رای شماره ۱۶۱۶۷۴۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ از توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ ابلاغی تحت نامه شماره ۹۷۰۹۸/۸۰ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به کارگروه های زیرمجموعه این شورا از جمله کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست، از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۱۶۷۴۰  مورخ ۱۴۰۴/۷/۱ مبنی بر: ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ از توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ ابلاغی تحت نامه شماره ۹۷۰۹۸/۸۰ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به کارگروه های زیر مجموعه این شورا از جمله کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست، از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۱     شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۱۶۷۴۰

شماره پرونده: ۰۳۰۴۰۱۷

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای طاهر اسدی کناری

طرف شکایت: وزارت امور اقتصادی و دارایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ از توافق نامه «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان» مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ ابلاغی تحت نامه شماره ۸۰/۹۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ از توافق نامه «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان» مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷ ابلاغی تحت نامه شماره ۸۰/۹۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اولاً در خصوص بند ۱ ماده ۲، پروژه های وابسته به کشاورزی فقط شامل گلخانه، پرورش دام، طیور و آبزیان نمی باشد. در صورتی که صنایع کشاورزی مانند کارخانه تولید

خوراک دام و طیور و آبزیان و کارخانجات شالیکوبی، جوجه کشی، سورتینگ مرکبات، سورتینگ سبزی و صیفی جات و … تمام این موارد و موارد دیگر شامل پروژه های وابسته به کشاورزی می باشد که وفق تبصره ۴ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوّب ۱۳۸۵ احداث گلخانه ها، دامداری ها، مرغداری ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی شود. موارد مذکور از شمول این ماده مستثنی بوده و با رعایت ضوابط زیست محیطی با موافقت سازمان های جهاد کشاورزی استان ها بلامانع می باشد. متأسفانه در بند ۱ ماده ۲ توافق نامه مورد اشاره مشمول توافق نامه نشده است که این مقرره باعث ایجاد تبعیض و نابرابری گردیده است که خلاف بند ۹ اصل ۳ و اصل ۱۹  قانونی اساسی می باشد. آرای متعدّدی در خصوص منع تبعیض و نابرابری در هیأت دیوان [عمومی] عدالت اداری به شماره آرای ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۰۸۲ الی ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۰۸۶ مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۳۰ و ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۵۱۴ مورخ ۱۳۹۱/۷/۲۴ صادر گردیده است.

اصل تساوی افراد در برابر قانون و دادگاه و نیز تساوی قانونی و حقوقی افراد در شرایط یکسان، از مسلّمات نظام حقوقی اسلام است. آیات و احادیث نازل شده در خصوص عدل و برابری و عدم تبعیض به شرح زیر است:

ـ لاینهیکم اللّه عن الذین لم یقاتلوکم فی الدین ولم یخرجوکم من دیارکم ان تبّروهم و تقسطوا الیهم ان اللّه یحب المقسطین؛

ـ ثلاثه اشیاء یحتاج الناس طرا الیها: الامن والعدل والخصب؛

ـ الناس یستغنون اذا عدل بینهم و تنزل السماء رزقها وتخرج الارض برکتها باذن اللّه؛

ـ اذا حکموا بغیر عدل ارتفعت البرکات؛

ـ من عمل بالعدل حصن اللّه ملکه.

ثانیاً: در خصوص ماده ۱ موافقت نامه به استحضار می رساند قانونگذار در ماده ۵ قانون نظام جامع دامپروری شرایط و صلاحیت قانونی صدور مجوّز را اعلام نموده و در قانون مذکور موافقت با صدور مجوّزهای بخش کشاورزی اماکن دامی (دام، طیور، آبزیان) را بر عهده سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی و سازمان نظام دامپزشکی قرار داده است و در قانون مذکور اختیاری در خصوص موافقت یا مخالفت شورای برنامه ریزی استان ننموده است. همچنین به استناد تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوّب ۱۳۸۵ تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می گردد و قانونگذار اختیاری به شورای برنامه ریزی استان در خصوص موافقت یا مخالفت نداده است.

ثالثاً قانونگذار وفق بند (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مجلس شورای اسلامی وظایف شورای برنامه ریزی استان را صراحتاً مشخص نموده است و در قانون مذکور اختیاری در خصوص موافقت یا مخالفت با صدور مجوّزهای سرمایه گذاری  بخش خصوصی اعم از بخش کشاورزی و اماکن دامی ننموده است. لذا ماده ۱ مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از اختیارات می باشد. علی هذا با عنایت به اینکه مقرره مذکور خلاف قانون و شرع و خارج از حدود اختیارات می باشد، درخواست ابطال آن را خواستارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۸۰/۹۷۰۹۸ تاریخ ۱۴۰۳/۵/۳۰

برادر ارجمند جناب آقای دکتر وحیدی ـ وزیر محترم کشور

برادر ارجمند جناب آقای دکتر بذرباش ـ وزیر محترم راه و شهرسازی

برادر ارجمند جناب آقای دکتر نیکبخت ـ وزیر محترم جهاد کشاورزی

موضوع: توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان

باسلام و احترام

همان گونه که مستحضرید؛ شورای برنامه ریزی و توسعه استان (موضوع ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ مجلس شورای اسلامی) از جایگاه بالایی برای تصمیم گیری در استان ها برخوردار است و اجرای بسیاری از پروژه ها و طرح های سرمایه گذاری در استان منوط به تأیید شورای مذکور است؛ لذا پس از تهیه دستورالعمل «مراحل مجوّزهای مرتبط با استقرار فعالیت ها، احداث بنا و تأسیسات و بهره برداری از زمین» و بررسی و اصلاح فرآیند آن،  فرآیند شورای برنامه ریزی و توسعه استان به عنوان آخرین مرحله مورد توجه قرار گرفت. در این زمینه مشخص شد به دلیل طولانی و بعضاً تکراری بودن مراحل بررسی پروژه ها، صدور مجوّز شورای برنامه ریزی و توسعه استان برای متقاضیان با تأخیر و دشواری های بسیاری همراه است که این مجوّز را به گلوگاه توسعه فعالیت اقتصادی تبدیل نموده است. لذا با هدف خدمت رسانی هرچه بهتر و سریعتر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز شورای مذکور در دستورکار قرار گرفت.

متعاقب پاسخ مثبت معاون محترم حقوقی رئیس جمهور، طی نامه شماره ۵۳۸۴۳/۱۳۲۷۴ مورخ ۱۴۰۳/۲/۱ و با استفاده از ظرفیت قانونی موجود در تبصره ۱ ماده ۳۱ قانون فوق الذکر با هماهنگی مدیران و معاونین آن وزارت، پیشنهاد تفویض بخشی از اختیارات شورای مذکور به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین (موضوع آیین نامه شماره ۲۹۰۱۸/ت۵۴۴۸۷هـ مورخ ۱۳۹۸/۳/۱۲ مصوّب هیئت محترم وزیران) مورد توافق قرار گرفت که در نهایت با همراهی و همدلی جنابعالی، توافق مذکور به امضاء رسید.

لذا خواهشمند است دستور فرمایید، توافق نامه پیوست به منظور اجرا به واحدهای زیر مجموعه ابلاغ گردد. ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار

توافق نامه مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۷

«تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان »

مقدمه

با عنایت به اهداف دولت مردمی سیزدهم و در راستای آرمان های رئیس جمهور شهید مبنی بر خدمت رسانی هر چه بهتر و سریعتر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری  استان ها در شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های ذیل آن در دستورکار قرار گرفت. طی بررسی به عمل آمده مشخص شد به دلیل طولانی و بعضاً تکراری بودن مراحل فرآیند مذکور، صدور مجوّز شورای برنامه ریزی و توسعه استان برای متقاضیان با دشواری ها و تأخیرهای زیادی همراه است که این مجوّز را به گلوگاه توسعه کسب و کار در استان ها تبدیل نموده است. لذا با هدف رفع موانع موجود و تسهیل فرآیند مذکور، تعدادی از دستگاه های اجرایی متناظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان در سطح ملّی، توافق نامه ای را به شرح زیر منعقد نمودند:

…………………………

روش اجرایی:

طرفین توافق نامه متعهّد می شوند؛ به واحدهای استانی خود تکلیف نمایند که در شورای برنامه ریزی و توسعه استان موضوع قانون و مقرّرات صدرالذکر در چهارچوب این توافق نامه به شرح زیر عمل شود:

 ماده (۱): براساس این توافق نامه، بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان در خصوص موافقت با صدور مجوّز پروژه های سرمایه گذاری  به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض می شود.

شورای برنامه ریزی و توسعه استان موظّف است؛ در اولین جلسه خود پس از ابلاغ این توافقنامه، سند تفویض اختیارات یادشده به کارگروه مذکور را تهیه و ابلاغ نماید.

ماده (۲): پروژه های سرمایه گذاری و فعالیت اقتصادی قابل تفویض از شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست در سطح استان ها، اعم از پروژه های واگذاری اراضی ملّی و دولتی با تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی عبارتند از:

۱ـ پروژه های وابسته به کشاورزی شامل گلخانه، پرورش دام، طیور و آبزیان با هر مقیاس که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (۷) واحدهای تولیدی و صنعتی) نباشند.

۲ـ سایر پروژه ها با حداکثر پنج هکتار که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (۷) واحدهای تولیدی و صنعتی و رده (۵) واحدهای خدماتی) نباشند.

تبصره: مفاد این ماده نافی اختیارات کمیسیون های واگذاری اراضی و تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی نمی باشد.

…………………………

ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی ـ وزیر راه و شهرسازی و رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری ـ وزیر کشور ـ وزیر جهاد کشاورزی ـ معاون سیاستگذاری اقتصادی ـ معاون شهرسازی و معماری ـ معاون عمرانی ـ رئیس سازمان امور اراضی کشور ـ رئیس مرکز بهبود محیط کسب و کار و دبیر هیئت مقرّرات زدایی ـ مدیرکل دفتر نظارت بر طرح های توسعه و عمران ـ مدیرکل دفتر فنّی و برنامه ریزی عمرانی “

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۹۱/۸۲۴۰۶ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۱، نامه شماره ۸۰/۸۰۴۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۹ رئیس مرکز ملّی پایش و بهبود محیط کسب و کار وزارت امور اقتصادی و دارایی منضم به نامه شماره ۸۰/۶۰۹۲۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۲ معاون سیاست گذاری و راهبری اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی را ارسال کرده است که متن آن نامه ها اجمالاً به قرار زیر است:

“پیرو دادخواست شاکی و پرسش مبنی بر این که «آیا تاکنون توافق نامه موضوع شکایت، منجر به مقرره لازم الاجرایی شده است یا خیر»، به اطّلاع می رساند، در این خصوص، پیش از این طی نامه شماره ۸۰/۶۰۹۲۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۲، با معاون امور حقوقی و مجلس مکاتبه صورت گرفته است متن نامه بدین شرح است که: جلسه ای در تاریخ ۱۴۰۴/۲/۱۳ با حضور دستگاه های ذی ربط برای بررسی مفاد توافق نامه مذکور برگزار گردید. براساس صورت خلاصه مذاکرات این جلسه (به شماره نامه ۸۰/۲۹۵۲۵ مورخ ۱۴۰۴/۲/۲۴)، برخی ایرادات در متن توافق نامه احراز گردید و بر این اساس، دبیرخانه هیئت مقرّرات زدایی (با توافق دستگاه ها)، تصمیم به اصلاح توافق نامه مذکور گرفت؛ تا به موجب ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاح توسط مرجع تصویب و یا استرداد توسط شاکی)، پرونده مختومه گردد. برخی ایرادات به شرح ذیل است:

۱ـ تفویض اختیار، صرفاً توسط مراجع ذی صلاح قانونی امکان پذیر است. بنابراین دستگاه هایی که متن توافق نامه را امضاء کرده اند؛ نمی توانند به شوراهای برنامه ریزی استان ها (که مرجع قانونی تعیین تکلیف طرح های توسعه ای و استعلامات مربوطه محسوب می شوند و متشکّل از دستگاه های متعدّدی می باشند) دستور تفویض اختیار دهند.

۲ـ تفویض اختیار براساس آرای متعدّد دیوان عدالت اداری، صرفاً در مواردی مجاز است که قانونگذار اجازه تفویض آن را داده است؛ در حالی که در توافق نامه مذکور، بدون تفکیک بین موارد مهم و غیرمهم (که تشخیص آن هم به خود شوراها سپرده شده؛ نه وزرای امضاء کننده توافق نامه)، در خصوص کلّیه زمین های زیر دو هکتار مجاز شمرده شده است.

۳ـ اصل حیطه اختیارات شوراها، برای اظهارنظر در خصوص طرح های موردی، طبق برخی آرای دیوان عدالت اداری مخدوش شمرده شده است و بنابراین تا زمان تعیین تکلیف حیطه اختیارات شوراها، به لحاظ حقوقی حیطه تفویض آن هم باید (در خصوص طرح های موردی)، مراعی بماند. همچنین تاکنون مصوبه ای دال بر اجرای این توافق نامه، به تصویب نرسیده است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس بند (الف) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور اصلاحی مصوّب سال ۱۴۰۱: «شورای برنامه ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل ها مشخص می شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه گذاری همه جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکززدایی، افزایش اختیارات استان ها و تقویت نقش و جایگاه استان ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برون گرای منطقه ای و تحقّق اهداف اقتصاد مقاومتی، با ترکیب اعضای زیر تشکیل می شود. آیین نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می رسد: ۱ـ استاندار (رئیس) ۲ـ رئیس سازمان برنامه و بودجه استان (دبیر) ۳ـ رئیس واحد استانی وزارتخانه های دارای واحد استانی (یک نفر) ۴ـ رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان ۵ ـ مدیرکل حفاظت محیط زیست استان ۶ ـ فرمانداران (حسب مورد) ۷ـ فرمانده سپاه استان ۸ ـ دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس شورای اسلامی (به عنوان ناظر) ۹ـ مدیرکل صدا و سیمای استان ۱۰ـ رئیس پارک علم و فناوری استانی با معرفی وزیر علوم، تحقیقات و فناوری یا وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متناسب با حوزه مربوط.» بنابراین و با عنایت به این که توافق نامه مورد اعتراض مابین چهار وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کشور و جهاد کشاورزی منعقد شده و این در حالی است که شورای برنامه ریزی و توسعه استان دارای اعضایی به نمایندگی از وزارتخانه ها و دستگاه های متعدّد فراتر از چهار وزارتخانه منعقدکننده توافق نامه مورد اعتراض است و با این وصف وزرای چهار وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کشور و جهاد کشاورزی نمی توانند صلاحیت و اختیار تفویض بخشی از اختیارات شورای مذکور را به کارگروه های زیرمجموعه این شورا از جمله کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست را ندارند، لذا ماده ۱ و بند ۱ ماده ۲ توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان ابلاغی تحت نامه شماره ۸۰/۹۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۵/۳۰ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی