رای شماره ۲۸۲۱۵۱۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: بند ۹ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ مصوب شورای اسلامی شهر صفادشت تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری، تعیین کاربری و اجرای طرح های توسعه شهری، از جهت لحاظ نکردن حکم ماده ۱۰۱ سابق قانون شهرداری و تسری مقررات تفکیک اراضی نسبت به اسناد عادی و اراضی زیر ۵۰۰ متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و از تاریخ تصویب ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۲۱۵۱۴ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ مبنی بر:
بند ۹ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ مصوب شورای اسلامی شهر صفادشت تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری، تعیین کاربری و اجرای طرح های توسعه شهری، از جهت لحاظ نکردن حکم ماده ۱۰۱ سابق قانون شهرداری و تسری مقررات تفکیک اراضی نسبت به اسناد عادی و اراضی زیر ۵۰۰ متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۲۱۵۱۴
شماره پرونده: ۰۲۰۷۷۸۰
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی قاسمی تهرانی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر صفادشت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۹ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۲ شهرداری صفا دشت (تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری، تعیین کاربری و اجرای طرح های توسعه شهری مصوّب شورای اسلامی شهر صفادشت)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۹ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۲ شهرداری صفادشت (تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری، تعیین کاربری و اجرای طرح های توسعه شهری مصوّب شورای اسلامی شهر صفادشت) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“به عرض می رساند در ارتباط با عوارض تفکیک عرصه و حق تفکیک اعیانی، براساس دادنامه های شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۰۹۷ ـ ۱۳۹۵/۲/۲۸و ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۶۲۱ ـ ۱۳۹۱/۹/۱۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛ تعیین و دریافت عوارض تفکیک اعیان و عرصه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص داده شده است. با توجه به این که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمـداد کرده است، اصل عـدالت مالیاتی و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضا می کند وقتی اخذ عوارض از شهروندان بخشی از این سرزمین در مغایرت با قانون تشخیص داده شده است، نمی توان از مردم بخشی دیگر همان وجه را دریافت و آن را قانونی به شمار آورد؛ چرا که این امر با اصل ۲۰ و بند ۱۴ از اصل ۳ قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد برابر قانون در تعارض آشکار می باشد. هیئت عمومی بارها اخذ عوارض تفکیک عرصه و اعیان از سوی شهرداری شهرستان های دیگر را ابطال نموده اما علی رغم این موضوع و درج آن در روزنامه رسمی یا اعلان آن توسط اشخاص به شورا تأثیری بر روند نادرست آن شورا نداشته و باز هم مبادرت به اخذ این مصوبه نموده اند.
با عنایت به آرای متعدّد دیوان هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آخرین رأی صادره شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۵۷ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۲ اخذ عوارض تفکیک در تمام اشکال توسط شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است.
با توجه به نظر هیئت عمومی دیوان عدالت مبنی بر این که شهرداری ها برای احداث ساختمان وفق مقرّرات بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری و ماده ۱۰۰ همان قانون موظّف به صدور پروانه ساختمانی شده اند و این امر دلالت بر بَعد از تأسیس شهرداری دارد و نظر به این که برای ساختمان هایی که قبل از تأسیس شهرداری احداث شده اند وضع عوارض صدور پروانه برای بناهای احداث شده مغایر قانون است.
همچنین مطابق با نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه شماره ۷/۱۴۰۰/۲۹۵ مورخ ۱۴۰۰/۷/۱۸ عوارض متعلّقه شهرداری تابع مقرّرات حاکم بر زمان تعلّق عوارض است و با توجه به فقدان حکم قانونی موجبی برای محاسبه عوارض براساس مقرّرات سنوات بعدی وجود ندارد لذا عوارض متعدّد وضع شده برای ساختمان های احداث شده قبل از تأسیس شهرداری صفادشت غیرقانونی است و از طرفی حتی اگر شهرداری ذی حق در دریافت عوارض پذیره ساختمان باشد دریافت عوارض به قیمت یوم، ادّعای خلاف قانون می باشد.”
شاکی همچنین به موجب لایحه رفع نقص مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ اعلام کرده است که:
“خواسته اینجانب، ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر صفادشت در خصوص اخذ عوارض تفکیک عرصه به استناد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها می باشد که در سال ۱۴۰۲ در صفحه ۳۳ دفترچه عوارض شهرداری صفادشت درج و لازم الاجرا بوده است.
مع ذالک، تأکید می گردد که خواسته مطروحه، ناظر بر ماهیت مصوبه بوده و نه صرفاً سال تصویب آن؛ چرا که شورای اسلامی شهر صفادشت طی سنوات مختلف، عوارض تفکیک عرصه را با عناوین و شماره های متفاوت، اما هم مضمون و با ماهیت واحد تصویب و اجرا نموده است.
بدین معنا که اگرچه مصوبات مربوط به اخذ عوارض تفکیک در سال های مختلف، با عناوین گوناگون تنظیم شده اند، لیکن همگی، دارای موضوع واحد و مبتنی بر مبنای حقوقی واحد (ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها) و واجد آثار اجرایی یکسان می باشند؛ لذا تفکیک مصوبات صرفاً براساس تصویب، نمی تواند موجب تغییر ماهیت غیرقانونی آنها گردد و چه بسا موجب ایجاد ظاهری از مشروعیت برای مصوّبات متأخر شود، در حالی که مغایرت ماهوی با قانون همچنان باقی است.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“کلّیه بناهایی که در کمیسیون ماده صد رسیدگی و منجر به صدور ابقای بنا گردیده اند در زمان تخریب و نوسازی با حفظ کاربری مورد استفاده مشمول بهای خدمات ناشی از تغییر کاربری نمی باشند.
با استناد به بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون شوراها تفکیک اراضی واقع در محدوده و حریم شهر با توجه به این که بعضی از مالکین اراضی و ابنیه بدون تأیید نقشه تفکیکی از سوی شهرداری اقدام به تفکیک زمین خود نموده و ماده واحده تعیین تکلیف املاک فاقد سند رسمی و کلّیه کسانی که بدون استعلام از شهرداری سند مالکیت دریافت نموده اند و اراضی با اسناد عادی که از نظر مالکیت فاقد معارض باشند در نتیجه بابت تأمین خدمات مورد نیاز این گونه املاک هزینه گزافی به شهرداری و به تبع [بالتبع] به شهروندان تحمیل می گردد لذا در اجرای تبصره ۴ ذیل ماده ۱۰۱ اصلاحی مشمول پرداخت قدرالسهم شهرداری می گردند.
همچنین به استناد نامه شماره ۴۱/۴۰۵۴/د مورخ ۱۳۹۷/۴/۵ دفتر امور فنّی استانداری تهران درخصوص تفکیک اراضی اعم از این که مُجاز و با هماهنگی شهرداری و یا غیر مُجاز انجام پذیرفته باشد باید سطوح خدماتی و معابر طبق ارقام مندرج در متن قانون و با رعایت ضوابط طرح تفضیلی ملاک عمل را به صورت رایگان به شهرداری واگذار نمایند.
۱ـ رأی املاک کمتر از ۵۰۰ مترمربع به میزان برابر قیمت منطقه ای کاربری مربوطه وصول خواهد گردید.
۲ـ اگر یک ملک بر اثر عبور خیابان، لوله های آبرسانی، گازرسانی و دکل های برق به چند قطعه تفکیک گردد به عنوان عوامل قهری تلقّی شده و عوارض آن برابر تعرفه مُجاز محاسبه خواهد شد.
۳ـ برای املاک فاقد حدنصاب تفکیک و املاکی که به استناد مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ و غیره سند شش دانگ مالکیت دریافت نموده و عرصه بناهای مطروحه در کمیسیون ماده ۱۰۰ ق ش [قانون شهرداری] و …. به میزان برابر قیمت منطقه ای کاربری مرتبط وصول خواهد گردید. ـ شهردار صفادشت ـ رئیس شورای اسلامی شهر صفادشت”
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر صفادشت به موجب لایحه ای به شماره ۷۷۸۰ مورخ ۱۴۰۳/۱/۵ توضیح داده است که:
“مقدمتاً اشعار می دارد، شاکی با توجه به خواسته، ابطال عوارض را درخواست نمودند که مبنای آن صدور آرای کمیسیون ماده صد شهرداری ها می باشد که حسب آن و به تجویز قانونگذار با جری تشریفات قانونی معمول و جرایم و عوارض آن مقرّر و اعمال گردیده است که شاکی در مفاد شکایت خود به آن اذعان و اقرار دارند که مفاد مورد اعتراض دلالت به مبالغ جرایم و عوارض دارد لکن مرجع اعتراض آن بدواً کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها می باشد و صرف نظر از ایراد مطروحه اقدامات این شهرداری حسب رسیدگی مقرّر در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها محقّق گردیده و اخذ عوارض بعدی نیز بر مبنای محمل قانون وصول گردیده است، که معروض می دارد:
۱ـ سند مورد ادعای شاکی دلالت بر مالکین مشاعی یک قطعه باغ دارد نه ساختمان و لذا مستند به ماده ۲۲ از قانون ثبت اسناد و املاک مراتب دلالت به غیرساختمان و اعیان است و به تبع آن کاربری موضوع نیز شمول بر عناوین خارج از ویلا و … است.
۲ـ تخلّفات احداثی حسب ماده صد قانون شهرداری بدواً از طریق فُرم خلاف ساختمانی به مالک ابلاغ گردیده است (شماره ۵۶۹ مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۰) و متعاقباً با اخذ مستندات و دلایل از نامبرده با سررسید مهلت قانونی برای رسیدگی در کمیسون ماده صد قانون شهرداری ها که از شهرداری مستقل هستند جهت رسیدگی ارسال گردیده است که مراتب حسب نظر کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها به شماره ۱۰۳ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۱۲ منتهی به رأی و قطعی گردیده است که مفاد شکایت حاضر دلالت در تمکین از رأی و متعاقباً جرایم و عوارض متعلّقه دارد.
۳ـ طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده است.
۴ـ همچنین در تبصره یک ماده ۵۰ قانون مالیات برارزش افزوده مصوّب ۱۳۸۷، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقرّرات مربوطه تجویز شده است و با توجه به این که وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداری ها طبق بند (ب) رأی شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۷۹ مورخ ۱۳۹۵/۲/۲۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است در این راستا اعلام می دارد عوارض مقرّر شده بر مبنای ضوابط ذیل است:
۵ ـ نظر به این که جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون شهرداری در واقع و فی النفسه به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنّن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مُجاز محسوب می شود و آراء شماره ۴۳۵ مورخ ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۷۸۶ مورخ ۱۳۹۶/۸/۹ و ۲۴۲ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مؤید آن می باشد، با رعایت مقرّرت مربوطه تجویز شده است که دارای محمل قانونی است.
۶ ـ اخذ عوارض پذیره در بند ۳ ماده ۱۳ قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استان ها و مناطق کشور مصوّب ۱۳۷۲ اشاره و مقرّر شده است که اخذ آن مورد تجویز قانونگذار می باشد.
۷ـ جمله اقدامات معمول شده نیز در دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۸/۲۰ مورد تأیید و تأکید هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری واقع گردیده است. بنا به مراتب فوق صدور رأی بر رد شکایت شاکی مورد استدعا است.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
به موجب ماده ۱۰۱ قانون شهرداری الحاقی ۱۳۴۵: «اداره ثبت اسناد و دادگاه ها مکلّفند در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه می نماید و برای تصویب به شهرداری در قبال رسید تسلیم می کند باید حداکثر ظرف دو ماه از طرف شهرداری تکلیف قطعی آن معلوم و کتباً به مالک ابلاغ شود. در صورتی که در موعد مذکور شهرداری تصمیم خود را به مالک اعلام ننماید مراجع مذکور در فوق مکلّفند پس از استعلام از شهرداری طبق نقشه هایی که مالک ارائه می نماید عمل تفکیک را انجام دهند. معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شود متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان به صاحبان آن پرداخت نخواهد کرد.» ثانیاً برمبنای تبصره ۳ ماده مذکور مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸: «در اراضی با مساحت بیشتر از ۵۰۰ متر مربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» ثالثاً براساس آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند ۲ دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۶۴۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۲۴ مقرّرات مشابه با مقررات مورد اعتراض به دلیل مغایرت با ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ابطال شده است. رابعاً براساس تبصره ۴ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناس دریافت نماید. خامساً تسرّی مقرّرات تفکیک اراضی نسبت به اسناد عادی و اراضی زیر ۵۰۰ متر مربع و تسرّی عنوان قدرالسهم شهرداری بابت تفکیک اراضی به قیمت منطقه ای کاربری مربوطه فاقد هرگونه مبنا و مجوز قانونی است. سادساً در مصوبه مورد شکایت مشخص نشده است که تاریخ صدور اسناد مالکیت املاک مربوط به قبل از تاریخ تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری در سال ۱۳۹۰ است و یا بعد از آن. با توجه به مراتب فوق، بند ۹ ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ شهرداری صفادشت که تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارزش افزوده تغییر کاربری، تعیین کاربری و اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، از جهت لحاظ نکردن حکم ماده ۱۰۱ سابق قانون شهرداری و تسرّی مقررات تفکیک اراضی نسبت به اسناد عادی و اراضی زیر ۵۰۰ متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی