رای شماره ۹۸۹۸۹۶ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۳۴ آيين نامه اجرايي قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب ۱۳۹۲/۴/۹ هيات وزيران که بر اساس آن “حق التوليه يا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماکن مذهبي اسلامي، موضوع بند ۲ و ذيل تبصره ۲ ماده ۱ قانون ياد شده ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يک از اماکن ياد شده ميباشد و حق الزحمه هيات امنا به موجب آيين نامه ماده ۵ قانون مذکور تعيين ميشود”، از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۹۸۹۶ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۰ با موضوع: «ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب ۱۳۹۲/۴/۹ هیات وزیران که بر اساس آن “حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند ۲ و ذیل تبصره ۲ ماده ۱ قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده میباشد و حق الزحمه هیات امنا به موجب آیین نامه ماده ۵ قانون مذکور تعیین میشود”، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۲۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۹۸۹۶

شماره پرونده: ۰۱۰۶۹۷۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضـوع مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲هـ ـ ۱۳۹۲/۴/۹ هیأت وزیران

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۲۰۲۲۲ـ ۱۴۰۱/۱۰/۱۱ اعلام کرده است که:

“اداره موقوفات عام و اداره کل اماکن مذهبی در دو بند جداگانه ذیل ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب ۱۳۶۳) به آن سازمان واگذار شده است و در جای جای قانون مذکور، همواره عبارات موقوفه و اماکن مذهبی به طور مستقل به کار رفته اند. در ماده ۱۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، دریافت حق التولیه توسط سازمان اوقاف و امور خیریه صرفًا در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات متصرفی تجویز شده است و با توجه به تفاوت ماهوی اماکن مذهبی با موقوفات لذا دریافت حق التولیه مذهبی مبتنی بر ماده مذکور فاقد وجاهت است. در تبصره ۲ ماده ۵ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب ۱۳۶۳) نحوه مصرف نذور اهدایی به بقاع متبرکه در ۵ سرفصل مشخص شده که در این بین اجرت المثل عمل سازمان اوقاف و امور خیریه در اداره بقاع متبرکه جزء آن نیست. علاوه بر این مطابق ماده ۵ قانون یاد شده و «آیین نامه نحوه انتخاب و برکناری، شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین با هیأت امنای اماکن مذهبی و موقوفات» اداره بقاع متبرکه کشور به هیأت امنا واگذار شده و حق الزحمه هیأت امنا نیز هر ساله به تصویب هیأت وزیران رسیده و از محل عواید بقاع متبرکه پرداخت میشود. به عبارت بهتر سازمان اوقاف و امور خیریه در بقاع متبرکه کار اجرایی انجام نداده و نقش نظارت عالیه حاکمیتی بر عملکرد هیأت امنا دارد. وفق ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ (مصوب ۱۳۹۳) دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. آراء قطعی هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره ۱۵۶۸هـ/ب ـ ۱۳۹۲/۱/۲۱ و شماره ۱۶۳۲۳هـ/ب ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶ مؤید فقدان جواز قانونگذار در اخذ حق اداره (حق التولیه) در بقاع متبرکه است. بنا به مراتب و نظر به اینکه در ماده ۱۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه صرفًا دریافت حق التولیه در موقوفات متصرفی را مورد تجویز قرار داده است و مطابق ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) دریافت هرگونه وجهی نیازمند حکم مقنن است لذا ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب ۱۳۹۲/۳/۱۲ هیأت وزیران) به واسطه مجاز دانستن دریافت حق التولیه از محل اداره اماکن مذهبی مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۲/۳/۱۲ بنا به پیشنهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به استناد ماده ۱۷ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوبه ۱۳۶۳ تصویب نمود:

متن زیر جایگزین ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه موضوع تصویب نامه شماره ۹۵۲۷۰ ـ ۱۳۶۵/۲/۲۲ و تبصره ماده یاد شده و اصلاحیه آن موضوع تصویب نامه شماره ۱۰۷۴۶۵/ت۴۵۱۳۲هـ ـ ۱۳۹۱/۵/۲۸ میشود.

ماده۳۴ـ حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند ۲ و ذیل تبصره ۲ ماده ۱ قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده میباشد و حق الزحمه هیأت امنا به موجب آیین نامه ماده ۵ قانون مذکور تعیین میشود. ـ معاون اول رئیس جمهور”

علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به نهاد ریاست جمهوری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است، لیکن مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲/۲۱۰۲ـ ۱۴۰۲/۱/۶ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“قانونگذار در بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، اداره امور اماکن مذهبی که ترتیب خاصی برای آنها داده نشده است را به این سازمان محول نموده است یکی از مصادیق بارز این اماکن مذهبی «بقاع متبرکه» سراسر کشور است که حسب آمار موجود در این سازمان آستان مقدس امامزادگان واجب التعظیم میباشد که صرف نظر از اجرای مراسم مذهبی توسط مردم و دوستداران اهل بیت قطعًا حفظ و نگهداری از عرصه و اعیان این بقاع و پرداخت حقوق خدام و وابستگان این اماکن متبرکه مستلزم وجود بودجه معین و مشخصی است و از آنجا که نگهداری از این اماکن چه قبل از انقلاب و خصوصًا بعد از انقلاب، مستمر از طریق کمک های مردمی و نذورات متعلقه صورت گرفته است و از اوایل انقلاب و دولتهای مختلف ردیف بودجه اختصاصی برای این اماکن پیش بینی و تصویب نشده است و این رویه کماکان ادامه داشته است، لذا به همین جهت در زمان تصویب آیین نامه اجرایی قانون مذکور راهکار مناسبی جهت اداره این بقاع در ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه اجرایی پیش بینی شده است و خوشبختانه فقهای شورای نگهبان طبق نامه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۱۸۵۳ ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ با عنوان هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «اصل پرداخت اجرت المثل عمل ناظر به اداره امور اماکن مذهبی» را پذیرفته است و صرفًا تعیین درصد اجرت المثل عمل مذکور را خلاف اعلام نموده است و آن هم به این جهت که چه بسا اجرت المثل عمل مذکور بیش از ده درصد و یا کمتر از آن باشد و تعیین دقیق ده درصد را خلاف شرع اعلام و اطلاق ماده ۳۴ اصلاحی راخلاف شرع اعلام نموده است و مفهوم مخالف این نظریه عدم مغایرت شرعی و قانونی «اصل پرداخت اجرت المثل اداره امور اماکن مذهبی» است که مورد تأیید فقهای شورای نگهبان قرار گرفته است و این امر در رأی شماره ۲۶۲۵ و۲۶۲۶ ـ ۱۳۹۸/۹/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تصریح قرار گرفته است.

در خصوص ایجاد شائبه مربوط به آراء قطعی هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره ۱۵۶۸هـ/ب ـ ۱۳۹۲/۱/۲۱ و شماره ۱۶۳۲۳هـ/ب ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶ مراتب طی شماره ۹۱/۱۰۸۱۲۵۰ـ ۱۳۹۱/۱۱/۱۷ توسط ریاست وقت سازمان اوقاف و امور خیریه خطاب به رئیس وقت مجلس شورای اسلامی بدین شرح پاسخ داده شده است که: بر اساس بندهای ۲ و ۷ و تبصره ۲ از ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۳/۱۰/۲ اداره اماکن مذهبی و بقاع متبرکه به استثنای بقاعی که از سوی ولی معظم فقیه (مدظله العالی) برای آن نائب التولیه تعیین شده است (مذکور در تبصره ۲ ماده ۱) به عهده این سازمان میباشد و در حکم موقوفات عامه تلقی میگردد.

حق التولیه سازمان نیز به استناد مواد ۱۱ و ۱۲ همان قانون و بر اساس اختیارات داده شده در مواد ۱۷ و به ویژه ۵ قانون است که نحوه کسر و مصرف آن و نظامات راجع به حفظ و نگهداری اماکن و اموال مذکور را به هیأت دولت برای تدوین آیین نامه اجرایی محول نموده است. ایضًا در مواردی سازمان میتواند در امور پیش گفته شخص یا هیأتی را به عنوان امین و یا هیأت امنا منصوب و حق الزحمه آنان را طبق مفاد آیین نامه های مصوب تعیین و پرداخت نماید. به استناد ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی همان قانون و تبصره ذیل آن مصوب ۱۳۶۵/۲/۱۰ «آیین نامه چگونگی هزینه وجوه حاصل از محل هدایای مستقل و حق التولیه و حق النظاره و اداره امور اماکن مذهبی» طبق معمول سنواتی به نحو مذکور از سوی این سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تدوین و به تصویب هیأت وزیران میرسید و در روزنامه رسمی منتشر میگردید. این روند تا سال ۱۳۸۹ مورد تأیید هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. در سال ۱۳۸۹ به دلیل اشتباه رخ داده در به کارگیری واژه «حق التصدی» که بیشتر مصرف تخصصی داخلی حوزه وقف داشته، در متن تصویب نامه هیأت وزیران با تشخیص صحیح هیأت بررسی و تطبیق مصوبات به دلیل عدم تطبیق با موارد مذکور در ماده ۱۲ قانون اوقاف (حق التولیه، حق النظاره و هدایای مستقل) مغایر با قانون تشخیص داده شد و با رأی شماره ۱۶۳۲۳هـ/ب ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶ ملغی الاثر گردید و متعاقب آن به منظور رفع ابهام و اصلاح لازم بر اساس مصوبه شماره ۱۰۷۴۶۵/ت۴۵۱۳۲ـ ۱۳۹۱/۵/۲۸ مبادرت به حذف عبارت «و وجوهی که بابت اداره اماکن مذهبی دریافت میدارد» از تبصره ذیل ماده ۳۴ نموده و نهایتًا به موجب مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ـ ۱۳۹۲/۴/۹ هیأت وزیران ماده ۳۴ تصویب نامه شماره ۹۵۲۷۰ ـ ۱۳۶۵/۲/۲۲ و تبصره ذیل آن و اصلاحیه آن موضوع تصویب نامه شماره ۱۰۷۴۶۵/ت۴۵۱۳۲ـ ۱۳۹۱/۵/۲۸ هیأت وزیران اصلاح گردید.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۲۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۳، «اداره امور اماکن مذهبی اسلامی که ترتیب خاصی برای اداره آنها داده نشده است به استثناء مساجد و مدارس دینی و تکایا»، بر عهده سازمان حج و اوقاف و امور خیریه گذاشته شده و بقاع متبرکه نیز یکی از مصادیق اماکن مذهبی اسلامی است و برمبنای تبصره ۲ ماده ۱ قانون مذکور مقرر شده است: «بقاع متبرکه حضرت رضا علیه السلام و حضرت احمد ابن موسی (شیراز) و حضرت معصومه و حضرت عبدالعظیم (ع) و موقوفات مربوط به آنها که متولی خاص نداشته باشد و موقوفاتی که برای اداره هرکدام آنها از طرف ولی فقیه نایب التولیه تعیین شده یا بشود از شمول این قانون مستثنی است و در غیر این صورت اداره آنها با سازمان خواهد بود» و بدیهی است که اداره امور اماکن مزبور از جمله حفظ و نگهداری آنها نیز مستلزم پرداخت هزینه هایی از جمله پرداخت حق التولیه به متولیان این اماکن خواهد بود و لذا سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند ۲ ماده ۱ قانون مذکور میتواند نسبت به پرداخت حق التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آنها ترتیب خاصی معین نگردیده، اقدام نماید. ثانیًا بر اساس رأی شماره ۲۶۲۶ ـ ۲۶۲۵ مورخ ۱۳۹۸/۹/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مقرر شده است: «هرچند که ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ به موجب مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲هـ مورخ ۱۳۹۲/۴/۹ هیأت وزیران اصلاح شده است، ولی از آنجا که شاکی ابطال ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ را از بعد شرعی و از تاریخ تصویب آن درخواست کرده است و نظر به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۱۸۵۳ ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ اعلام کرده است که: “اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد مخالف موازین شرع است. زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد، گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذهبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و هر دو تضییع خلاف شرع است” بنابراین در اجرای حکم بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و مواد ۸۷ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رأی بر ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب صادر میشود» و مستنبط از رأی مذکور این است که برمبنای نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ ،تعیین اجرت المثل نگهداری از اماکن مذهبی برمبنای ده درصد از مجموع درآمد سالیانه اماکن مزبور و تعیین آن به صورت مقطوع امری خلاف شرع است و بر همین اساس حکم به ابطال اطلاق ماده فوق صادر شده است. بنا به مراتب فوق، هرچند سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند ۲ ماده ۱ قانون مذکور این اختیار را دارد که نسبت به پرداخت حق التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آنها ترتیب خاصی معین نگردیده اقدام نماید، لکن با توجه به اینکه براساس ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب ۱۳۹۲/۴/۹ هیأت وزیران نیز مقرر شده است: «حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند (۲) و ذیل تبصره (۲) ماده (۱) قانون یادشده، ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده میباشد و حق الزحمه هیأت امناء به موجب آیین نامه ماده (۵) قانون مذکور تعیین میشود» و بدین ترتیب براساس ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه مذکور مجددًا حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی برمبنای ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده و به صورت مقطوع تعیین گردیده است، بنابراین ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب ۱۳۹۲/۴/۹ هیأت وزیران با اخذ وحدت ملاک از مفاد رأی شماره ۲۶۲۶ـ ۲۶۲۵ مورخ ۱۳۹۸/۹/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین