رأی شماره ٢٢٩ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال بخش ١١ فصل ٢ تعرفه عوارض و بھای خدمات شورای اسلامی شھر کرج در سال ١٣٩۴ از تاریخ تصویب ٨/۴/١٣٩۵ -شماره ٩۴/١٠٣١/ھـ

بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢٢٩ مورخ ١٣٩۵/٣/٢۵ با موضوع:
«ابطال بخش ١١ فصل ٢ تعرفه عوارض و بھای خدمات شورای اسلامی شھر کرج در سال ١٣٩۴ از تاریخ تصویب» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/٣/٢۵ شماره دادنامه: ٢٢٩ کلاسه پرونده: ١٠٣١/٩۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش ١١ فصل دوم تعرفه عوارض شورای اسلامی شھر کرج در سال ١٣٩۴ در اجرای مقررات ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقای امید محمدی به موجب دادخواستی با استناد به رأی شماره ٢۴٧ ـ ١٣٩١/۵/٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال بخش ١١ فصل دوم تعرفه عوارض شورای اسلامی شھر کرج در سال ١٣٩۴ در اجرای مقررات ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شھر کرج راجع به عوارض

«تغییر کاربری» به علت خروج شورای اسلامی شھر کرج از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای برخلاف مفاد قانونی در خواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم.

بخش اول:
مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوب شورای شھر کرج راجع به عوارض تغییر کاربری شورای اسلامی شھر کرج، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ١٣٩۴ ،برای تغییرکاربری مبادرت به وضع عوارض نموده و شھرداری کرج نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در بخش ١١ فصل دوم تعرفه عوارض سال ١٣٩۴ ھمچنین به موجب مصوبه بیست و ششمین جلسه شورای اسلامی شھر کرج مورخ ١٣٩٣/١٠/٢٨ به اخذ این گونه عوارض تصریح نموده است. این مصوبه به
قرار زیر است:
بخش دوم:
١ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شھر کرج جھت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورای شھر، تأثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و
موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراھم می نماید. ھمان گونه که آن مقام اندیشمند مستحضرند این آراء به شرح ذیل است:

٢ـ خروج از حدود اختیارات:
وظایف شورای اسلامی شھرھا در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شھر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شھر کرج که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی
نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بھای خدمات کند.
٣ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده:
بند ٢۶ جدول عوارض فوق با عنوان «عوارض ارزش افزوده تغییرکاربری اراضی به صنایع وابسته کشاورزی» مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده است. توضیح این که تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ٣ آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالھم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد ٣٩ ،٣٨ ،١۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاھا و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می شود.

ھمچنین عوارض منظور شده، جھت شھرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴٣ و ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که دقیقاً مشخص شده و در ھیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفاً مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیر منقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد ۴٣ ،٣٩ ،٣٨ و ١۶ قانون فوق دلیل بر این مدعاست. ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه ٢۶۵ مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره ١۶٨٣٨ به ھرگونه شائبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه (تبصره ١ ذیل ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده) پاسخ گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفاً راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساساً ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شھر کرج، خارج از حدود اختیارات و برخلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه ٌ معترض عنه با بھانه ھای مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می نماید.

مصوبه شورای اسلامی شھر کرج بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن ھم تحت ھر عنوان و با استنادھای کاملاً بلاوجه است.
دادنامه ٢۴٧ سال ١٣٩٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع «ابطال مصوبه شماره ٧۵٨۵/ش الف س ـ ١٣٨٧/١٠/٣ شورای اسلامی شھر شیراز در برقراری «عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی» یک بار عوارض ارزش افزوده اراضی را که ناشی از تفکیک و افراز اراضی بود، مغایر قوانین اعلام نموده که با وحدت ملاک از آن به این نتیجه می توان رسید که ارزش افزوده اراضی این بار ناشی از تغییر کاربری نیز خلاف مقررات ارزش افزوده است. مورد دیگری که می توان در آرای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری راجع به غیر قانونی بودن اخذ عوارض ارزش افزوده از اراضی مشاھده نمود و در موارد مشابه از آن ملاک گیری کرد، رأی مندرج در دادنامه ١٨١٨ ـ ١٣٩٣/١١/۶ در خصوص ابطال مصوبه شورای شھر اردبیل است. شورای شھر اردبیل از عنوان عوارض ارزش افزوده به عنوان عوارض بھای خدمات، مبادرت به وضع عوارض مازاد بر جریمه ھای کمیسیون ماده ١٠٠ می نمود و اعضای آن گمان می کردند این امور و فرارھای عنوانی، از چشم تیز بین قضات محترم دیوان عدالت اداری پنھان می ماند.

لازم به ذکر است که به اعتبار اصل ۴٧ قانون اساسی: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است و به استناد ماده ٣٠ قانون مدنی: ھر مالکی نسبت به مایملک خود حق ھر گونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تأیید و تأکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است. اما شھرداری به عنوان متولی اداره امور شھری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرحھای تفصیلی و مالک اراضی کوچه ھای عمومی و میدانھا و پیاده روھا و غیر ھم، که مورد استفاده عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می شود (موضوع تبصره ۶ ماده ٩۶ و ماده ۴۵ آیین نامه مالی شھرداریھا)، دارای حقوق مالکانه ای مانند اشخاص حقیقی نمی باشند و نمی توانند به ھمان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه مانند واگذاری و یا ھر گونه دخل و تصرف ھمچون تغییر کاربری در آن بھره ببرند.
چرا که اجابت خواسته اشخاص حقیقی مثلاً در خصوص صدور پروانه تجاری در ملکی که دارای کاربری انبار بوده، به واسطه مغایرت خواسته با ضوابط فنی و شھرسازی و مقررات طرح تفصیلی مصوب شھر موجب ھرج و مرج می گردد پس باید از این امر خودداری کند، و شھردار در این حالت نمی تواند در مانحن فیه به بھانه و عذر گشایش در امور شھروندان و با نگاه آن که اجابت خواسته ھایی باکیفیت مذکور، سبب ایجاد اشتغال و توسعه شھری می شود! از حقوق مالکانه خویش با پایمال کردن اصول شھرسازی سوءاستفاده نماید.
لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از ادامه این امر و اخذ وجوه غیرقانونی از شھروندان، تقاضای اعمال ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در ھیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. ھر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی ھیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (٨٣) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در ھیأت عمومی مطرح می نماید.»

را از آن مقام محترم دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شھر کرج در خصوص عوارض «تغییر کاربری» با قانون و حدود اختیارات شوراھا مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شھر کرج در تجویز اخذ عوارض مذکور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، مستنداً به مواد ١٣ ،بند ١ ماده ١٢ ،٨٨ و ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شھرداری کرج از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخش ١١ ـ فصل ٢ :جدول شماره ٩
تغییر کاربریھا برای کلیه کاربریھایی که در اجرای تصمیمات متخذه در کمیسیون ماده ۵ تغییر کاربری می یابند. رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ موضوع را به ھیأت عمومی ارجاع می کند و به موجب نامه شماره ١٠٣٣/٩۴ ـ ١٣٩۵/٣/٢٢ از شورای اسلامی شھر کرج درخواست شد نمایندگان خود را برای شرکت در جلسه ھیأت عمومی دعوت کنند.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٣/٢۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و با حضور نمایندگان شورای اسلامی شھر کرج تشکیل شد. پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ مقرر شده است: «چنانچه مصوبه ای در ھیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. ھر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی ھیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ٨٣ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در ھیأت عمومی مطرح می نماید.» نظر به این که در رأی شماره ٢۴٧ ـ ١٣٩١/۵/٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شھر بندرعباس در خصوص وضع عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شھر کرج در تصویب بخش ١١ ـ فصل ٢ از تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ بدون رعایت مفاد رأی مذکور، عوارض تغییر کاربری برای کلیه کاربریھایی که در اجرای تصمیمات کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران تغییر کاربری می یابند وضع کرده است، بخش ١١ فصل ٢ تعرفه مذکور با استناد به بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ و مواد ٨٨ و ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی