رای شماره 1953495 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

 با موضوع: اطلاق مصوبه شماره 25000/1400/6/ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملك املاك واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) در حدی كه در غیر موارد توافق با مالك یا مالكین نیز متضمن تهاتر بهای املاك واقع در حریم بزرگراه مزبور با اعطای پروانه و پایان كار ساختمانی است ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001953495 مورخ 1403/8/15 با موضوع: «اطلاق مصوبه شماره 25000/1400/ 6/ ش مورخ 24/ 12/1400 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) در حدی که در غیر موارد توافق با مالک یا مالکین نیز متضمن تهاتر بهای املاک واقع در حریم بزرگراه مزبور با اعطای پروانه و پایان کار ساختمانی است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1403/8/15        شماره دادنامه: 140331390001953495

شماره پرونده: 0100421ـ 0104978 ـ 0105259ـ 0104134ـ 0104133ـ 0100441ـ 0103190 ـ 0100679ـ 0100409ـ 0100384ـ 0100392

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاكیان: شرکت شهد ایران، شرکت سوتارا، شرکت حسنانو، شرکت به صبا، شرکت تولیدی البسکو، شرکت تولیدی پزشکی ورید، شرکت رینگ سازی مشهد، آقایان علیرضا قربان زاده، آرش زوار، محمد گلابگیر و خانم سیما زاهدی فر

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000/ ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص)

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000/ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً اعلام کرده اند که:

” به موجب ماده واحده مصوبه مورد اعتراض، شورای اسلامی شهر مشهد به شهرداری مشهد اجازه می دهد، به منظور تسریع در تملک املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص)، نسبت به خرید تملک تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه یاد شده با تهاتر بهای آن در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی، در قالب حساب طرح (درآمد ـ هزینه) حداکثر تا پایان سال 1402 اقدام نماید که به شرح دلایل و مستندات ذیل تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب داریم: وفق ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1385. شرط اول تملک اراضی مورد نیاز اشخاص توسط دستگاه های اجرایی مطابق نص صریح قانون مذکور این است که اعتبار آن قبلاً تأمین شده و در ردیف بودجه دستگاه اجرایی مربوطه آمده باشد. همچنین نص صریح در ماده 1 قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب سال 1370 و همچنین عبارت «تودیع در صندوق ثبت» مرقوم در ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1358، مؤید این است که تملک در ازای پرداخت وجه ریالی به عنوان یک اصل مدنظر قانونگذار قرارگرفته است و عدول از این اصل نیاز به حکم قانون و رضایت و توافق مالکین اراضی و املاک مورد نیاز طرح دارد. بر این اساس شورای اسلامی شهر مشهد نمی تواند خارج از حدود اختیارات قانونی خود و مغایر با قوانین موضوعه، مصوبه ای وضع نماید و در آن مالکین تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه را مجبور نماید بهای ملک خود را که قانوناً بایستی با تأمین اعتبار قبلی به قیمت روز نقداً پرداخت شود، در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی تهاتر نمایند. مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد با آرای شماره 140009970905813246 مورخ 1400/12/14، 9510090905800426 ـ 1395/7/6، 9310090905801958 ـ 1393/12/11، 140009970905811525 ـ 1400/6/16، 140109970905810059 مورخ 1401/1/16 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مغایرت دارد. تملک رایگان اراضی در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک منوط به تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر است. بنابراین درصورتی شهرداری می تواند حقوق تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک را محاسبه نماید که صاحبان اراضی و املاک حاشیه بزرگراه پیامبر اعظم (ص) تقاضای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر را داشته باشند. درحالی که مالکین اراضی و املاک مذکور چنین تقاضایی را مطرح ننموده اند. در واقع افزایش محدوده قانونی باتوجه به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری صورت گرفته است نه با تقاضای صاحبان اراضی مذکور و هیچ قانونی مبنی بر این که اگر محدوده شهر بنا به نظر مراجع ذی صلاح افزایش پیدا کند و در اثر آن زمینی در داخل محدوده شهر قرارگیرد، صاحب زمین باید وجهی به شهرداری بپردازد، وجود ندارد. اصول 4، 40 و 47  قانون اساسی و مواد 30، 31 و 140 30 قانون مدنی با دلالت بر این امر که قانونگذار مالکیت اشخاص را نسبت به هر مالی که از طریق مشروع به دست آمده باشد محترم می داند و هیچ کس نمی تواند آن مال را از تصرف صاحب آن خارج نماید یا تصرف آن را نسبت به مایملک خود محدود نماید مگر به حکم قانون، مؤید این نکته است. مضافاً توجه قضات را به نظرات فقهای معظم شورای نگهبان در این خصوص به شرح زیر معطوف می دارد:

2ـ1ـ نظریه شماره 5621/21/78 مورخ 1378/8/13 که در این خصوص اشعار می دارد: «اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می شود.»

2ـ2ـ نظریه شماره 1756/21/80 مورخ 1380/4/21 شورای نگهبان که اشعار می دارد: «چنانچه صاحبان زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشند گرفتن هرگونه وجه خلاف شرع است»

بند «ف» تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 تأکید و تصریح دارد: در برخورد با مالکان زمین های که در طرح هایی بازنگری و یا الحاق به طرح های جامع، هادی و تفصیلی شهرها توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها و یا شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، اراضی آنها به محدوده شهر ملحق می شود، پس از ابلاغ طرح تفصیلی شهرها در صورت عدم نیاز به تفکیک زمین، صرفاً براساس تبصره (4) ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/8/29 عوارض آنها محاسبه و در صورت نیاز به تفکیک زمین، صرفاً به موجب ماده (101) قانون شهرداری 1334/4/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی با آنها برخورد می شود.نظریه مشورتی نیز می گوید بنیاد مسکن و دهیاری ها نمی توانند بابت تفکیک اراضی روستایی هزینه ای از مالکین اخذ نمایند و یا بخشی از املاک آنها را در قبال تغییر کاربری یا ورود اراضی به روستا تملک نمایند، براساس ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 تفکیک اراضی روستایی از وظایف بنیاد مسکن است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“مصوبه شماره /6/1400/25000 ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص)

سلام علیکم

با احترام، لایحه شماره 21/244831 مورخ 1400/12/15 با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبراعظم (ص) در جلسه علنی مورخ 1400/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح و به شرح زیر به تصویب رسید.

ماده واحده: به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می شود به منظور تسریع در تملک املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) نسبت به خرید و تملک تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه یادشده با تهاتر بهای آن در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی در قالب حساب طرح (درآمد ـ هزینه نقد) و با رعایت بندها و تبصره های زیر حداکثر تا پایان سال 1402 اقدام نماید.

1ـ در تهاتر بهای میزان در مسیر املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه با امتیاز پروانه ساختمانی (به استثناء وجوهی که شهرداری به عنوان عامل وصول بوده همانند عوارض آتش نشانی، آموزش و پرورش و خطوط ریلی) عوارض پروانه ساختمانی تا میزان مبلغ تهاتر، در باقیمانده ملک مالک با 10% و در سایر املاک معرفی شده از سوی مالک با 5% تخفیف مازاد بر تخفیف مصوب نقدی روز (حداکثر تا سقف 28% تخفیف در هر دو حالت) اعمال خواهد شد.

تبصره: امتیاز اعطایی مندرج در این بند حداکثر به سه ملک معرفی شده از سوی مالک به شهرداری تعلق می گیرد.

2ـ در املاکی که بخشی از عرصه آن در مسیر بازگشایی حریم بزرگراه می باشد، تهاتر بهای میزان در مسیر با مبلغ محاسبات پایانکار آن ملک، تا میزان مبلغ تهاتر، امکان پذیر بوده و صرفاً تخفیف پرداخت نقدی روز مطابق مصوبات شورای اسلامی شهر لحاظ می گردد.

3ـ در تهاتر بهای میزان در مسیر املاک یادشده، حقوق تبصره 3 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها و در صورت شمولیت ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، سهم سرانه خدمات و معابر عمومی موضوع این قانون نیز محاسبه و پس از کسر حقوق یادشده از میزان در مسیر تهاتر انجام می شود.

تبصره: املاک مستقر در محور غرب که دارای پروانه بهره برداری صادره از سوی سازمان صنعت، معدن و تجارت و سازمان جهادکشاورزی داخل محدوده و حریم قانونی شهر می باشند در صورت نداشتن عرصه در مسیر در گواهی صادره ایشان درج شود که حقوق ناشی از تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها، آن املاک در زمان درخواست صدور مجوز بعدی اخذ خواهد شد و در صورت وجود عرصه در مسیر مالک متعهد می شود نسبت به واگذاری حق انتفاع رایگان میزان در مسیر ملک خود جهت اجرای طرح اقدام نموده و در زمان درخواست صدور مجوز جدید حقوق طرفین (ناشی از تبصره 4 قانون مذکور ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری، حقوق اعیان و همچنین حقوق مالکانه عرصه و اعیان در مسیر) در محاسبات به قیمت روز لحاظ شود.

4ـ سقف اعتبار ریالی درآمد هزینه در اختیار شهرداری مشهد مقدس برای اجرای مصوبه تا مبلغ 5/000/000/000/000 (پنج هزار میلیارد ریال) بوده و شهرداری مشهد مقدس مکلف است آثار مالی ناشی از اجرای این مصوبه را در تفریغ بودجه سال 1400 و اصلاح و متمم بودجه سنواتی خود منعکس نماید. بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست. ـ رئیس شورای اسلامی شهر مشهد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره /6/1402/17489 ش مورخ 1402/9/5 توضیح داده است که:

“اولاً ادعای شاکیان مبنی بر عدم تأمین اعتبار صحت ندارد و به موجب تبصره 39 بودجه سال 1401 و تبصره 6 بودجه سال 1402 پیش بینی اعتبار به منظور توافق با مالکین بابت اجرای طرح مورد نظر صورت پذیرفته است. ثانیاً، به موجب ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت و همین طور متن ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه مورد نیاز شهرداری ها تصریح شده است که ابتدائاً با مالکان توافق لازم صورت پذیرد از این رو مصوبه مورد اعتراض توسط شورای اسلامی شهر مشهد بابت تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه مصوب گردیده و اختیارات لازم را به شهرداری مشهد اعطا نموده است تا امکان توافق با مالکین فراهم گردد و این مصوبه مغایرتی با قانون ندارد و از عنوان مصوبه و مفاد آن مشخص است که منظور تملک قهری نمی باشد و تاکنون مصوبه ای که حکایت از الزام مالکان به تهاتر یا توافق اجباری با شهرداری باشد مصوب نشده است تا به تبع ادعای بطلان آن موضوعیت داشته باشد.خصوصاً این که به موجب قانون؛ دادستان عمومی و انقلاب بر نحوه و انجام فرآیند تملک نظارت دارند و پر واضح است که هیچ گونه الزام و اجباری در این خصوص وجود ندارد.

ثالثاً، شاکیان به ماده 8 و 9 قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک استناد نموده اند و این در حالی است که مصوبه شورای شهر اساساً در باب بحث توافق بوده و هیچ ارتباطی به تملک قهری موضوع ماده 8 و 9 قانون مورد اشاره ندارد و نتیجتاً ایراد مطرح شده از ناحیه شاکی در این خصوص فاقد موضوعیت می باشد و پر واضح است که اعمال ماده 8 و 9 قانون دارای فرآیند خاص خود بوده و در آن موارد واریز وجه به حساب صندوق ثبت معنا و مفهوم خواهد داشت که ارتباطی به مصوبه تسهیل تملک این املاک ندارد. رابعاً مفاد مصوبه بر این امر دلالت صریح دارد که این مصوبه در راستای تشویق مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده بزرگراه پیامبر اعظم (ص) از یک سو برای ایشان تخفیف تا میزان 28 درصد در نظر گرفته است و از سوی دیگر اجرای مفاد این مصوبه منوط به توافق و رضایت مالکان می باشد و بدین لحاظ اساساً استناد به دادنامه مرتبط با شهر قهدریجان در این جا مصداق ندارد چرا که در این مصوبه شورای شهر مشهد دقیقاً هم سو با رأی استنادی شاکی می باشد.

خامساً: بر خلاف ادعای شاکیان مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد به مفهوم تصویب ضرورت یا فوریت اجرای طرح (موضوع مواد 8 و 9 لایحه نحوه خرید و تملک…) نیست. بلکه مصوبه یاد شده صرفاً به منظور تشویق مالکان در راستای واگذاری املاک خود در قبال تهاتر ناشی از مطالبات ایشان با بدهی مربوط به پروانه و پایانکار در اراضی و املاک واقع در محدوده یادشده یا سایر نواحی شهرداری است.

در پاسخ به ادعای مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد با آرای 9510090905800426 ـ 395/7/6 و 9310090905801958 ـ 1393/12/11 دیوان عدالت اداری به استحضار می رساند:

اولاً، ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت مصوبه با سایر آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر لزوم درخواست مالکان واقع در محدوده طرح برای استفاده از مزایای ورود به محدوده که در تبصره 4 ماده واحده تعیین وضعیت املاک مورد اشاره قرارگرفته است و مصوبه مورد اعتراض، صحیح نبوده و بلاوجه است چرا که اساساً تهاتر بدهی ناشی از پروانه احداث بنا و…فرع بر درخواست مالک برای احداث بنا در اراضی واقع در محدوده بزرگراه پیامبر اعظم (ص) بوده و از مفاد مصوبه چنین الزام و اجباری مستفاد نمی گردد و به عبارت دیگر تا زمانی که مالکان مطابق نظرات شورای نگهبان به شماره های 78/21/2/5621  و 80/21/1756 و دادنامه های استنادی شاکیان درخواست استفاده از مزایای ورود به محدوده را نداشته باشند و از این بابت بدهی به شهرداری نداشته باشند طبیعتاً امکان تهاتر با مطالبات ایشان نیز به وجود نخواهد آمد و مطالب مطروحه از ناحیه شاکی یا از بابت عدم آگاهی وی نسبت به موضوع است یا این که عامدانه سعی در به انحراف کشاندن موضوع داشته اند و الّا مصوبه مورد نظر به هیچ عنوان، حکمی الزامی نداشته و در کلیه موارد تقاضای مالک مبنای اجرای مصوبه می باشد و در مانحن فیه به هیچ عنوان  بحث تملک رایگان اراضی مردم مطرح نمی باشد بلکه صرفاً در راستای اجرای قانون، امکان تهاتر طلب و بدهی شهرداری و مالک جهت حصول توافق موضوع مصوبه قرارگرفته است و از این لحاظ هیچ گونه تخطی از مقررات صورت نپذیرفته است.

ثانیاً، شورای شهر مشهد در راستای مساعدت با مالکان نسبت به تهاتر بدهی اشخاص در محدوده یاد شده و سایر املاک مالکان نیز موافقت نموده است که این امر نیز صریحاً دلالت بر لزوم تقاضای مالکان جهت برخورداری از مشوق ها و مزایای استفاده از مصوبه دارد.فلذا با عنایت به مراتب موصوف رد شکایت شاکیان مورد استدعاست.”

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/8/15 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً در رابطه با تملک اراضی توسط دستگاه های اجرایی در اجرای طرح های مصوب مستند به ماده 9 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 با اصلاحات بعدی مقرر گردیده در صورتی که فوریت اجرای طرح با ذکر دلایل موجه به تشخیص وزیر دستگاه اجرایی ضرورت داشته باشد به نحوی که عدم تسریع در انجام طرح موجب ضرر و زیان جبران ناپذیر می گردد، دستگاه اجرایی می تواند قبل از انجام معامله قطعی و با تنظیم صورت مجلس وضع موجود ملک با حضور مالک یا نماینده وی و در غیاب او و نماینده دادستان و کارشناس رسمی نسبت به تصرف و اجرای طرح اقدام نماید، لکن دستگاه اجرایی مکلّف است حداکثر تا سه ماه از تاریخ تصرف نسبت به پرداخت یا توزیع قیمت عادله طبق مقررات این قانون اقدام نماید و همچنین طبق تبصره ماده یادشده مالک یا صاحب حق می تواند در صورت عدم پرداخت بها در مدت مذکور با مراجعه به دادگاه صالحه درخواست توقیف عملیات اجرایی را تا زمان پرداخت بها نماید و محاکم صالحه به موضوع خارج از نوبت رسیدگی و حکم لازم صادر می کنند. ثانیاً شورای نگهبان به موجب نظریه شماره 102/28524 مورخ 1400/9/7 اعلام نموده است که الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملک اراضی توسط شهرداری یا عوارض ارزش افزوده ملک با عوارض پروانه ساختمان خلاف شرع است. ثالثاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء متعدد خود از جمله رأی شماره 3246  مورخ 1400/12/14 حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر مبنی بر الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملک اراضی توسط شهرداری صادر نموده است. رابعاً مستند به ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب سال 1358 تأکید بر تملک اراضی در قبال پرداخت وجه ریالی به عنوان یک اصل مدنظر قانونگذار قرار گرفته است، به نحوی که عدول از این اصل منوط به حکم قانونگذار و رضایت و توافق مالکین اراضی و املاک مورد نیاز است. با توجه به مراتب فوق، اطلاق مصوبه شماره /6/1400/25000ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) در حدی که در غیر موارد توافق با مالک یا مالکین نیز متضمن تهاتر بهای املاک واقع در حریم بزرگراه مزبور با اعطای پروانه و پایان کار ساختمانی است، مغایر با قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مصوبه مورد شکایت به زمان تصویب آن موافقت نشد. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی