رای ۱۰۳۷ شماره هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۲ تصويب نامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هيأت وزيران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران به علت مغايرت با شرع ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۳۷ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ با موضوع: «بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیأت وزیران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به علت مغایرت با شرع ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۶/۸ شماره دادنامه: ۱۰۳۷ شماره پرونده: ۹۷۰۳۶۷۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت ریسندگی و بافندگی پرنیا با وکالت آقای اصغر نیکوبیان و خانم زهرا برومند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ تصویبنامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیأت وزیران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

گردش کار: آقـای اصغر نیکوبیان و خـانم زهرا برومند به وکـالت از شرکت ریسنـدگی و بافنـدگی پرنیا ابطال بند ۲ تصویب نامـه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیأت وزیـران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

” الف ـ گشایش اعتبار اسنادی مبتنی بر روابط قراردادی فیمابین بانک ملی و موکل صورت گرفته است که بر اساس آن بانک متعهد به تأمین ارز بر اساس نرخ رسمی (مبادله ای) شده است. با عنایت به اصل حاکمیت اراده در توافقات قراردادی و منع اقدام غرری در روابط قراردادی، تفسیر قرارداد بر اساس سیاستها و روشهای اعلامی بانک مرکزی لازم الاجرا در هنگام انعقاد توافق در رابطه بانک و موکل حاکم است و تغییر سیاستهای بانکی نمیتواند در این رابطه دخیل باشد، چرا که توافق را به سمت یک تـوافق غرری سوق خواهد داد. بنابراین مبتنی بر اصل صحت و اصــل لزوم قراردادها که در فقه امامیه نیز مورد تصریح قرار گرفته است اقدام بانک ملی در ترتیب اثر دادن به بخشنامه اخیرالتصویب نسبت به این رابطه قراردادی خلاف قوانین و مقررات موضوعه از جمله ماده ۲۱۹ قانون مدنی است و از این حیث بانک ملی در ارتباط با موکل، مأخوذ به ضوابط حاکم در هنگام گشایش اعتبار و انعقاد قرارداد با موکل است و از این جهت صدور حکم بر عدم استحقاق بانک ملی در مطالبه مبلغ موضوع نامه شماره ۹۷/۲۶۷۱/۱۵۶/۱۹ ـ ۱۳۹۷/۶/۱۳ بانک ملی ایران (شعبه قزوین) مورد استدعاست.

ب ـ به موجب بند ۹ بخشنامه شماره ۹۷/۱۷۲۱۰۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰« تأمین ارز بابت مابقی مبالغ اعتبار است اسناد گشایش یافته تا تاریخ ۱۳۹۷/۵/۱۵ که دارای گواهی ثبت آماری تأیید شده میباشند حسب نوع نرخ ارز مندرج در گواهی مزبور صورت خواهد پذیرفت.» بنابراین از آنجا که گشایش اعتبار اسنادی موکل مربوط به قبل از تاریخ ۱۳۹۷/۵/۱۵ میباشد، علاوه بر موارد مندرج در قسمت (الف)، به موجب این بخشنامه نیز حق مکتسبی برای موکل ایجاد شده است که با بخشنامه مؤخر، قابل حذف نیست و اصل استصحاب نیز که از اصول پذیرفته شده فقه امامیه در ترتب آثار شرعی است بر این امر مهر تأیید میزند و بدیهی است که بر اساس موازین شرعی، اسقاط حق ایجاد شده نیازمند دلیل است که این دلیل در مانحن فیه وجود ندارد. با این توضیح که بند ۱ بخشنامه شماره ۹۷/۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی که بند ۹ بخشنامه سابق که مبنای ایجاد حق مکتسب بوده است را کأن لم یکن اعلام مینماید و با توضیحات و مبانی فوق الذکر موجب لغو حق مکتسب میشود، خلاف موازین شرعی و قاعده الحق القدیم لایبطله شیء میباشد.

ج ـ ظاهرًا بخشنامه شماره ۹۷/۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی که در بند ۱ مفاد بند ۹ بخشنامه شماره ۹۷/۱۷۲۱۰۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ را کأن لم یکن اعلام مینماید مستند به بند ۲ مصوبه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۳۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیأت وزیران صادر شده است که با توضیحات فوق الذکر و مبتنی بر اصل لزوم و بقای حق و نیز اصل استصحاب، از آنجا که اطلاق آن موجب اسقاط حق ثابت شده اشخاص میشود خلاف شرع است و ابطال آن نیز مورد استدعاست. مشابه همین وضعیت در ارتباط با نامه های شماره ۱۴/۲۱۵۰۰/۸۹ و ۱۴/۲۱۵۰۰/۹۰ـ ۱۳۹۷/۶/۱۳ و نامه شماره ۱۴/۲۱۵۰۰/۸۴ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ بانک تجارت نیز هست که در تأثیر از مصوبه اخیر بانک مرکزی و هیأت دولت صادر شده است و آثار بانکی از جمله توسط بانک مرکزی اعمال میگردد که در تعقیب خواسته ابطال این مصوبات صدور دستور موقت مبنی بر تعلیق و توقف کلیه آثار بانکی ناشی از مفاد این نامه ها که توسط بانک مرکزی اعمال میشود مورد استدعاست. علیهذا نظر به موارد فوق و با تأکید بر اینکه:

۱ـ در رابطه بانک ملی و موکل به عنوان یک رابطه قراردادی اصول شرعی و قانونی مربوط به قراردادها حاکم است و تفسیر عبارات قراردادی نیز باید به گونه ای باشد که در تغایر با این اصول و موازین نباشد و از این جهت نمیتوان سیاستهای مؤخر بانک مرکزی را بر روابط تعیین شده پیشین حاکم نمود.

۲ـ تعهدات موکل تغییر سیاستهای بانک مرکزی را در برنمی گیرد که در غیر این صورت تعهدی ابتدایی و موجب غرر و غیرقابل استناد خواهد بود و اساسًا نصی بر پذیرش چنین تعهدی وجود ندارد.

۳ـ مصوبه هیأت وزیران و بخشنامه مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی برخلاف حقوق مکتسب اشخاص و در تغایر با اصل احترام به حقوق ثابته اشخاص و اصل استصحاب خواهد بود.

۴ـ مواد اولیه مورد نیاز بر اساس توافقات و قیمتهای قبلی وارد گردیده و با همان مبانی در چرخه تولید و توزیع قرار گرفته است. لذا ابطال مصوبات مذکور به علت مغایرت با شرع و قانون مورد درخواست است.”

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶:

” بند ۲ـ تأمین ارز برای واردات سایر کالاهای غیر از کالاهای موضوع بند ۱ این تصویب نامه در بازار دوم ارز و از محل ارز حاصل از صادرات کلیه کالاهای غیر نفتی به ویژه فرآورده های نفتی، گاز طبیعی، پتروشیمی، سنگ آهن، محصولات فولادی و فلزات رنگی و خدمات انجام میگیرد. معاملات در این بازار از طریق بانکها و صرافی های مجاز تحت نظارت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (سامانه معاملات ارزی) صورت میگیرد نرخ ارز در این بازار بر اساس عرضه و تقاضا تعیین گردیده و به نحو مناسب، به عنوان نرخ آزاد ارز اطلاع رسانی میشود. ـ معاون اول رئیس جمهور

ب ـ بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷:

۱ـ بند ۹ بخشنامه شماره ۹۷/۰۱۷۲۱۰۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ و بند ۹۳ بخشنامه شماره ۹۷/۱۷۱۹۶۸ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ کأن لم یکن میگردد. ـ اداره سیاستها و مقررات ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران”

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۸/۲۲۳۰۹۹ ـ ۱۳۹۸/۷/۳ توضیح داده است که:

مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر آنها در زمره وظایف و صلاحیتهای بانک مرکزی میباشد. قوانین دارای دوره اعتبار مشخص “۱ـ به موجب بند (د) ماده۱ قانون پولی و بانکی کشور محاسبه و تعیین نرخ ارز و بر اساس بند (ج) ماده ۱۱ آن قانون، تنظیم مقررات همچون قوانین بودجه و برنامه های توسعه نیز بعضًا به مقوله ارز پرداخته اند اما این قوانین هیچ گاه متعرض صلاحیت انحصاری بانک مرکزی در زمینه مدیریت بازار ارز نگردیده اند و صرفًا چارچوبهایی کلی به منظور اعمال این صلاحیت در دوره اعتبار خود، تعیین نموده اند. بند (ت) ماده۲۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه به عنوان آخرین قانون مصوب در این خصوص، ضمن عدم تعرض به صلاحیت بانک مرکزی جهت مدیریت بازار ارز و تعیین نرخ ارز، با تکرار حکم مندرج در بند (ج) ماده۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه، مقرر نموده نظام ارزی کشور «شناور مدیریت شده» میباشد. از سوی دیگر مطابق تبصره ۳ ماده۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲ حدود و مقررات استفاده از ارز را دولت تعیین مینماید ولی در این مورد ذکر این نکته ضروری است که دولت این وظیفه را از طریق رکن صالح خود (بانک مرکزی) اعمال مینماید. بنابراین در حال حاضر نظام اداری کشور «شناور مدیریت شده» است که بانک مرکزی آن را در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دولت، اعمال مینماید.

۲ـ در ابتدای سال پیش هیأت وزیران طی بند ۵ تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ نرخ ارز را برای کلیه مصارف ارزی ۴۲/۰۰۰ ریال تعیین و متعاقبًا طی بند ۱ تصویبنامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۳۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ تأمین ارز به نرخ رسمی را صرفًا بابت واردات کالاهای فهرست گروه یک (شامل کالاهای اساسی، ضروری، دارو و ملزمات و تجهیزات پزشکی) اعلامی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت، مجاز دانسته و طی بند ۲ آن مقرر نموده تأمین ارز برای واردات سایر کالاها از طریق بازار ثانویه (نیما) مجاز میباشد. ضمن اینکه طی بند ۱۱ آن صراحتًا بند ۵ (لزوم تأمین ارز به نرخ ۴۲/۰۰۰ ریال برای کلیه مصارف ارزی) تصویب نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲ را نسخ نموده است.

۳ـ متقاضیان واردات کالا از طریق اعتبارات اسنادی، به هنگام گشایش اعتبار یا ثبت سفارش، تعهدنامه هایی را امضا مینمایند که مطابق آن نوسانات آتی نرخ ارز را که بر اساس مقررات بانک مرکزی صورت گیرد و همچنین حاکمیت مقررات صادره از جانب بانک مرکزی بر معاملات فوق الذکر را پذیرفته اند. همان گونه که مستحضرید شورای نگهبان طی نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۱۸۳۶ ـ ۱۳۹۶/۴/۲۱ نظر خود در رابطه با تغییر نرخ ارز در تسویه اعتبارات اسنادی به موجب بخشنامه های صادره از بانک مرکزی را این گونه اعلام نموده است: «در صورتی که هنگام گشایش اعتبار ارزی، تعهد گرفته اند که در فرض بروز نوسانات ارزی، نوسانات لحاظ و از متقاضی تعهد گرفته شود، دستورالعملها و بخشنامه های مورد شکایت خلاف شرع نمیباشد. زیرا خود متقاضی متعهد به پرداخت آن در صورت ایجاد تغییرات شده و این تعهد لازم الرعایه میباشد…» در پرونده حاضر نیز بر اساس ضمائم دادخواست، نوع تأمین ارزی «بر اساس سیاستها و روشهای اعلامی بانک مرکزی» عنوان شده است. به عبارت دیگر تعهداتی که واردکننده هنگام گشایش اعتبارات اسنادی میپذیرد، موجب حاکمیت مقررات و نرخ های آتی ارز بر وی میگردد.”

علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم به طرف دیگر شکایت، تا زمان صدور رأی در هیأت عمومی پاسخی واصل نشده است. در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۱۵۵۶ـ ۱۴۰۱/۴/۱۵ اعلام کرده است که:

” عطف به نامه شماره ۹۷۰۳۶۷۷ ـ ۱۳۹۸/۳/۱۱:

موضوع بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۳۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیأت وزیران در خصوص تأمین ارز کالاهای غیراساسی، بخشنامه شماره ۹۷/۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی در خصوص تأمین ارز جهت خرید کالا و خدمات، نامه شماره ۹۷/۲۶۷۱/۱۵۶/۱۹ ـ۱۳۹۷/۶/۱۳ بانک ملی شعبه قزوین در خصوص تأمین مابه التفاوت اعتبار اسنادی و نامه شماره ۱۴/۲۱۵۰۰/۸۴ـ ۱۳۹۷/۶/۱۳ بانک تجارت در خصوص تأمین معادل ریالی وجه اسناد، در جلسه مورخ ۱۴۰۱/۳/۱۸ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

اطلاق مصوبه هیأت وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تأمین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف های قرارداد به پرداخت مابه التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین اطلاق بند ۱ بخشنامه شماره ۹۷/۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی در خصوص کأن لم یکن بودن بند ۹ بخشنامه شماره ۹۷/۱۷۲۱۰۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ و بند ۴۳ بخشنامه شماره ۹۷/۱۷۱۹۶۸ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ نسبت به مواردی که در قراردادها یا تعهدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد. همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اتخاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شرع مذکور، بی اعتبار میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۶/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان براساس نامه شماره ۱۰۲/۳۱۵۵۶ ـ ۱۴۰۱/۴/۱۵ و در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد اعتراض اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه هیأت وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تأمین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف های قـرارداد به پرداخت مابه التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شـرع شناخته شد. همچنین اطلاق بند (۱) بخشنامـه شماره ۹۷/۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مـرکزی درخصوص کـأن لـم یکـن بودن بند (۹) بخشنامه شمـاره ۹۷/۱۷۲۱۰۴ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ و بند (۴۳) بخشنـامه شمـاره ۹۷/۱۷۱۹۶۸ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۰ نسبت به مـواردی که در قـراردادها یا تعهـدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شـرع شناخته شد. همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اّتخـاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شـرع مذکور، بی اعتبار میباشد»، بنابراین در اجرای احکام مقرر در مواد ۸۴ و ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در موارد طرح ادعای مغایرت مقررات اجرایی با موازین شرعـی، بند ۲ تصویب نامه شمـاره ۶۳۷۹۳/ت۵۵۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۷/۵/۱۶ هیـأت وزیـران و بند ۱ بخشنـامـه شماره ۱۸۱۴۰۷ ـ ۱۳۹۷/۵/۲۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خلاف شرع بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشوند.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری