رای شماره ۱۸۹۵۷۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مقدمه و ردیف (۱) از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی در حد مقرر در نظریه شماره ۴۴۵۹۸/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۹ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۹۵۷۲۷ مورخ ۱۴۰۴/۷/۲۹ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مقدمه و ردیف (۱) از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی در حد مقرر در نظریه شماره ۴۴۵۹۸/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۹ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۲۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۹۵۷۲۷
شماره پرونده: ۰۲۰۲۹۳۸
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف ۱ از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی به شماره ۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ مصوّب رئیس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره ۹۲۸۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲۰ اعلام کرده است که:
“هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۲۸۷ الی ۲۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۷/۱۸، بخشنامه شماره /۱۴/۱ـ۳۳۸۶۹س مورخ ۱۳۸۶/۱۲/۲۸ معاونت وقت اداری و مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه با موضوع نحوه اعمال حساب (۱۳ درصد مدیریت اوقافی) و بخشنامه شماره /۱۵/۱/۳ـ۱۴۲۲۲س مورخ ۱۳۸۷/۹/۱۶ مدیرکل امور اوقافی سازمان مذکور با موضوع شمول ۱۳% مدیریتی برای موقوفات متصرّفی و غیرمتصرّفی را به دلیل مغایرت با قانون و موازین شرعی و با تکیه بر نظر شورای نگهبان به شرح زیر ابطال نموده است: «نظر به این که قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۸۹/۳۰/۳۸۹۲۳ مورخ ۱۳۸۹/۴/۲۳ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بخشنامه شماره /۱۴/۱ـ۳۲۸۶۹س مورخ ۱۳۸۶/۱۲/۲۸ معاون اداری و مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه و بخشنـامه شماره /۱۵/۱/۳ـ۱۴۲۲۲س مورخ ۱۳۸۷/۹/۱۶ مدیرکل امور اوقافی سازمان اوقاف و امور خیریه را خلاف موازین شرع شناخته اند … از تاریخ صدور ابطال می شود.»
۲ـ رئیس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه طی نامه شماره ۹۰/۸۰۲۸۲۶ مورخ ۱۳۹۰/۹/۲۰ با عنوان شورای نگهبان دلائل متفاوت و متعدّد در صحّت عمل سازمان مذکور بیان نموده است؛ لیکن آن شورا طی نامه شماره ۹۱/۴۹۵۲۲ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲ در پاسخ به استعلام فوق چنین بیان داشته است: «موضوع بخشنامه شماره /۱۴/۱ـ۳۲۸۶۹س مورخ ۱۳۸۶/۱۲/۲۸ معاونت اداری، مالی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه، پس از استماع نظریات مسئولین سازمان مذکور در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۸/۲ فقهای معظّم شورای نگهبان مطرح گردید که همان نظر قبلی این شورا مورد تأکید واقع شد.»
۳ـ در اثنای رسیدگی دیوان عدالت اداری به موضوع و در هنگام ابطال بخشنامه های یاد شده، رئیس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه دستورالعمل دیگری با عنوان «دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی و تبلیغ فرهنگ وقف و رشد وصول» به شماره ۱۳۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ را صادر و در ردیف ۱ از بند (ج) فصل دوم آن، نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی را با تغییرات جزئی نسبت به بخشنامه های باطل شده قبلی (کاهش ۱۳% به ۱۰%) ابلاغ نموده است.
بنا به مراتب علی رغم صدور دادنامه هیئت عمومی به شماره ۲۸۷ الی ۲۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۷/۱۸ دستورالعمل دیگر با همان موضوع با تغییرات جزئی (کاهش درصد برداشت از ۱۳ به ۱۰) صادر شده است که مغایر با دادنامه شماره ۲۹۰ الی ۲۸۷ مورخ ۱۳۹۸۰/۷/۱۸ آن مرجع قضایی و نظریه فقهای شورای نگهبان می باشد. از این رو، ابطال ردیف ۱ از بند (ج) فصل دوم «دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ [و ترویج] فرهنگ وقف و رشد وصولی» به شماره ۱۳۹۰/۴۴۰۶۸۶ [۹۰/۴۴۰۶۸۶] مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ (رئیس وقت سازمان اوقاف و امور خیریه) در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“دستورالعمل شماره ۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵
به: گیرندگان ذیل
موضوع: دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی (شناسه ۱۱۴۱۴)، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف (شناسه کمی ۱۴۲۱) و رشد وصولی
سلام علیکم
با صلوات بر محمد و آل محمد، بدین وسیله دستورالعمل اجرایی برنامه شناسه های ۱۱۴۱۴ با عنوان «۱۰% هزینه های مدیریتی موقوفات»، ۱۴۲۱ با عنوان «تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف» و رشد وصولی «بند ۱۶ دستورالعمل ابلاغ برنامه سال ۱۳۹۰» به شرح ذیل جهت هماهنگی و اجرا ابلاغ می گردد:
فصل اول: کلّیات
الف ـ مقدمه:
به منظور متعادل سازی حقوق و مزایا و نحوه تأمین منابع مدیریتی و تبلیغ و ترویج فرهنگ غنی وقف و اعمال مدیریت هدفمند بر منابع و مصارف و نظارت بر نحوه برداشت و رعایت در صرفه جویی این دستورالعمل تدوین شده است.
……………………..
ج ـ منظور:
۱ـ ایجاد زمینه لازم جهت اجرای عملیات یکنواخت حسابداری (نحوه محاسبه، چگونگی هزینه و اخذ مفاصاحساب)
……………………..
ـ سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳/۴۱۶۹۰۶ مورخ ۱۴۰۳/۵/۱۳ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“۱ ـ اساساً پایه و مبنای موضوعی دستور العمل شماره ۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ از بخشـنـامه های /۱۴/۱ـ۳۳۸۶۹ی [/۱۴/۱ـ۳۳۸۶۹س] مورخ ۱۳۸۶/۱۲/۲۸ و نیـز /۱۵/۱/۳ـ۱۴۲۲۲ی [/۱۵/۱/۳ـ۱۴۲۲۲س] مورخ ۱۳۸۷/۹/۱۶ که موضوع حکمی دادنامه های ۲۸۷ الی ۲۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۷/۱۸ قرار گرفته، کاملاً متمایز و متفاوت است و تسرّی حکم دادنامه مذکور به موضوع ردیف ۱ بند (ج) از فصل مربوطه دستورالعمل اجرایی ۱۳۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ [۹۰/۴۴۰۶۸۶] فاقد وجاهت قانونی است.
۲ـ با توجه به عنوان دستورالعمل اجرایی شماره ۹۰/۴۴۰۶۸۶ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۵ مشخص گردیده تعدادی از شناسه برنامه های ذکر شده از دستور کار اجرایی سازمان (در سال های گذشته) خارج شده و مطابق آن عمل نمی شود. لذا مستند به بند (ج) از ماده ۵۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ حوزه های مختلفی از موضوعات طرح شکایت از حیطه عمل سازمان خارج شده و رسیدگی به آن سالبه به انتفاء موضوع است.
۳ـ حسب نظر فقهی جمهور فقهای عظام، از جمله حضرت امام خمینی (ره)، صرف عواید موقوفات بر اموری که متوقف بر تحصیل درآمد و هزینه در اجرای نیت واقف می باشد اولویت دارد، ایضاً مقام معظّم رهبری (دامه حفاظاته) ذیل مساله ۲۱۹ کتاب استفتائات فقهی باب وقف براین امر تأکید داشته و فرموده اند: «بسمه تعالی، مخارج موقوفه از عواید آن کسر می شود و بقیه صرف جهت وقف خواهد شد.»
۴ـ وفق تبصره یک ذیل ماده ۱ قانون اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۳ سرپرست سازمان باید از طرف ولی فقیه، مجاز در تصدّی اموری که متوقف بر اذن ولی فقیه است، باشد. برهمین مبنا براساس تفویض اختیار و اذن مقام معظّم رهبری به رئیس وقت سازمان اوقاف و امورخیریه، مشارالیه دارای مجوّز شرعی در نحوه صرف درآمد موقوفات و در صورت لزوم صدور دستورالعمل در این زمینه بوده اند که دستورالعمل مزبور دقیقاً بر همین اساس و برمبنای ماده ۳۰ آیین نامه اجرایی قانون اوقاف صادر گردیده است.
برهمین اساس با عنایت به مقرّرات استنادی به نظر می رسد مصوبه معترضٌ عنه از جهات شرعی و قانونی مواجه با اشکال و ایرادی نمی باشد.”
درخصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۵۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۹ اعلام کرده است که:
“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره ۰۲۰۲۹۳۸ مورخ ۱۴۰۳/۸/۲۷؛
ـ اطلاق ردیف ۱ از بند (ج) مورد شکایت و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از محل منابع مذکور خلاف شرع است. چرا که بعضی از موقوفات فعالیت های بسیار بیشتری از بعضی موقوفات دیگر دارند، بعضی از موقوفات نیز نیازی به حسابداری مذکور ندارند و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از جمله پرداخت یکسان حق مدیریت برای متصدیان موقوفات مذکور وجهی ندارد.
به علاوه، اطلاق آنچه به عنوان مقدمه در دستورالعمل مذکور شده است، نمی تواند مجوّزی برای اخذ مبلغی از موقوفات شود و در هر مورد صرفاً باید هزینه مُجاز اخذ شود مگر موقوفاتی که اهداف فوق از مصارف درآمدهای آن شمرده شود.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۵۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۹ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق ردیف (۱) از بند(ج) مورد شکایت و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از محل منابع مذکور خلاف شرع است. چرا که بعضی از موقوفات فعالیت های بسیار بیشتری از بعضی موقوفات دیگر دارند. بعضی از موقوفات نیز نیازی به حسابداری مذکور ندارند و اجرای عملیات یکنواخت حسابداری از جمله پرداخت یکسان حق مدیریت برای متصدیان موقوفات مذکور وجهی ندارد. به علاوه، اطلاق آنچه به عنوان مقدمه در دستورالعمل مذکور ذکر شده است، نمی تواند مجوّزی برای اخذ مبلغی از موقوفات شود و در هر مورد باید صرفاً هزینه های مُجاز اخذ شود مگر موقوفاتی که اهداف فوق از مصارف درآمدهای آن شمرده شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق مقدمه و ردیف (۱) از بند (ج) فصل اول دستورالعمل اجرایی نحوه اعمال حساب منابع مدیریتی، تبلیغ و ترویج فرهنگ وقف و رشد وصولی در حدِ مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی