رای شماره ١٠۵۵ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضاء غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز
١٣٩٨/۶/٢۴ ٩٧٠١۶٧۵ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠۵۵ مورخ ۵/۶/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضاء غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۵/۶/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١٠۵۵ شماره پرونده: ٩٧/١۶٧۵
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضای غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٧٢٣٧۶ ـ ۵/۴/١٣٩٧ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بھرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام و علیکم
احتراماً مفاد تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضای غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز مورد بررسی قرار گرفت. در این تبصره تصریح شده است: «مؤسسه بدون الزام به رعایت مفاد بندھای (ل) و (م) ماده ۴ این آیین نامه مجاز به استفاده از خدمات فنی، مشاوره ای، پژوھشی علمی و … اعضا شاغل در دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی، پژوھشی و فناوری ودستگاه ھای اجرایی و خبرگان غیر شاغل دولتی، در قالب قرارداد می باشد. این نوع فعالیتھا به عنوان شغل محسوب نگردیده و مشمول تبصره ٢٩ قانون بودجه سال ١٣۴۴ کشور نخواھد بود. میزان حق الزحمه این افراد به پیشنھاد واحد متقاضی و تأیید ھیأت اجرایی، متناسب با ساعات کار ھفتگی تا سقف یک و نیم (۵/١ (برابر حقوق و مزایای اعضای شاغل مشابه، تعیین و پرداخت می گردد» مفاد تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه مذکور دارای ایرادات و مغایرت ھای قانونی به شرح زیر می باشد:
١ـ مغایرت با اصول قانون اساسی:
الف ـ بر خلاف آنچه که در تبصره مزبور عنوان شده، افراد به کارگیری شده (غیر از خبرگان غیر شاغل دولتی) بر اساس تبصره مزبور در عمل صاحب شغل دوم می شوند به این ترتیب که فرد به کارگیری شده از یک طرف وظایف یک پست سازمانی را در مؤسسه متبوع خود (اعم از دانشگاه یا دستگاه اجرایی دیگر) به عنوان یک شغل عھده دار است و از طرف دیگر با عقد قرارداد دیگری با دانشگاه (دانشگاه متبوع خود یا دانشگاه دیگر) وظایف جدیدی را که مربوط به یک پست سازمانی دیگر است، علاوه بر شغل عھده دار می شود که در تضاد آشکار با مفاد اصل ١۴١ قانون اساسی می باشد که داشتن بیش از یک شغل را به غیر از سمت ھای آموزشی در دانشگاه ھا و مؤسسات تحقیقاتی، را ممنوع اعلام کرده است.
ب ـ موارد مندرج در تبصره مورد بحث سمت آموزشی (که در اصل ١۴١ قانون اساسی به آنھا اشاره شده) نمی باشند چرا که، سمت ھای آموزشی در دانشگاه ھا مختص اعضای ھیأت علمی است که فارغ از افراد اشاره شده در تبصره مزبور می باشد. توضیح بیشتر اینکه در بند ٣٠ ماده ١ آیین نامه سازماندھی و تشکیلات دانشگاه ھای عضو ھیأت امنای دانشگاه تبریز مصوب ۵٢/١/١٣٩٢ ھیأت امناء، سمت ھای سازمانی چنین تعریف شده: جایگاھی است که در سازمان تفصیلی مؤسسه برای انجام وظایف و مسئولیت ھای «مدیریتی»، «سرپرستی» و «مشاوره» در واحدھای سازمانی با علامت «تک ستاره» ( ) و «بدون شماره» پیش بینی می شود و صرفاً اعضای ھیأت علمی با حفظ پست سازمانی در آن «سمت ھا» منصوب می گردند.
ج ـ در خصوص خبرگان غیر شاغـل دولتی نیز، از آنجایی که در آیین نامه استخدامی مزبور تعریف مشخصی ھم از خبرگان به عمل نیامده و جذب و به کارگیری افراد مزبور، با برگزاری آزمون عمومی و انتخاب براساس شایسته سالاری و ضابطه مشخصی صورت نمی گیرد، مغایر بند ٩ اصل سوم قانون اساسی می باشد.
٢ـ محدود بودن میدان عمل و قلمرو اجرایی مصوبات ھیأت امناء میدان عمل و قلمرو اجرایی مصوبات ھیأت امنای دانشگاھھا و از جمله دانشگاه تبریز با استناد به بند (ب) ماده ٢٠ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور در اجرای وظایف و مسئولیت ھای قانونی محدود به امور و اداره کرد خود دانشگاه ھاست. به عبارت دیگر ھیأت امنای دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی نمی توانند برای کارکنان سایر دستگاه ھای اجرایی مقررات وضع نموده و آنان را از رعایت مقررات عمومی کشور و مقررات حاکم بر وضعیت استخدامی خود آنان و از جمله از مشمول تبصره ٢٩ قانون بودجه سال ١٣۴۴ کل کشور مستثنی نمایند. بنابراین مفاد تبصره مورد بحث در خصوص عقد قرارداد توسط دانشگاه ھا با کارکنان سایر دستگاه ھای اجرایی خارج از اختیارات ھیأت امناء دانشگاه ھای مزبور بوده است.
٣ـ مغایرت مفاد تبصره موصوف با قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی مصوب ١٣٣٧ و اصلاحات بعدی آن: قراردادھایی که با استناد به تبصره مزبور با اعضای شاغل در دانشگاه ھا و سایر دستگاه ھای اجرایی منعقد می شود به شرطی قانونی خواھد بود که اعضای مزبور از شمول قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتـی و اصلاحـات و الحاقـات بعدی آن مستثنی شونـد کـه ایـن مـوضوع خارج از اختیارات ھیأتھای امناء دانشگاه ھاست. در این رابطه به تبصره ۴ ماده ١٧ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ٢٢ قانون الحاق (٢( و بند ١ تبصره ذیل تبصره ٧ ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور اشاره می شود که تنھا به اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی اجازه داده شده با تشکیل مؤسسات و شرکتھای خصوصی دانش بنیان با موافقت ھیأت امنای مؤسسه متبوع خود قراردادھھای پژوھشی مستقیم و غیر مستقیم با دستگاه ھای اجرایی منعقد نموده و از شمـول قـانون منع مـداخله کارکنان دولت در معـاملات دولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مستثنی باشند. بنابراین ھیأتھای امنای دانشگاه ھا مجاز نیستند کارکنان غیر ھیأت علمی دانشگاه ھا و سایر دستگاه ھای اجرایی را از شمول قانون یاد شده مستثنی نمایند. متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«ماده۴ـ متقاضیان جذب و استخدام در مؤسسه می بایست از شرایط عمومی ذیل، برخوردار باشند:
الف ـ تابعیت جمھوری اسلامی ایران و عدم تغییر یا کسب تابعیت مضاعف در طول دوران خدمت
ب ـ التزام عملی به قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و اعتقاد به ولایت فقیه
ج ـ اعتقاد و التزام عملی به دین مبین اسلام یا یکی از ادیان پذیرفته شده در قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران
د ـ عدم سابقه عضویت یا وابستگی به گروه ھای سیاسی معارض با نظام اسلامی ایران
ه ـ عدم اشتھار به فسق و فجور و عمل به مناھی اخلاقی و اعمال و رفتار خلاف حیثیت و شرافت و شئون شغلی
وـ نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر
زـ عدم محکومیت به محرومیت از خدمات دائمی دولتی بر اساس رأی قطعی صادره از سوی مراجع ذیصلاح.
ح ـ عدم اعتیاد و اشتھار به خرید و فروش مواد مخدر، مشروبات الکی و نظایر آن
ط ـ دارا بودن مدرک پایان خدمت وظیفه عمومی و یا معافیت قانونی دائم (برای آقایان)
ی ـ برخورداری از سلامت و توانایی روانی متناسب با خدمت مورد نظر
ک ـ برخورداری از سلامت و توانایی جسمانی متناسب با خدمت مورد نظر
ل ـ دارا بودن حداقل مدرک تحصیل کاردانی یا سطح یک حوزوی
م ـ دارا بودن حداقل سن ٢٠ سال تمام و حداکثر ٣٠ سال تمام برای دارندگان مدرک تحصیلی کاردانی، کارشناسی و سطوح یک و دو حوزوی، حداکثر ٣۵ سال تمام برای دارندگان مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد، دکتری حرفه ای و سطح سه حوزوی و حداکثر ۴٠ سال تمام برای متخصصین با مدرک تحصیلی دکتری تخصصی یا سطح چھار حوزوی تبصره١ـ دارندگان مدارک تحصیلی ھمتراز با مقطع تحصیلی دانشگاھی، چنانچه ھمترازی آنان براساس ضوابط و مقررات مربوط دارای ارزش استخدامی مورد تأیید مراجع ذیصلاح باشد، در شمول این ماده قرار می گیرند.
تبصره٢ـ مؤسسه بدون الزام به رعایت مفاد بندھای «ل» و «م» ماده «۴ «این آیین نامه، مجاز به استفاده از خدمات فنی مشاوره ای، پژوھشی، علمی و … اعضای شاغل در دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی، پژوھشی و فناوری و دستگاه ھای اجرایی و خبرگان غیر شاغل دولتی، در قالب قرار داد می باشد. این نوع فعالیتھا به عنوان شغل محسوب نگردیده و مشمول تبصره «٢٩ «قانون بوجه سال ١٣۴۴ کشور نخواھد بود. میزان حق الزحمه این افراد به پیشنھاد واحد متقاضی و تأیید ھیأت اجرایی، متناسب با ساعات کار ھفتگی، تاسقف یک و نیم (۵/١ (برابر حقوق و مزایای اعضای شاغل مشابه، تعیین و پرداخت می گردد. در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دانشگاه تبریز به موجب لایحه شماره ٢٧۶١/ص ـ ۴/٧/١٣٩٧ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام؛
عطف به نامه شماره ۶۶۴۶٠ ـ ٢٩/۵/١٣٩٧ منضم به دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠٩٩۴ به کلاسه ٩٧٠١۶٧۵ با موضوع ابطال تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضای غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز به استحضار می رساند:
١ـ١ـ استناد شاکی مبنی بر شغل بودن و دارا بودن وظایف جدید مربوط به یک پست سازمانی در تبصره موصوف صحیح نمی باشد چرا که صراحتاً در مانحن فیه استفاده از خدمات فنی و مشاوره پژوھشی، علمی و امثالھم مورد توجه قرار گرفته است و از سوی دیگر بدیھی است که دانشگاه ھا برای رفع نیازھای خود نمی توانند اقدام به استخدام افراد با تخصص ھای گوناگون نمایند لذا جھت جلوگیری از انباشت نیروی انسانی و جھت ممانعت از تحمیل ھزینه ھای مضاعف مبادرت به انعقاد قراردادھای مشاوره جھت بھره مندی از خدمات افراد متخصص از سایر دستگاه ھا و یا دانشگاه ھا می نمایند. مضاف بر این که عملاً این خدمات مشاوره ای با کیفیت مورد انتظار، توسط بخش خصوصی نیز ارائه نمی شود و چون این نیاز به طور موقت و مقطعی می باشد، لذا توجیه منطقی برای استخدام نداشته و صرفاً با این راھکار مبادرت به رفع نیازھای سازمانی می شود. شایان ذکر است این خدمات مشاوره ای که عمدتاً در خارج از ساعات اداری انجام می گیرد. تحت عنوان وظایف سازمانی قرار ندارند و اصولاً شغل محسوب نمی شود و از این جھت مغایرتی با اصل ١۴١ قانون اساسی ندارد.
١ـ٢ـ ھمچنان که شاکی در بند (ب) شکوائیه اذعان نموده است، سمت ھای سازمانی عبارت است از جایگاه ھای مدیریتی، سرپرستی و مشاوره که مداقه در این امر متوجه خواھیم شد که موارد فوق الذکر سمت بود و شغل تلقی نمی شود لذا استفاده از شاغلین سایر دستگاه ھای اجرایی و یا مراکز دانشگاھی در این خصوص منع قانونی ندارد.
١ـ٣ـ در خصوص استفاده از خدمات خبرگان غیر شاغل دولتی نیز بایستی اذعان شود که استفاده از خدمات مشاوره ای این اشخاص به صورت قراردادھای موقت ارائه خدمات مشاوره ای، به ھیچ عنوان افاده استخدام نمی نماید و چنین قراردادھایی در مجاری مختلف کشور مرسوم و معمول می باشد و بالطبع واضح است که برگزاری آزمون و مراعات ضوابط جذب نیرو مربوط به استخدام نیروھای انسانی بوده و ھیچ ارتباطی به استفاده از خدمات این نوع قراردادھا و افراد در قالب قراردادھای موقت ندارد.
٢ـ چنانچه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور اشعار می دارد، دانشگاه ھا بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه ھا دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین و مقررات و اصلاحات الحاقات بعدی آنھا، فقط در چارچوب مصوبات وآیین نامه ھای مالی معاملاتی اداری و استخدامی و تشکیلاتی مصوب ھیأت امناء عمل خواھند کرد. با این وجود، دانشگاه ھا الزامی به رعایت سایر قوانین در خصوص آیین نامه ھای یاد شده خود ندارند و این امر توسط مقنن و به موجب قانون لاحق مورد تصریح، تأیید و تصویب قرار گرفته است.
٣ـ ھمچنان که در بند فوق اشاره گردید با توجه به صریح قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، دانشگاه ھا ھیچ الزامی به رعایت موازین و مفاد سایر قوانین در آیین نامه ھای مارالذکر خود ندارند و بر این اساس ایراد شاکی مبنی بر مغایرت مفاد تبصره موصوف با قانون منع مداخله کارکنان صحیح به نظر نمی رسد.
۴ـ انعقاد قرارداد خدمات مشاوره ای با شاغلین دستگاه ھای دولتی در صورتی قابلیت اجرایی خواھد داشت کـه انجام وظایف طرف قرارداد در خارج از اوقات اداری و یا با بھره مندی از راھکارھایی قانونی امکان پذیر بوده و مع الوصف در این امر نه تنھا تناقضی مشاھده نمی شود بلکه مطابق تصریح ماده یک قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، دانشگاه ھا در این مورد الزامی به رعایت موازین سایر قوانین ندارند و فقط در چارچوب مصوبات ھیأت ھای امناء دانشگاه ھا عمل خواھند نمود.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۶/١٣٩٨ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
با توجه به اینکه به موجب بند ۵ تبصره ٣ ماده اول قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری، قراردادھای مشاوره مشمول جرم انگاری موضوع این قانون می باشد و از آنجا که صلاحیت ھای قانونی ھیأت امنای دانشگاه ھا نمی تواند متضمن تعطیل و توقف نصوص کیفری باشد و از آنجا که مفاد تبصره مورد اعتراض از شمول استثنای مقرر در بند ١ تبصره ٧ ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور خارج است، در نتیجه تبصره ٢ ماده ۴ آیین نامه استخدامی اعضای غیر ھیأت علمی دانشگاه تبریز خلاف قانون است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی