رای شماره ۱۹۶۱۰۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری، در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۱۹۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۹۶۱۰۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۶ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری، در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۱۹۶  مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان شد. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۶  شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۹۶۱۰۰۲

شماره پرونده: ۰۲۰۳۴۷۲ـ۰۲۰۳۴۷۳ـ۰۰۰۲۹۸۴

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان سیدمحمد میرزمانی بافقی ـ افشین معظمی گودرزی ـ محمدرضا بنی کریمی

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی ـ شهرداری کوهسار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی تحت نامه شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی تحت نامه شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

“مدیر اداره راه و شهرسازی استان البرز طی نامه شماره ۲۰۴/۱۷۷۳۳ مورخ ۱۳۹۴/۱/۱۶ به شهرداری کوهسار، صدور پروانه های ساختمانی شهرک ولیعصر (عج) و سایر عرصه ۹ گانه را متوقف نمودند، در حالی که طبق اعلام شهرداری کوهسار به سازمان بازرسی کل کشور، کاربری مسکونی آن در تاریخ ۱۳۹۰/۱۰/۱۲ توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تأیید و تصویب شده است.

از آنجایی که پیگیری ها برای مُجاب کردن مسئولین مربوطه نتیجه ای نداشت، تعدای از مالکان در شهرک ولیعصر (عج) تعاونی مسکن جهاد کشاورزی در اراضی هلجرد پلاک ۱۴۱ اصلی (و البته بعضی دیگر در اراضی ۹ گانه صدرالاشاره در نامه شهرداری) با تسلیم دادخواست هایی به دیوان عدالت اداری خواستار الزام شهرداری به صدور پروانه ساختمانی شدند. شعب مختلف دیوان عدالت اداری در پرونده های متعدّد رأی به الزام شهرداری کوهسار به صدور پروانه ساخت برای شهرک ولیعصر (عج) در هجلرد دادند و لذا صدور پروانه ساخت توسط شهرداری مجدداً آغاز گردید.

در طول ۳ سال پس از صدور آرای متعدّد دیوان عدالت اداری مجدداً اداره راه و شهرسازی استان البرز تلاش هایی به کار برده است و با برنامه ریزی مجدد از طریق کارگروه اداره خود و شورای برنامه ریزی و توسعه استان البرز و سپس تصویب مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان البرز با تصویب پیشنهاد خود، در جلسه ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مجدداً مانع صدور پروانه ساختمانی عرصه ۹ گانه از جمله پروانه ساخت در شهرک ولیعصر (عج) در هجلرد شده اند و با ابلاغ این مصوبه به استان البرز صدور پروانه ساخت مجدداً متوقف گردیده است. لذا با استناد به این که مصوبات قانونی صدها پروانه ساختمانی در این شهرک صادر گردیده است و بیش از هزار برگ سند تک برگ مسکونی و احداث بنا در شهرک انجام شده است، ابطال مصوبه ۱۴۰۰/۱۲/۲۰ مورد تقاضا است.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لوایح فاقد شماره و تاریخ اجمالاً به طور خلاصه توضیح داده اند که:

“مصوبه ای که ابطال آن درخواست شده است با حقوق مکتسبه در تعارض است که بارها شورای نگهبان نادیده گرفتن حقوق مکتسبه را مخالف شرع تشخیص و اعلام نموده است. (اصل ۴ قانون اساسی)

همچنین این نکته در بسیاری از آیات و روایات و سخنان مقامات قضایی کشور و خصوصاً بیانات مقام معظم رهبری کاملاً واضح و مشهود است و تأکید بر حفظ حقوق عامه را داشتند. از جمله: سوره مبارکه شوری آیه ۱۳ و ۱۴، سوره مبارکه نساء آیه ۱۰۵، سوره مبارکه جاثیه آیه ۱۶ تا ۱۹، سوره مبارکه مائده آیه ۴۸ و ۵۰. همچنین مصوبه مورد شکایت براساس قاعده فقهی «الناس مسلطون الی اموالهم» مغایر با شرع و حقوق شرعی و مکتسبه می باشد. لازم به ذکر است این شهرک قبلاً مسکونی شده است، اسناد مالکیت مسکونی و پروانه ساخت متعدّد و مکرّر در طی سالیان گذشته صادر شده است. از طرفی این مصوبه با اصل ۴۷ قانون اساسی که مالکیت شخصی را محترم می داند، در تعارض است. البته مصوبه موردنظر با قانون تأسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران هم هماهنگ نیست. زیرا در این قانون تأسیس تغییر کاربری از مسکونی به زراعی به آن شورا و کمیته های شوراهای مربوطه محول نشده است. طبق تبصره ۲ ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها در صورت تغییر کاربری غیر مُجاز وزرات جهاد کشاورزی می تواند با اقامه دعوی در محاکم قضایی موضوع را پیگیری کند. همچنین مصوبه موردنظر با ماده ۴ قانون مدنی مغایرت دارد که قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“مصوبه شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸

جناب آقای شهبازی

استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان البرز

اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

طرح ویژه حریم شهر کوهسار

باسلام و احترام

به استحضار می رساند: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ   ۱۴۰۰/۲/۲۰پیرو تکلیف مقرّر در بند (ب) مصوبه مورخ ۱۳۹۴/۸/۲۵ خود موضوعات مربوط به حریم شهر کوهسار (۱ـ عرصه های ۹ گانه ۲ـ تداخل مرز حریم شهر کوهسار با شهرهای همجوار و اصلاحات نقشه پهنه بندی حریم) را براساس مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۸/۲۳ شورای برنامه ریزی و توسعه استان البرز و جلسه مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۶ کمیته فنّی شماره یک مورد بررسی قرار داد و ضمن تأیید مفاد صورتجلسه کمیته فنّی در خصوص تغییرات مرز حریم شهر و پهنه بندی آن، موضوع را جهت تکمیل و تدقیق ضوابط یکپارچه در کل سطح حریم به کمیته فنّی شماره یک ارجاع داد.

از آنجا که بنا برگزارش ارائه شده توسط دفتر نظارت بر طرح های توسعه و عمران، ساخت و ساز خلاف و مغایر با ضوابط قانونی در حریم این شهر از گستردگی قابل توجه برخودار است، کمیته فنّی موظّف است به جهت تبیین ضوابط احداث بنا و تأسیسات در کل سطح حریم و پرهیز از تفاسیر متعارض و موردی، با هماهنگی و همکاری مؤثر سازمان امور اراضی کشور و سازمان جهاد کشاورزی استان البرز، ضوابط احداث بنا را در کل پهنه های مصوّب در حریم شهر کوهسار حداکثر ظرف مدّت دو ماه آتی تدقیق و به عنوان نظر شورای عالی شهرسازی و معماری در قالب سند پهنه بندی حریم کوهسار به مراجع استانی ابلاغ نماید.

ضمناً مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان در خصوص عرصه های ۹ گانه واقع در حریم شهر کوهسار مورد تأیید قرار گرفت.

مراتب جهت استحضار و صدور دستور انعکاس و اقدام اعلام می شود. ـ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لوایح شماره ۱۶۵۳۴۰/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۳۰ و ۱۸۹۶/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۱/۱۴، نامه های شماره ۱۲۰۵۹۰/۳۲۰ مورخ ۱۴۰۰/۹/۱۷ و ۸۲۳/۳۲۰ مورخ ۱۴۰۱/۱/۸ مدیرکل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را ارسال کرده است که متن آن نامه ها اجمالاً به طور خلاصه به قرار زیر است:

“شاکی تقاضای ابطال مصوبه طرح ویژه حریم شهر کوهسار را دارد. این در حالی است که طرح ویژه حریم شهر کوهسار بخشی از طرح توسعه و عمران شهر کوهسار بوده و طرح های توسعه و عمران شهری برابر قانون مبتنی بر الزامات اسناد و طرح های بالادستی به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری متشکّل از وزرای دستگاه ها و رؤسای سازمان های عضو شورا می رسد که هدف غایی از این گونه طرح ها علاوه بر ایفای نقش و عملکرد ویژه شهر مزبور در پهنه سرزمین، تأمین رفاه و آسایش و امنیت شهروندان و حفظ محیط زیست و تحقّق فعالیت های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی برای یک افق مشخص است. لذا مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از جنس سایر مصوبات و تصمیمات و اقدامات دولت موضوع مواد ۱۰و ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری نمی باشد و از همین رو قضات در هیئت عمومی و شعب به درستی از رسیدگی به دعوی ابطال طرح های توسعه و عمران، ولو این که محدود به یک یا چند پلاک باشد، خوددادری نموده و در موارد مغایرت طرح ها با حقوق مکتسبه و حقوق مالکانه عقیده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلکه طرح را صرفاً نسبت به شاکی و حقوق وی غیرقابل اجرا می دانند.

علاوه بر این،  به استناد ماده ۲ قانون «تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری»، تصویب طرح جامع شهرها که مشتمل بر حریم شهر و ضوابط آن نیز می باشد، بر عهده شورای عالی شهرسازی و معماری می باشد. همچنین بر اساس ماده ۲ قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چهارچوب ضوابط و مقرّرات مصوّب طرح جامع امکان پذیر خواهد بود. لذا شورای عالی شهرسازی و معماری در تصویب طرح ویژه حریم شهر کوهسار در چهارچوب قوانین موضوعه و در حیطه وظایف و اختیارات قانونی خود عمل نموده است.

در خاتمه خاطر نشان می گردد از آنجایی که شاکی در دادخواست خود بر وجود حقوق مکتسبه تأکید دارد و این حقوق را مبنای شکایت خود قرار داده، همچنین با عنایت به این که بنا بر استعلام انجام شده از اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی شرایط سه گانه تحقّق حقوق مکتسبه قانونی شهروندان عبارت از: ۱ـ صدور پروانه؛ ۲ـ انطباق مفاد پروانه با طرح های توسعه و عمران شهری و ضوابط آن؛ ۳ـ احداث یا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار می باشد، لذا مصوبه مورد شکایت شورای عالی شهرسازی و معماری هیچ تعریضی به پروانه هایی که در چهارچوب اسناد مثبته و موازین قانونی فوق الذکر صادر شده باشند، ندارد.”

شهردار کوهسار نیز، به موجب لایحه شماره ۱۴۰/۱۵۸۳۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۹ به شعبه ۱۰ بدوی دیوان عدالت اداری به عنوان پاسخ، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

“با توجه به ابلاغ طرح جامع شهر کوهسار در مورخ ۱۳۹۲/۵/۱ توسط استانداری البرز و علی رغم اعلام بافت های نُه گانه به عنوان محدوده منفصل شهری با کاربری های تعریف شده و با عنایت به این که بند ۵ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره ۴۹۰۳/۳۰۰/۹۱ مورخ ۱۳۹۱/۸/۷ به شهرداری ابلاغ شده و ملاک عمل شهرداری بوده است.

لکن مکاتبه ای توسط شورای عالی شهرسازی و معماری استان البرز طی نامه شماره ۳۴۶۷۲/۳۰ مورخ ۱۳۹۲/۵/۲۲ با شهرداری صورت گرفته که در متن این نامه علی رغم تصویب و ابلاغ طرح جامع شهر کوهسار و سیر مراحل قانونی کارگروه امور زیر بنایی و شورای برنامه ریزی و توسعه استان البرز، شهرداری را از صدور مجوّز منع می نمایند.

لازم به ذکر است طبق مکاتبه صورت گرفته دبیر کل دفتر طرح های کاربری و دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره ۴۷۰۰۱/۳۳۰ مورخ ۱۳۹۲/۸/۴ کاربری عرصه بافت های نُه گانه مورد تأیید قرار می گیرد و از طرف دیگر استعلام بازپرس شعبه سوم دادسرای عمومی هشتگرد از مدیر شورای عالی شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی درخصوص یکی از این نواحی منفصل شهری مؤید این مطلب است که در این اراضی ضوابط محدوده قانونی و کاربری های مُجاز آن تعیین شده است. اینک شهرداری به موجب نامه شماره ۳۵۸۰۱۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون وزیر و دبیر شورای عالی و معماری موضوع مصوبه۱۴۰۰/۲/۲۰  مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان در این خصوص که اشعار داشته است در ارتباط با عرصه شماره ۹ تعاونی جهاد کشاورزی با پهنه طرح جامع (R2) مخالفت نموده و با عنایت به اعلام مصوبه شورای عالی در ارتباط با سند پهنه بندی حریم مقرّر گردید پهنه مربوطه S411 به صورت زراعی تغییر پیدا می کند.

درخصوص شش عرصه باقیمانده واقع در حریم شهر کوهسار با وجه به مصوبات شورای عالی مبنی بر ممنوعیت استقرار کاربری مسکونی در حریم شهر عدم امکان خدمات رسانی (تأمین آب و …) و نداشتن تبصره یک ماده جهاد برای درخواست های مربوط مخالفت گردید و عیناً این مصوبه در جلسه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورد تأیید واقع می شود و مبنای عمل قرار می گیرد بدین نحو که با کاربری عرصه های نُه گانه چه به صورت مسکونی و چه باغ مسکونی مخالفت به عمل آمده است.

از آنجایی که طبق قوانین و مقرّرات و ضوابط طرح های جامع و تفصیلی در دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری به تصویب می رسد شهرداری کوهسار از هرگونه اقدام و صدور مجوّز در این پهنه ها منع می گردد.

با توجه به مطالب بیان شده و این که عملاً امکان صدور مجوّز از شهرداری کوهسار سلب گردیده است دعوی متوجه این شهرداری نیست. چرا که وزارت راه و شهرسازی (دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) به عنوان مرجع بالادستی امکان صدور مجوّز را از این شهرداری سلب نموده است و خواهان می بایستی ابتدا مصوبه مزبور را درخواست نماید تا شهرداری بتواند نسبت به صدور مجوّز اقدام نماید.”

درخصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت نامه شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری با عنایت به این که موضوع سابقاً در هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۹۰۴ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ هیئت مذکور، مصوبه مورد اعتراض از لحاظ بُعد قانونی قابل ابطال تشخیص داده نشده و موضوع شکایت بدین لحاظ مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد، لذا قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکیان ابطال مصوبه مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مصوبه مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۱۹۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ اعلام کرده است که:

“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحّیت

عطف به نامه شماره ۰۲۰۳۴۷۳ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۷؛

موضوع مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۶ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت تغییر کاربری بعضی از محدوده ها، در صورتی که سابقاً اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظیر آن در محدوده های مذکور داده شده است، در مواردی که این تغییر خلاف اجازه صادره غیر مقیده باشد خلاف شرع است و در صورتی که تغییر کاربری براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، باید در صورت ورود خسارت جبران شود.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۱۹۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه مورد شکایت از جهت تغییر کاربری بعضی از محدوده ها، در صورتی که سابقاً اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظیر آن در محدوده های مذکور داده شده است، در مواردی که این تغییر خلاف اجازه صادره غیرمقیّده باشد خلاف شرع است و در صورتی که تغییر کاربری براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، باید در صورت ورود خسارت جبران شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح ویژه حریم شهر کوهسار ابلاغی تحت شماره ۳۵۸۰۵/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۸ معاون شهرسازی و معماری، در حدِ مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی