشور عھده دار
وظایف زیر خواھد بود:
الف ـ جمع بندی و بررسی اخبار و گزارشات و تجریه و تحلیلھای مربوط به وقایع حساس امنیتی ـ سیاسی ـ اجتماعی کشور جھت بھره برداری سریع به منظور ترسیم وضع موجود و پیش بینی تحولات آتی.
ب ـ برقراری ارتباط با شورای تأمین استانھا و دریافت گزارشات نوبه ای از وضع امنیتی، سیاسی، اجتماعی ھر استان» و در مواد (۶ ،٧ و ٨ (ھمان قانون، شوراھای تأمین استان و شھرستان و بخش نیز با وظایف و اختیارات مشابه شورای امنیت کشور در محدوده تقسیمات کشوری مربوطه تشکیل می گردند.
۴ـ علاوه بر موارد مرقوم، لازم به ذکر است مواد (۵ ،٨ و ٢٠ (آیین نامه چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راھپیمایی ھای قانونی (مصوب ١٣٨١ ھیأت وزیران) در این رابطه اشعار می دارد:
«ماده۵ ـ شوراھای تأمین، محل ھای مناسبی را برای برگزاری مراسم تعیین می کنند و سعی می شود مراسم در این محل ھا برگزار شود.
تبصره١ـ محل ھای تعیین شده (پارکھا و میادین) داخل شھرھا خواھند بود که ویژگی ھای دیگر آن متعاقباً به وسیله دبیرخانه شورای امنیت کشور به شورای تأمین اعلام خواھد شد.
تبصره٢ـ در موارد استثنایی، بنا به پیشنھاد برگزارکنندگان و تأیید شورای تأمین، می توان تجمع را در محل دیگری برگزار نمود.
ماده٨ ـ تأمین حفاظت و امنیت این گونه مراسم برابر قانون (بند ٣ ماده ۴ قانون ناجا و سایر قوانین) به عھده نیروی انتظامی بوده و نیروی انتظامی در این زمینه پاسخگو خواھد بود.
ماده٢٠ـ تأمین حفاظت و امنیت مراسم قانونی شامل مسیرھای وصولی به محل مراسم و خروجی ھای آن تا پراکنده شدن جمعیت می گردد.» در ضمن سایر احکام مربوطه جھت نحوه برگزاری تجمعات موصوف و تأمین نظم وامنیت عمومی نیز در مقرره یاد شده پیش بینی گردیده است.
به اصل ١٣٨ قانون اساسی (صلاحیت دولت در تدوین آیین نامه در خاتمه با توجه به موارد معنونه و مستندا اجرایی قوانین …) و اینکه برگزاری تجمعات و راھپیمایی قانونی باید با لحاظ تأمین نظم و امنیت عمومی و رعایت شاخص ھای مربوطه از جمله شاخصھای مقرر در ذیل بند (ب) مصوبه مورد بحث (از قبیل: تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت، قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل، فراھم آمدن امکان حضور فوری نیروھای امدادی، دور بودن از محل ھای دارای رده ھای حفاظتی، عدم ایجاد اخلال در خدمات رسانی به مردم، عدم انسداد ترافیکی و اخلال در کسب و کار مردم و …) باشد صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢۶/۶/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
تصویب نامه مورد شکایت که محل ھای تجمع گروه ھای مختلف در تھران و شھرستانھا به محل ھای مشخص : با اصل ٢٧ قانـون اساسی کـه تشکیل اجتماعـات و راه پیمایی ھا را از حیث محل ھای محـدود شـده اولاً : با عنایت به ماده ١١ قانون نحوه فعالیت احـزاب و اجتماعات علی الاطلاق آزاد اعلام کرده مغایرت دارد. ثانیاً گروه ھای سیاسی مصوب ۴/١١/١٣٩۴ کـه وظایف و اختیارات کمیسیون احـزاب موضوع مـاده ١٠ قانون مـذکور را احصاء کرده و مطابق بند ۶ مـاده ١١ قانون مرقوم بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راھپیمایی ھا که مستلزم تعیین محل برگزاری آن نیز خواھد بود، یکی از وظایف و اختیارات کمیسیون مذکور می باشد، بنابراین مصوبه مورد اعتراض با قوانین مذکور مغایرت دارد و مستند بـه بند ١ مـاده ١٢ و مـاده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی