رای شماره ۱۶۷۸۹۸۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره ۲ ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ دستورالعمل صدور مجوز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور مصوب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ که مقرر داشته مؤسسان دارای مجوز تأسیس حقیقی نمی توانند در مؤسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی دارای سمت مدیر عاملی، عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی حقوقی باشند، از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۷۸۹۸۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۸ مبنی بر: تبصره ۲ ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ دستورالعمل صدور مجوز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور مصوب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ که مقرر داشته مؤسسان دارای مجوز تأسیس حقیقی نمی توانند در مؤسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی دارای سمت مدیر عاملی، عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی حقوقی باشند، از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۸     شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۷۸۹۸۴

شماره پرونده: ۰۲۰۴۸۶۶

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم الهام مقربان

طرف شکایت: شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی ـ سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی و خانواده ـ وزارت آموزش و پرورش

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۲ ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ ابلاغی تحت نامه شماره ۳۰۰/۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره یک و دو ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ ابلاغی تحت نامه شماره ۳۰۰/۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اگرچه بند (الف) ماده ۵ «قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی» (مصوّب ۱۳۹۵)، از جمله اختیارات شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی را «تهیه و تصویب دستورالعمل های مورد نیاز جهت اجرای این قانون در چهارچوب سیاست ها و مقرّرات وزارت آموزش و پرورش» دانسته است؛ لیکن وجود چنین اختیاری، نمی تواند وضع دستورالعمل برخلاف قانون باشد. زیرا وجود اختیار برای وضع دستورالعمل در خصوص «اجرای» قانون، نمی تواند به معنای امکان وضع مقرره برای «نقض» قانون باشد.

لازم به ذکر است ایجاد ممنوعیت برای اشخاص، باید مستند به حکم قانونگذار باشد. همچنان که برای مثال، وضع هرگونه ممنوعیت برای تصدّی سِمت در مدیریت اشخاص حقوقی را قانونگذار به طور استثنایی پذیرفته است و یک حکم وضعی عام در این باره وجود ندارد.

بنابراین، ملاحظه می گردد سلب حق تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیئت مدیره، همگی نیازمند وضع قانون است و در جایی که چنین سلب حقی، لازم و به مصلحت باشد، خود قانونگذار اقدام به سلب آن می نماید و لذا، یک دستورالعمل نمی تواند ایجاد حکم وضعی «سلب حق» نماید. همچنان که مستنداً به ماده ۲ مصوبه شورای عالی اداری در خصوص منشور حقوق شهروندی (مصوّب ۱۳۹۵)، «حق برخورداری از اعمال بی طرفانه قوانین و مقرّرات» و نیز «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» از جمله مصادیق حقوق شهروندی در نظام اداری است، در نتیجه ممنوعیت های مقرر در تبصره دو ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» به دلیل تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل، کاملاً در تعارض با مواد قانونی فوق الذکر است.

عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (مصوّب ۱۳۹۳) از لفظ «مجوّز کسب و کار»، کاملاً شامل «تأسیس مدارس» و نیز «تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیئت مدیره» هم می شود؛ از طرفی طبق تبصره دو ذیل ماده ۷ قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوّز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار» از پذیرش تقاضا یا مجوّز کسب و کار امتناع کنند و بدیهی است که تحمیل ممنوعیت مقرّر در تبصره دو ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور»، کاملاً در تعارض با رویه های ضدرقابتی مورد نظر مقنّن به شرح فوق الذکر است و از طرفی، با لحاظ احکام یاد شده بدیهی است وضع هرگونه مقرره ای که ماهیت و محتوای آن (به رغم عدم استناد صریح به اشباع بازار)، نتیجتاً ایجاد ممنوعیت به جهت اشباع بودن بازار برای عدم صدور مجوز کسب و کار و نیز ایجاد ممنوعیت دو ساله برای اخذ دوباره مجوّز باشد، هیچ گونه توجیه قانونی ندارد.

از طرفی  از یک سو، حکم کلی قانونگذار، عدم جواز عطف به ماسبق شدن قوانین و مقرّرات است و از سوی دیگر، حتّی جواز عطف به ماسبق شدن طبق این ماده (آن هم به طور استثنایی)، منحصراً در مورد «قوانین» است و سایر مقرّرات از جمله دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر، برخوردار از این اختیار نمی باشد. این در حالی است که تا زمان تصویب دستورالعمل موضوع شکایت، بسیاری از اشخاص اقدام به سرمایه گذاری  قبلی برای اخذ مجوّز تأسیس (حقیقی و یا حقوقی) نموده اند و سلب حق تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیئت مدیره ، منجر به عطف به ماسبق شدن دستورالعمل می شود. چرا که این اشخاص اکنون باید از تصدّی مدیرعاملی یا عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی اشخاص حقوقی در هیئت مدیره «کناره گیری/ استعفاء» کنند؛ در حالی که ایشان، پیش از وضع این دستورالعمل و براساس مقرّرات زمان حاکم بر اخذ مجوّز خود، اقدام به فعالیت نموده بودند. لذا با مدنظر قرار دادن این که دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر ناظر بر مؤسسان مدارس و مراکز غیردولتی با ماهیت «حقیقی و حقوقی» (هر دو) می شود، لذا این دستورالعمل که لازم دانسته است کلّیه اشخاص حتّی اشخاصی که پیش از وضع این دستورالعمل، یا «دارای سِمت مشابه مدیرعاملی یا عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی حقوقی در بیش از یک مؤسسه بوده اند» یا این که «علاوه بر داشتن مجوّز تأسیس حقیقی، به طور هم زمان، در سایر مؤسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی نیز دارای سمت مدیرعاملی، عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی حقوقی بوده اند»؛ هر دو باید اکنون تابع دستورالعمل جدید باشند، نوعی مصوبه عطف به ماسبق شونده است. همچنین دیگر افرادی که پیش از وضع دستورالعمل حاضر، سِمت خود را ترک کرده اند اکنون به یک باره، با یک ممنوعیت دو ساله برای اخذ دوباره مجوّز رو به رو شده اند.

حقوق ایجاد شده توسط قانونگذار، بنا به منشأ قانونی خود از طریق سایر نهادهای حاکمیتی، قابل توسعه یا تحدید نیست و تنها قانونگذار است که می تواند حقوق اعطایی خود را گسترش دهد، محدود یا اساساً لغو کند و تصمیم یا مصوبه اداری نمی تواند این حقوق را مورد تعدّی قرار دهد. همچنین حق مکتسبه زمانی مورد پذیرش و احترام خواهد بود که به موجب قانون و با رعایت شرایط پیش بینی شده در آن ایجاد شده باشد. در مرحله تأثیر، حق در صورتی مورد پذیرش و احترام خواهد بود که در مرحله ایجاد، کلیه شرایط قانونی ایجاد، رعایت شده باشد زیرا تا حقی ایجاد نشود اصولاً نوبت به ظهور و بروز آثار آن نمی رسد. بنابراین همچنان که در رأی شماره ۵۴۴ مورخ ۱۳۸۳/۱۰/۲۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده است «حق مکتسبه افراد را نمی توان با تغییر مصوبات و تصمیمات اداری تغییر داد و تغییر آن بدون اجازه قانونگذار، فاقد وجاهت و اعتبار می باشد».

نظر به جمیع مطالب فوق ابطال تبصره ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ از زمان تصویب آن، مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۳۰۰/۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۲

اداره کل آموزش و پرورش استان …

سلام علیکم؛

با استناد به بند (الف) ماده ۵ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب ۱۳۹۵، به پیوست «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ جهت اجرا ابلاغ می گردد. ـ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش

دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور

به استناد بند (الف) ماده ۵ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی مصوّب ۱۳۹۵، «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» در شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی به شرح ذیل به تصویب رسید:

……………………………

ماده ۲ـ تأسیس:

مدارس و مراکز غیردولتی در داخل کشور مطابق قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب ۱۳۹۵ و آیین نامه های آن و با رعایت مصوبات شورای عالی آموزش و پرورش و سایر ضوابط و مقرّرات مربوط پس از ارائه درخواست و انجام مراحل قانونی تأسیس و اداره می شوند.

……………………….

۲ـ۳ـ مراحل صدور مجوّز تأسیس مدرسه یا مرکز غیردولتی:

…………………

«تبصره ۲ـ مؤسسان دارای مجوّز تأسیس حقیقی نمی توانند در مؤسسات یا شرکت های تعاونی آموزشی دارای سِمت مدیر عاملی، عضویت هیئت مدیره یا نمایندگی حقوقی باشند.»

……………………..

دستورالعمل حاضر در ۱۲ ماده در یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ تصویب شد و به تأیید وزیر آموزش و پرورش رسید که پس از ابلاغ لازم الاجرا می باشد.”

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن، برای طرف های شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است.

در خصوص خواسته دیگر شاکی مبنی بر ابطال تبصره ۱ ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزش و پرورش غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری و برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ ابلاغی تحت نامه شماره ۳۰۰/۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش، به جهت این که موضوع سابقاً در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۴۱۷۰۳ مورخ ۱۴۰۴/۳/۲۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال شده، موضوع شکایت مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد. لذا معاون قضایی در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۵۳۵۴۰۳ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۵ قرار رد شکایت صادر کرده است.

رسیدگی به تبصره ۲ ذیل بند ۳ـ۲ از ماده ۲ «دستورالعمل صدور مجوّز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور» مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ ابلاغی تحت نامه شماره ۳۰۰/۲۱۸ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی وزارت آموزش و پرورش در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً وظایف و اختیارات شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی طی ۹ بند در ماده ۵ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوّب سال ۱۳۹۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی احصاء شده و صرف واگذاری سیاست گذاری به شورای فوق الذکر، متضمن ایجاد منعی مازاد بر شرایط مصرّح در قانون (از جمله شرایط مندرج در ماده ۸ قانون صدرالاشاره) نیست. ثانیاً براساس فراز ابتدایی اصل بیست و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرّر شده است: «هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند…» و برمبنای اصل یادشده، حق بر داشتن شغل و آزادی انتخاب شغل به عنوان یکی از حقوق بنیادین شهروندان به صراحت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شناسایی شده است و اصل بیست و دوم این قانون نیز حقوق اشخاص از جمله شغل آنها را جز در مواردی که قانون تجویز می نماید، مصون از تعرّض اعلام کرده است. ثالثاً رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۷۴۱۷۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تبصره ۱ موضوع این ماده نیز مؤید فقدان اختیار شورای مزبور در اعمال محدودیت مندرج در تبصره ۲ ماده مزبور بوده و با توجه به مراتـب فوق، تبصره ۲ ذیـل بند ۲ـ۳ از ماده ۲ دستورالعمل صدور مجوز تأسیس، راه اندازی و فعالیت مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی داخل کشور مصوّب یکصد و نوزدهمین جلسه شورای سیاست گذاری، برنامه ریزی و نظارت مرکزی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ خارج از حدود اختیار مرجع وضع کننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی