رای شماره ۲۳۸۹۸۴۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ مصوب وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی با موضوع تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست به دلیل خروج از حدود صلاحیت و مغایرت با قانون از تاریخ تصویب ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۳۸۹۸۴۹مورخ ۱۴۰۴/۹/۱۸ مبنی بر: توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ مصوب وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی با موضوع تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست به دلیل خروج از حدود صلاحیت و مغایرت با قانون از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۱۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۳۸۹۸۴۹
شماره پرونده: ۰۳۰۳۷۷۵
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: ۱ـ وزارت کشور ۲ـ وزارت راه و شهرسازی ۳ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی ۴ـ وزارت جهاد کشاورزی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره ۳۵۲۶۹۰ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۷ اعلام کرده است که:
“توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل به استحضار می رسد:
۱ـ وزرای کشور، امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی طی توافق نامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷، بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان را به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض نموده اند. براساس این توافق، طرفین متعهّد می شوند به واحدهای استان خود تکلیف نمایند که در شورای برنامه ریزی و توسعه استان، در چهارچوب توافق نامه عمل نمایند. توافق نامه مذکور طی نامه شماره ۹۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ از طرف وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود فضای کسب و کار جهت اجرا ابلاغ شده است.
۲ـ طبق ماده ۱ توافق نامه، بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان
در خصوص موافقت با صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض می شود. شورای برنامه ریزی و توسعه استان موظّف است در اولین جلسه خود پس از ابلاغ این توافق نامه، سند تفویض اختیارات یادشده به کارگروه مذکور را تهیه و ابلاغ نماید.
۳ـ توافق فوق از جهت این که ۱ـ در روش اجرایی لفظ «تکلیف نمایند» و همچنین «الزام مقرّر در ماده ۱» مغایر تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ می باشد که مقرّر داشته است: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان می تواند تصمیم گیری موارد غیر مهم، مستمر و یا خاص را به کارگروه ها و یا مدیران دستگاه های اجرایی مشخص تفویض کند… ۲ـ طبق قسمت اخیر تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، «… گزارش تصمیمات و اقدامات در جلسه بعدی شورا مطرح می شود و مورد بررسی قرار می گیرد، این تفویض اختیار رافع مسئولیت های شورا نیست». لذا، اولاً تشخیص این موضوع با شورای مذکور می باشد. ثانیاً تفویض مذکور اختیاری می باشد. ثالثاً طبق بند (الف) ماده مذکور اکثر ترکیب فوق، فاقد تأیید متناظرین ملّی با فرض پذیرش صلاحیت تصویب می باشد. رابعاً حسب قسمت اخیر تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور گزارش تصمیمات و اقدامات در جلسه بعدی شورا مطرح می شود و مورد بررسی قرار می گیرد.
با درنظر گرفتن موارد فوق و با توجه به متن گزارش، توافق نامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷، که علی رغم تصریح ترکیب اعضای شورای برنامه ریزی و توسعه استان، مقرّر در بند (الف) ماده ۳۱ به تأیید برخی از مقامات فرا استانی رسیده است، در تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیر بنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست، به دلیل سلب صلاحیت تشخیص موضوع و منتفی نمودن اختیار آن شورا در بررسی یا تفویض اختیار، مغایر با بند (الف) و همچنین تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ می باشد.
بنا به مراتب، از آنجا که امکان تفویض اختیار از ناحیه وزرا به کارگروه موصوف وجود نداشته است و مضافاً؛ واگذاری و تفویض اختیار از ناحیه مقامات، خلاف قانون احکام دائمی توسعه کشور می باشد؛ زیرا علی رغم تصریح ترکیب اعضای شورای برنامه ریزی و توسعه استان در بند (الف) ماده ۳۱ به تأیید برخی از مقامات فرا استانی رسیده است، در تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیر بنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری، آمایش سرزمین و محیط زیست به دلیل فقد صلاحیت تشخیص موضوع و منتفی نمودن اختیار آن شورا در بررسی یا تفویض اختیار، از این نظر خلاف قانون احکام دائمی تشخیص داده شده است و مآلاً ابطال توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷، در هیئت عمومی دیوان از تاریخ تصویب اقدام مقتضی اتّخاذ گردد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“توافق نامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷
تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان
مقدمه
با عنایت به اهداف دولت مردمی سیزدهم و در راستای آرمان های رئیس جمهور شهید مبنی بر خدمت رسانی هرچه بهتر و سریع تر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری استان ها در شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های ذیل آن در دستورکار قرار گرفت. طی بررسی به عمل آمده مشخص شد به دلیل طولانی و بعضاً تکراری بودن مراحل فرآیند مذکور، صدور مجوّز شورای برنامه ریزی و توسعه استان برای متقاضیان با دشواری ها و تأخیرهای زیادی همراه است که این مجوّز را به گلوگاه توسعه کسب و کار در استان ها تبدیل نموده است. لذا با هدف رفع موانع موجود و تسهیل فرآیند مذکور، تعدادی از دستگاه های اجرایی متناظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان در سطح ملّی، توافق نامه ای به شرح زیر منعقد نمودند:
قوانین و مقرّرات بالادستی:
ـ تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مجلس شورای اسلامی.
ـ آیین نامه شماره ۲۹۰۱۸/ت۵۴۴۸۷هـ ـ مورخ ۱۳۹۸/۳/۵ هیئت وزیران.
ـ ماده ۷ قانون اجرای سیاست های [کلّی] اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی ۱۳۹۹/۱۱/۱۵)
ـ ماده ۷ مکرّر قانون اجرای سیاست های کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی تسهیل صدور مجوّزهای کسب و کار مصوّب ۱۴۰۰/۱۲/۲۴.
طرفین توافق نامه:
وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کشور و جهاد کشاورزی.
موضوع توافق نامه:
تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست.
اهداف توافق نامه:
تسهیل و تسریع صدور مجوّزهای کسب و کار و پروژه های سرمایه گذاری در استان ها.
روش اجرایی:
طرفین توافق نامه متعهّد می شوند؛ به واحدهای استانی خود تکلیف نمایند که در شورای برنامه ریزی و توسعه استان موضوع قانون و مقرّرات صدرالذکر در چهارچوب این توافق نامه به شرح ذیل عمل شود:
ماده۱ـ براساس این توافق نامه، بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان در خصوص موافقت با صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض می شود.
شورای برنامه ریزی و توسعه استان موظّف است؛ در اولین جلسه خود پس از ابلاغ این توافق نامه، سند تفویض اختیارات یادشده به کارگروه مذکور را تهیه و ابلاغ نماید.
ماده۲ـ پروژه های سرمایه گذاری و فعالیت اقتصادی قابل تفویض از شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست در سطح استان ها، اعم از پروژه های واگذاری اراضی ملّی و دولتی با تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی عبارتند از:
۱ـ پروژه های وابسته به کشاورزی شامل گلخانه، پرورش دام، طیور و آبزیان با هر مقیاس که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (۷) واحدهای تولیدی و صنعتی) نباشند.
۲ـ سایر پروژه ها با حداکثر ۵ هکتار که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (۷) واحدهای تولیدی و صنعتی و رده (۵) واحدهای خدماتی) نباشند.
تبصره: مفاد این ماده، نافی اختیارات قانونی کمیسیون های واگذاری اراضی و تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی نمی باشد.
ماده۳ـ دبیرخانه کارگروه مذکور موظّف است؛ بر اساس موارد تفویض شده در ماده ۲، پرونده مصادیق مرتبط را در مدّت زمان حداکثر یک ماه تعیین تکلیف نموده و سایر موارد را ظرف مدّت یک ماه جهت تصمیم گیری در جلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان به دبیرخانه شورای مذکور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان) ارسال نماید.
ماده۴ـ مصوبه کارگروه مذکور در موارد تفویض شده، به منزله مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان خواهد بود. دبیرخانه کارگروه مذکور موظّف است به طور مستمر گزارش عملکرد خود را در راستای اختیارات تفویض شده در جلسات شورای برنامه ریزی و توسعه استان ارائه نماید.
ماده۵ ـ دبیرخانه شورای برنامه ریزی و توسعه استان نیز مصادیق خارج از موارد ماده ۲ را حداکثر در بازه های زمانی یک ماهه در شورای برنامه ریزی و توسعه استان مطرح و تعیین تکلیف نمایند.
زمان اعتبار و شرایط تمدید:
این توافق نامه در ۵ ماده تنظیم و پس از امضاء دستگاه های ذی ربط تا پایان سال ۱۴۰۴ به صورت آزمایشی اجرا می گردد و پس از ارزیابی نتایج حاصله، در رابطه با تمدید یا دائمی شدن آن توسط دستگاه های اجرایی ذی ربط تصمیم گیری خواهد شد. ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی ـ وزیر راه و شهرسازی و رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری ـ وزیر کشور ـ وزیر جهاد کشاورزی ـ معاون سیاستگذاری اقتصادی ـ معاون شهرسازی و معماری ـ معاون عمرانی ـ رئیس سازمان امور اراضی کشور ـ رئیس مرکز بهبود محیط کسب و کار و دبیر هیئت مقرّرات زدایی ـ مدیرکل دفتر نظارت بر طرح های توسعه و عمران ـ مدیرکل دفتر فنّی و برنامه ریزی عمرانی”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۲۰۳۳۸۸ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۷ توضیح داده است که:
“ ۱ـ به موجب مصوبه هشتادمین جلسه شورای عالی اداری شماره (۶۰۲/۱۲ مورخ ۱۳۷۷/۷/۲۸)؛ استاندار نماینده عالی دولت و بالاترین مقام اجرایی استان است که در قلمرو مأموریت خویش مسئولیت اجرای سیاست های عمومی کشور در ارتباط با سایر دستگاه های اجرایی، نهادهای انقلاب اسلامی، فراجا، شوراهای اسلامی شهر و روستا، شهرداری ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی را بر عهده دارد و به عنوان نماینده وزارت کشور مسئول اجرای وظایف و اختیارات وزارت متبوعه در استان محسوب می گردد.
۲ـ نه تنها بند (ب) ذیل تبصره ۵ ماده ۳۱ به بررسی، تصویب اسناد توسعه ای و برنامه های توسعه استان توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان دلالت دارد، بلکه اصل ماده در تبیین وظایف و ترکیب اعضای شورای مذکور، به ریاست استاندار و عضویت ارکان استانی تأکید نموده است.
۳ـ همچنان که در مقدمه و ذیل عنوان: قوانین و مقرّرات بالادستی، تصریح شده، توافق نامه مورد شکایت، براساس تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵ و آیین نامه مربوطه (تصویب نامه شماره ۲۹۰۱۸/ت۵۴۴۸۷هـ مورخ ۱۳۹۸/۳/۱۲) ـ ماده ۷ قانون اجرای سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی ۱۳۹۹/۱۱/۱۵) و قانون تسهیل صدور مجوّزهای کسب و کار مصوّب ۱۴۰۰/۱۲/۲۴ تنظیم گردیده و با توجه به عدم ذکر مصادیق موارد غیرمهم، مستمر و یا خاص در قانون فوق الذکر و آیین نامه اجرایی ماده ۳۱ آن، جزئیات و مصادیق مربوط به واگذاری موارد غیرمهم، مستمر و یا خاص قاعدتاً بایستی در این توافق نامه قید گردد و موارد مذکور در ماده ۲ توافق نامه به عنوان موارد غیرمهم، مستمر و یا خاص تلقّی شده است. همچنین نظر به شماره های ۱ تا ۳ بند (ب) ماده ۳۱ قانون فوق الذکر، بررسی و تصویب پروژه های سرمایه گذاری و فعالیت اقتصادی بایستی در راستای جهت گیری آمایش سرزمینی و در چهارچوب سیاست های مصوّب شورای عالی آمایش سرزمین باشد.
۴ـ مطابق تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون، تصمیم گیری در خصوص موارد تفویضی با کارگروه های تخصّصی بوده و صرفاً گزارش تصمیمات و اقدامات جهت بررسی در شورای برنامه ریزی و توسعه استان مطرح می گردد. عبارت «موظّف است» که در ماده ۱ توافق نامه قید گردیده از باب تکلیف ابلاغ توافق نامه و سند تفویض اختیارات یادشده به کارگروه زیر بنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست؛ در اولین جلسه شورای برنامه ریزی و توسعه استان بوده و همان گونه که در بخش نخستین توافق نامه معترضٌ عنه و ذیل عنوان اهداف توافق نامه تصریح گردیده؛ هدف غایی و نهایی «تسهیل و تسریع صدور مجوزهای کسب و کار و پروژه های سرمایه گذاری در استان ها» بوده که منطبق با غرض و اراده مقنّن طی ماده ۷ مکرّر قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (قانون تسهیل صدور مجوّزهای کسب و کار مصوّب ۱۴۰۰/۱۲/۲۴) می باشد و لذا با بند (الف) و تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی توسعه مباینتی ندارد. بنا به مراتب فوق خواسته سازمان بازرسی وجاهت قانونی نداشته و از آن هیئت تقاضای رد شکایت ایشان مورد استدعا است.”
سرپرست دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۱۹۰۰۳۷/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۳۰، تصویر نامه شماره ۱۸۹۳۰/۳۲۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۹ مدیرکل دفتر نظارت بر طرح های توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی را نیز ارسال کرده است که متن آنها اجمالاً به شرح زیر می باشد:
“توافق نامه تفویض بخش [بخشی] از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست در راستای خدمت رسانی هرچه بهتر و سریع تر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری استان ها در شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های ذی ربط آن صورت گرفته و این توافق نامه با قوانین و مقرّرات بالادستی از جمله قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مجلس شورای اسلامی و آیین نامه اجرایی شورای برنامه ریزی و توسعه استان، تصویب نامه شماره ۲۹۰۱۸/ت۵۴۴۸۷ هـ مورخ ۱۳۹۸/۳/۱۲ هیئت وزیران مطابقت دارد.
۲ـ در توافق نامه مذکور به تبصره ۱ ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ استناد شده است که مطابق آن شورای برنامه ریزی و توسعه استان می تواند تصمیم گیری موارد را به کارگروه ها و یا مدیران دستگاه های اجرایی مشخص تفویض کند. گزارش تصمیمات و اقدامات در جلسه بعدی شورا مطرح می شود و مورد بررسی قرار می گیرد. این تفویض اختیار رافع مسئولیت های شورا نیست. در همین راستا، در ماده ۲ توافق نامه دبیرخانه کارگروه موظّف است مصادیق مرتبط را جهت تصمیم گیری به شورای برنامه ریزی و توسعه استان ارسال نماید و مطابق ماده ۵ توافق نامه نیز موارد در شورای برنامه ریزی و توسعه استان تعیین تکلیف خواهد گردید که این موضوع مطابق تبصره ۱ ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور می باشد. در نتیجه از نظر این وزارتخانه توافق نامه تفویض اختیار شورای برنامه ریزی و توسعه استان مطابق قوانین مذکور تهیه، تنظیم و ابلاغ شده است و دلایل سازمان بازرسی کل کشور در خصوص ابطال توافق نامه مذکور از نظر این وزارتخانه فاقد مبنای قانونی می باشد. لذا با عنایت به مراتب فوق رد شکایت مطروحه مورد استدعا است.”
همچنین مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۲۰۶۹۸۵۱ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۶ که ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده ضمن اشاره به این موضوع که دبیرخانه هیئت مقرّرات زدایی، تصمیم به اصلاح مقرره مورد شکایت گرفته است از این رو، برابر تبصره ماده ۸۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰، تمدید مهلت مناسب برای ارسال پاسخ مورد تقاضا می باشد، نامه شماره ۸۰/۶۰۹۲۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۲ معاون سیاستگذاری و راهبری اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی را به شرح ذیل ارسال کرده است:
“پس از وصول دادخواست سازمان بازرسی کشور، جلسه ای در تاریخ ۱۴۰۴/۲/۱۳ با حضور دستگاه های ذی ربط برای بررسی مفاد توافق نامه مذکور برگزار گردید. براساس صورت خلاصه مذاکرات این جلسه (به شماره نامه ۸۰/۲۹۵۲۵ مورخ ۱۴۰۴/۲/۲۴)، برخی ایرادات در متن توافق نامه احراز گردید و بر این اساس، دبیرخانه هیئت مقرّرات زدایی (با توافق دستگاه ها)، تصمیم به اصلاح توافق نامه مذکور گرفت؛ تا به موجب ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاح توسط مرجع تصویب و یا استرداد توسط شاکی)، پرونده مختومه گردد. برخی ایرادات به شرح ذیل است:
۱ـ تفویض اختیار، صرفاً توسط مرجع ذی صلاح قانونی امکان پذیر است. بنابراین دستگاه هایی که متن نامه را امضاء کرده اند؛ نمی توانند به شوراهای برنامه ریزی استان ها (که مرجع قانونی تعیین تکلیف طرح های توسعه ای و استعلامات مربوطه محسوب می شوند و متشکّل از دستگاه های متعدّدی می باشد)، دستور تفویض اختیار دهند.
۲ـ تفویض اختیار براساس آرای متعدّد دیوان عدالت اداری، صرفاً در مواردی مُجاز است که قانونگذار اجازه تفویض آن را داده است؛ در حالی که در توافق نامه مذکور، بدون تفکیک بین موارد مهم و غیرمهم (که تشخیص آن هم به خود شوراها سپرده شده؛ نه وزرای امضاء کننده توافق نامه)، در خصوص کلّیه زمین های زیر دو هکتار، مُجاز شمرده است.
۳ـ اصل حیطه اختیارات شوراها، برای اظهارنظر در خصوص طرح های موردی، طبق برخی آرای دیوان عدالت اداری مخدوش شمرده شده است و بنابراین تا زمان تعیین تکلیف حیطه اختیارات شوراها، به لحاظ حقوقی حیطه تفویض آن هم باید (در خصوص طرح های موردی) مراعی بماند.”
مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت جهاد کشاورزی نیز به موجب لایحه شماره ۴۱۳۲۸۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۲ توضیح داده است که:
“روند معمول در تصمیم گیری در یک سازمان کارآمد اداری آن است که هر مقام صالح، رأساً اقدام به تصمیم گیری نماید. اما همواره شرایط موجود در کارکرد اداری یکسان نبوده و عواملی موجب لزوم انتقال اختیارات هرچند به طور موقّت گردند که انتقال ارادی اختیار همان تفویض اختیار است. به بیان دیگر، تفویض اختیار امری استثنایی بوده و نیاز به مجوّز صریح و ضمنی در مقرّرات مربوطه دارد. مضافاً دارای شرایطی همچون جزئی بودن تفویض، قابل برگشت بودن، کتبی بودن و … است. در خصوص فلسفه اختیار نیز می توان به مواردی همچون تراکم زدایی و نزدیک سازی اداره به شهروند اشاره کرد.
۱ـ شاکی به موجب دادخواست تنظیمی، تفویض اختیار صورت گرفته را مغایر تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ تشخیص داده است. تبصره اخیرالذکر مقرّر داشته است: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان می تواند تصمیم گیری موارد غیرمهم، مستمر یا خاص را به کارگروه های مدیران دستگاه های اجرایی مشخص تفویض کند. گزارش تصمیمات و اقدامات در جلسه بعدی شورا مطرح می شود و مورد بررسی قرار می گیرد. تفویض اختیار رافع مسئولیت های شورا نیست.»
به استناد این تبصره، تصمیم شورا مبنی بر تفویض اختیار به معنای سلب مطلق اختیارات شورا نیست. در متن توافق نامه تفویض بیان نشده که با این تفویض اختیار، آن بخش تفویض شده دیگر در شورای برنامه ریزی قابل رسیدگی نخواهد بود. بنابراین، تفویض صوت گرفته جزئی است (نه کلّی) و تنها قسمتی از اختیارات شورای تأمین منتقل شده است. در همین راستا در قسمت آخر ماده ۱ توافق نامه مقرّر شد: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان موظّف است در اولین جلسه خود پس از ابلاغ این توافق نامه، سند تفویض اختیارات یاد شده به کارگروه مذکور را تهیه و ابلاغ نماید.» پس، شورای مذکور در تهیه سند تفویض اختیار فوق الذکر، ضمن اعمال و رعایت قوانین بالادستی، اختیارات خود را بر اساس قانون به کارگروه مورد نظر تفویض خواهد نمود. لذا علاوه بر توافق نامه فی مابین وزارتخانه ها، ناقض اختیارات شورای مذکور نیست، از آنجایی که هنوز تفویضی صورت نگرفته است، تقدیم دادخواست ابطال توافق نامه یادشده در این مرحله که هنوز سند تفویض اختیار تهیه نشده موضوعیت ندارد.
همان گونه که معروض شد، تفویض اختیار، نافی مسئولیت مرجع تفویض کننده نیست و مسئولیت قانونی آن مرجع، در بررسی ها و نظارت های بعدی بر عملکرد مرجع تفویض گیرنده همچنان برقرار خواهد بود.
۲ـ شرط لازم دیگر برای امکان تفویض اختیار، پیش بینی قانون بالادستی است. با عنایت به این که در تبصره ۱ بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی امکان تفویض بخشی از اختیارات شورا به صورت قانونی پیش بینی و تصریح شده است و این انتقال جزئی اختیارات دارای مجوّز قانونی است، لذا جوهره اصل تفویض بخشی از اختیارات شورای مذکور، کاملاً هم سو با حکم قانون بوده و منافاتی با مقرّرات و همچنین آموزه های شرعی نیز ندارد.
علی هذا بنا به مراتب پیش گفته، صدور حکم به رد دعوای نامبرده نسبت به این وزارت مورد استدعا است.”
در خصوص قسمت هایی از خواسته شاکی مبنی بر درخواست ابطال ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ از توافق نامه مذکور ابلاغی تحت نامه شماره ۸۰/۹۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار، سابقاً در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۱۶۷۴۰ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال شده، لذا در خصوص شکایت مطروحه سابقاً تصمیم گیری و موضوع شکایت مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد. بنا به مراتب مذکور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۵۲۵۵۶ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ قرار رد شکایت صادر کرده است.
رسیدگی به قسمت های دیگر توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ در دستورکار هیئت عمومی قرار گرفت.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
براساس بند (الف) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور اصلاحی ۱۱۲/۱۴۰۱ شورای برنامه ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل ها مشخص می شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه گذاری همه جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکززدایی، افزایش اختیارات استان ها و تقویت نقش و جایگاه استا ن ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برون گرای منطقه ای و تحقّق اهداف اقتصاد مقاومتی با وظایف و اختیارات مذکور در بند (ب) با ترکیب مقرّر تشکیل می شود و برمبنای تبصره ۱ بند (ب) این ماده شورای برنامه ریزی و توسعه استان می تواند تصمیم گیری موارد غیر مهم، مستمر و یا خاص را به کارگروه ها و یا مدیران دستگاه های اجرایی مشخص تفویض کند و گزارش تصمیمات و اقدامات در جلسه بعدی شورا مطرح می شود و مورد بررسی قرار می گیرد و این تفویض اختیار رافع مسئولیت های شورا نیست. بنا به مراتب مذکور و با توجه به این که براساس توافقنامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ میان وزرای کشور، امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی و جهاد کشاورزی بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض شده و به واحدهای استان نیز تکلیف شده در شورای برنامه ریزی و توسعه استان در چهارچوب توافق نامه اقدام و عمل کنند و با لحاظ این موضوع که شورای برنامه ریزی و توسعه استان مرجع ذیصلاح در تشخیص موارد غیر مهم، مستمر و خاص بوده و واگذاری این تشخیص امری اختیاری است و از سوی دیگر با توجه به ترکیب شورای برنامه ریزی استان، متن توافق نامه مورد شکایت برخلاف حکم مقرّر در بند (الف) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به امضاء برخی از اشخاص غیرعضو شورای مذکور رسیده است و با توجه به مراتب فوق مقرره مورد شکایت خارج از حدود صلاحیت و مغایر با قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی