رای شماره ١٠٧٣ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال نامه شماره ٧/٧۴/١۵٨٨٢١ـ ١٣٩٧/٧/٩ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

١٣٩٨/۶/٢۵ ٩٧٠٢٢٩۶ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠٧٣ مورخ ١٢/۶/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال نامه شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٩/٧/١٣٩٧ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری » جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٢/۶/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١٠٧٣ شماره پرونده: ٩٧/٢٢٩۶

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ابوالحسن شاکری با وکالت خانم نسیم جدی حسینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٩/٧/١٣٩٧ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

گردش کار: خانم نسیم جدی حسینی به وکالت از آقای ابوالحسن شاکری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٩/٧/١٣٩٧ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیات، احتراماً اینجانب نسیم جدی حسینی به وکالت از موکل که خود وکیل دادگستری و دانشیار رشته حقوق و عضو ھیأت علمی دانشگاه است در اعتراض و در مقام استدعای ابطال نامه شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٧/٧/١٣٩٧ صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به استحضار می رساند: به استناد منطوق نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره و تاریخ فوق الذکر، مصوبات ھیأت امنای دانشگاه ھا خاص و منصرف از قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ١٣٩٧ و دلالتاً دیگر قوانین از جمله ماده ١١٧ آیین نامه فوق الذکر قلمداد است، در حالی که واضح است ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه ھای کشور که دانشگاه ھا را از شمول قوانین و مقررات عمومی خارج کرده است و در آن ھیچ اشاره ای به استخدامی یا اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته نشده است و از دو جھت یک قانون عام است یکی از این جھت که در این قانون یعنی ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه ھای کشور ھیچ اشاره ای به استخدام یا اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته نشده است این در حالی است که در این خصوص در آیین نامه استخدام اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا به  استخدام و اعاده به کار اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا صریحاً اشاره شده است لذا مقررات اخیر خاص می باشد نه ماده یک احکام دائمی قانون توسعه که ھیچ اشاره ای به عضو ھیأت علمی ندارد. دوم از این جھت که در ماده یک احکام دائمی قانون توسعه به خروج دانشگاه ھا از مقررات عمومی اشاره شده است تا ھیأت امنا دانشگاه ھا بتواند در این موارد تصمیم بگیرد نه خروج دانشگاه ھا از مقررات خاص یعنی به استناد ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه ھا نمی توان به ھیأت امناء دانشگاه اختیار داد آنجا که مقررات خاصی وجود دارد تصمیم بگیرند چرا که در ماده یک احکام دائمی فقط دانشگاه ھا را از توجه به مقررات عمومی خارج کرده است نه مقررات خاص. یعنی آنجا که یک مقرره ای عمومی است می توان دانشگاه ھا را از اعمال این مقررات خارج دانست ولی آنجا که مقرره ای خاص وجود دارد مثل آیین نامه اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا که در ماده ١١٧ آن به تشریفات اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته اشاره شده ھرگز نبایست ماده یک احکام دائمی قانون توسعه را شامل و حاکم بر این مقررات خاص دانست. توضیحاً اینکه اعضا ی ھیأت علمی دانشگاه ھا که بازنشسته می شوند بر اساس ماده ١١٧ آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا مصوب ١٣٩۵) که به استناد ماده ١٠ اھداف، تشکیلات و وظایف وزارت علوم مصوب ١٣٨٣ و ماده ٢٠ قانون توسعه برنامه پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٨٩ تدوین شده) با رعایت سه شرایط، اعاده به کار می شوند از جمله این شروط موافقت ھیأت وزیران است، حال با این شروط مذکور در ماده مارالذکر جایی برای تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نمی گذارد با این نظر در نامه مزبور که به استناد ماده ١ قانون احکام دائمی برنامهھای توسعه کشور مصوب ١٣٩۵ ،اختیارات ھیأت امنای دانشگاه ھا را در اداره دانشگاه ھا توسعه داده و اختیارات آنھا را شامل اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته ھم دانسته است در مخالفت و در تعارض و نسخ ماده ١١٧ آیین نامه استخدامی اعضای علمی مصوب ١٣٩۵ است که از این جھت ابطال این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

٢ـ قابل عنایت است که اگر ماده یک احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ١٣٩۵ را با تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از جھت اختیار دادن به ھیأت امنای دانشگاه ھا، حاکم بر اعاده به کار عضو ھیأت علمی بازنشسته بدانیم در نتیجه لاجرم ماده ١١٧ آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی دانشگاهھا مصوب ١٣٩۵ که شرط موافقت ھیأت وزیران را برای اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته لازم می داند باید منسوخ بدانیم در حالی که واضح است که قانونگذار در طول یک سال یعنی سال ١٣٩۵ ھرگز نظر بر این ندارد که دو یا چند مقرره متعارض صادر کند، یعنی از یک جھت وفق ماده ١١٧ آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی به صراحت و نص قانونی شرط اعاده به کار عضو ھیأت علمی بازنشسته را موافقت ھیأت وزیران بداند و از طرف دیگر به طور ضمنی با تفسیری از ماده یک احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، به ھیأت امنای دانشگاه ھا اختیار دھد که اعضای ھیأت علمی بازنشسته را در دانشگاه ھا اعاده به کار نماید واضح است که این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در مقابل نص خاص ماده ١١٧ آیین نامه استخدام اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا است و تاب مقاومت و حکومت در مقابل آن را ندارد و باید ھمچنان ماده ١١٧ آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی را به عنوان یک نص و قانون خاص ناظر و معتبر بر اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته دانست لذا از این جھت نیز ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

٣ـ در نامه مدیرکل اداره تدوین، تنقیح قوانین و مقررات تفسیر و توسعه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور در اختیار دادن ھیأت امنا به اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته نه فقط با نص و صراحت ماده ١١٧ آیین نامه استخدام اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا معارض است بلکه توسعه و تفسیر ماده یک احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور در اختیار دادن ھیأت امنا به اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته با صراحت و نص قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ١٣٩٧ و تصریح قانونگذار به عنوان قانون خاص معارض است. به عبارت دیگر حتی اگر ماده یک قانون احکام دائمی مصوب ١٣٩۵ را با تفسیر مذکور در نامه مزبور از مقررات عام و علی الاطلاق شامل اعضای ھیأت علمی بازنشسته اعاده به کار ھم بدانیم باید با لحاظ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب ١٣٩٧ که به طور خاص فقط و فقط افراد خاصی را استثناء برای ممنوع شدن به اعاده به کار دولت اعلام کرده است ماده یک احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور را عام و مطلق ندانیم چرا که خاص منصوص موخر یعنی مستثنیات حاکم بر عام تفسیر مقدم است لذا از این جھت ھم ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.

۴ـ صراحت و منطوق ماده یک قانون احکام دائمی توسعه برنامه ھای کشور ناظر به عدم توجه دانشگاهھا به قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه ھای دولتی و اجرای مقررات در دانشگاه ھا بر اساس مصوبات ھیأت امنای آن دانشگاه است که منصرف از استخدام اعضای ھیأت علمی و اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته توسط ھیأت امنا است چرا که استخدام اعضای ھیأت علمی ھمه دانشگاه ھای ایران تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا است که ھیچ شخصی نباید در اعتبار و اجرای آن
شک کند و نباید آن را به ھیأت امنای ھر دانشگاه واگذار کرد، در غیراین صورت به تفاوت ھر دانشگاه مقررات استخدامی متفاوتی خواھیم داشت، از این رو وقتی در خصوص استخدام اعضای ھیأت علمی باید تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی بود بایستی در خصوص اعاده به کار عضو ھیأت علمی بازنشسته نیز ھمچنان تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی در ماده ١١٧ این آیین نامه یا مستثنیات مذکور در قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب ١٣٩٧ شد، لذا از این جھت ھم ابطال نامه مورد بحث مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست. با عنایت به مراتب مذکور و با ابطال این نوع مصوبات و نامه ھا مانند نامه مزبور صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری باشد تا مقامات نتوانند خارج از آخرین اراده و منظور صریح قانونگذار، مستثنیات قانون منع به کارگیری بازنشستگان را توسعه دھند و به اعضای ھیأت علمی بازنشسته ای تسری دھند که جا و جولان علمی یک جوان مجھز به دانش روز باشد که نقض غرض عصاره جمعی مردم ایران و منطق عرفی است، از این رو صدور تصمیم شایسته به شرح خواسته یعنی ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٧/٧/١٣٩٧ مورد استدعاست.»

متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جناب آقای دکتر بدری

معاون محترم اداری، مالی و مدیریت منابع دانشگاه جامع علمی کاربردی

با سلام واحترام

بازگشت به نامه شماره ٢۴٨۵۵/٩٧ـ ٧/٧/١٣٩٧ در مورد به کارگیری بازنشستگان به استحضار می رساند:

١ـ وفق ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی بـدون رعایت قـوانین و مقررات عمومی حـاکم بـر دستگاه ھای دولتی و صرفاً بر اساس مصوبات ھیأتھای امنا اداره می شوند.

٢ـ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان از مصادیق بارز قوانین عمومی حاکم بر دستگاه ھای دولتی است و بالطبع ماده ١ قانون احکام دائمی به عنوان قانون خاص حاکم بر قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان است.

٣ـ با توجه به مراتب فوق به کارگیری بازنشستگان بر اساس آیین نامه ھای مصوب بلامانع است. ـ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به موجب لایحه شماره تنقیح و تدوین، لوایح اداره مدیرکل ١٣٩٧/٩/۶ ـ٧/٧۴/٢١٧٩٨٢ شماره نامه، ١٣٩٧/١٠/٢ ـ٧/٧۵/٢۴۵۵٣٨ قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

«جناب آقای دکتر آقابابایی

مدیرکل محترم دفتر حقوقی

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره ٢١١۴٩٨/٧۵/٧ـ ٢٨/٨/١٣٩٧ در مورد دادخواست آقای ابوالحسن شاکری به خواسته ابطال نامه شماره ١۵٨٨٢/٧۴/٧ـ ٩/٧/١٣٩٧ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مطالب زیر را به استحضار می رساند:

١ـ وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی طی چھار بند مدعی گردیده است که:

الف: ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور ھیچ اشاره ای به استخدام و اعاده به خدمت اعضای ھیأت علمی بازنشسته نکرده است. لذا این موضوعات تحت شمول ماده فوق قرار نمی گیرند و در خصوص این موضوعات در ماده ١١٧ آیین نامه تصمیم گیری شده است.

ب: ماده ١١٧ـ آیین نامه (که ناظر به اعاده به خدمت است) به عنوان یک قانون خاص محسوب می شود و ھیأتھای امنا مجاز نیستند در این خصوص تصمیم گیری نمایند.

ج: نظر به اینکه (ماده ١١٧ (به عنوان قانون خاص محسوب می شود لذا حاکم بر ماده ١ قانون احکام دائمی به عنوان قانون عام است.

د: نامه مدیرکل اداره لوایح اختیارات ھیأت امنا را توسعه داده و شامل اعاده به کار اعضای ھیأت علمی بازنشسته ھم دانسته است لذا مغایر ماده ١١٧ است و بر این اساس تقاضای ابطال آن را نموده است.

٢ـ ادله فوق بنا به جھات ذیل مردود به نظر می رسد: ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه در سال ١٣٩۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده اولاً است و در حال حاضر به عنوان مبنای قانونی آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی محسوب می شود. : آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی قانون خاص به مفھوم اصطلاحی محسوب نمیشود و ماده ثانیاً ١١٧ نیز به عنوان یکی از مواد آیین نامه است اضافه می نماید که تمام مواد این آیین نامه به عنوان یکی از مصوبات ھیأت امنای دانشگاه ھاست و قانون مجزایی محسوب نمی شود. : ماده ١١٧ و به طور کلی آیین نامه استخدامی اعضای ھیأت علمی در راستای ماده ١ قانون احکام ثالثاً دائمی به تصویب رسیده است و از لحاظ سلسله مراتب قانونی ماده ١ در مرحله بالاتر از آیین نامه استخدامی و از جمله ماده ١١٧ است و قطعاً ماده ١١٧ نمی تواند تعارضی با ماده ١ داشته باشد. : امور اداری و استخدامی بالصراحه در ماده ١ قانون احکام دائمی، به عنوان یکی از اختیارات ھیأتھای رابعاً امنا ذکر شده است و تردیدی نیست که استخدام و به کارگیری نیز جزو امور اداری و استخدامی محسوب می شود. : در نامه مورد اشاره اساساً نه تنھا به ماده ١١٧ ھیچ اشاره ای نشده است بلکه در خصوص مصادیق خامساً و دایره شمول ماده ١ قانون احکام دائمی نیز ھیچ بحثی نشده است نامه فوق با استناد به نص صریح ماده  ١ قانون احکام دائمی تنظیم شده است که مقرر می دارد: «دانشگاه ھا، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی و فرھنگستانھا و پارکھای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه ھای علوم، تحقیقات و فناوری … می باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه ھای دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنھا و فقط در چھارچـوب مصوبات و آیین نامه ھای مـالی، معامـلاتی، اداری، استخدامـی و تشکیلاتی مصـوب ھیأت امنا … عمل می کنند. ً عرض می شود بر اساس ماده فوق دانشگاه ھا بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی از قبیل قانون تأکیدا مدیریت خدمات کشوری و بر اساس مصوبات ھیأتھای امنا عمل می کنند یکی از موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری، اعاده به خدمت بازنشستگان است لذا بدون تردید قانون منع به کارگیری بازنشستگان یکی از مصادیق قوانین عمومی است که اساساً دانشگاه ھا در صورت وجود مصوبه از سوی ھیأت امنا مجاز به اجرای قوانین عمومی نیستند. مفاد نامه مورد اعتراض نیز صرفاً ناظر به این موضوع است. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٢/۶/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

: ماده ١ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب سال ١٣٩۵ ،دانشگاه ھا و با توجه به اینکه اولاً مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی را صرفاً از رعایت قوانین و مقررات عمومی مستثنی کرده است، لیکن : قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب مراجع مذکور مکلف به رعایت قوانین خاص ھستند . ثانیاً سال ١٣٩۵ و اصلاحیه آن مصوب سال ١٣٩٧ به لحاظ موضوعی یک قانون خاص محسوب می شود که مشمولین و مستثنیات آن در خود قانون مذکور مشخص شده است و مقرر گردیده علاوه بر دستگاه ھای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ٨/٧/١٣٨۶ ،کلیه دستگاه ھایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می کنند در شمول قانون مذکور قرار دارند، مضافاً اصلاحیه آن که دایره مستثنیات قانون مذکور را محدودتر کرده مؤخرترین اراده قانونگذار در سال ١٣٩٧ است، بنابراین دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان ھستند و نامه شماره ١۵٨٨٢١/٧۴/٧ـ ٩/٧/١٣٩٧ مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مغایر با قانون وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی