رای شماره ۹۷۲ هيات عمومی ديوان عدالت اداری
با موضوع: تعرفه شماره (۱۲ـ۳) از تعرفه عوارض محلي سال ۱۴۰۰ شهرداري شازند که تحت عنوان بهره برداري از واحد تجاري در کاربريهاي شناور و يا ابقاء شده توسط کميسيون ماده صد، به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده و متضمن تأييد تغيير کاربري توسط کميته فني و کميسيون ماده۱۰۰ شهرداري است، از تاريخ تصويب ابطال شد
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۷۲ مورخ ۱۴۰۱/۶/۱ با موضوع: «تعرفه شماره (۱۲ـ۳) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند که تحت عنوان بهره برداری از واحد تجاری در کاربریهای شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد، به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمن تأیید تغییر کاربری توسط کمیته فنی و کمیسیون ماده۱۰۰ شهرداری است، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۶/۱ شماره دادنامه: ۹۷۲ شماره پرونده: ۰۰۰۱۳۷۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتهایی از تعرفه شماره ۱۲ـ ۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر شازند (عوارض بهره برداری از واحد تجاری در کاربری های شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتهایی از تعرفه شماره ۱۲ـ ۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر شازند (عوارض بهره برداری از واحد تجاری در کاربری های شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” نظر به اینکه در تبصره ۱ تعرفه مذکور موارد شمول تعرفه معین گردیده و طبق آن «املاکی که بر اساس طرح هادی، تفصیلی و جامع دارای کاربری تجاری شناور میباشند، مشمول پرداخت این عوارض بوده و از متقاضیانی که برخلاف پروانه ساختمانی نسبت به احداث تجاری اقدام نموده اند پس از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا کمیته فنی و ابقاء توسط کمیسیون ماده صد قابل وصول است. همچنین متقاضیان تغییرکاربری به تجاری پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده ۵ یا کمیته فنی میبایستی نسبت به پرداخت این عوارض اقدام نمایند.» با توجه به اینکه در تعرفه های شماره ۳ـ ۳ و ۴ـ ۳ تعرفـه عـوارض مـارالذکر، عـوارض پذیره یک متر از یک و چند واحـد تجـاری در طبقات مختلف تعیین گردیده است و در صدور پروانه تجاری از مالکین اخذ میگردد، وضع عوارض بهره برداری از واحد تجاری و اخذ مجدد وجوه از مالکین موضوع تبصره ۱ تعرفه معترض به، مشمول عوارض مضاعف میباشد چرا که مالک ملک دارای کاربری تجاری شناور بایستی هم عوارض پذیره و هم عوارض بهره برداری را بپردازد. این در حالی است که طبق بند (الف) ماده۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه ابتدائًا کاهش عوارض صدور پروانه تجاری متناسب با مسکونی و متعاقبًا تبدیل این عوارض به عوارض و بهای خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربریها است که در تعرفه معترض به، نه تنها کاهش نیافته بلکه افزایش ابقاء گردیده و به جای اینکه تبدیل به عوارض بهره برداری گردد، عوارض بهره برداری نیز بدان افزوده گردیده است. مضافًا اینکه از ماده مرقوم با توجه به بند (ج) آن مستفاد نمیگردد که شهرداری عوارض بهره برداری را در زمان صدور پروانه دریافت نماید بلکه در زمان صدور پروانه مکلف به سیاست کاهشی است و آنچه عوارض بهره برداری نامیده میشود باید مشروط و متناسب با استفاده و انتفاع و درآمد مالکین باشد و از طریق اتخاذ رویکرد عوارضی صحیح، هنگام بهره برداری و شروع استفاده اخذ شود چرا که بهره برداری قلمداد گردیده است. طبق بند (ج) ماده مارالذکر «تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداریها از عوارض بر املاک به عوارض ممکن است به صرف ساخت مورد بهره برداری قرار نگیرد. این در حالی است که در مانحن فیه امتیاز و یا احداث تجاری همان ناشی از مصرف و خدمات» از تکالیف و وظایف شهرداریها ذکر گردیده است که کاملاً گویای مطلب فوق است. از طرف دیگر ابنیه و املاک ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد با جریمه که با ابقاء آنها کاربری ملک عوض نمیشود بلکه تا زمانی که بنا وجود دارد، استفاده آن ابقاء میشود، نیز باید این عوارض را پرداخت نمایند. این در حالی است که عوارض بهره برداری موقت از ساختمانها طبق آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۴۸۹ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۴ و ۸۵ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲ ابطال گردیده است. همچنین طبق دادنامه شماره ۳۲۲ـ ۱۳۹۷/۲/۲۵ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «عوارض بعد از ابقاء بنا در کمیسیونهای ماده صد» باید به همان اندازه زمان صدور پروانه باشد که در آراء هیأت عمومی از جمله آراء شماره ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ ،۱۰۳۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ و ۸۱۳ـ ۱۳۹۹/۶/۲۵ به آن اشاره شده است. حال آن که در مانحن فیه اگر شخص خلاف پروانه احداث بنا نماید باید عوارض بهره برداری بپردازد که نوعی جریمه محسوب میشود و وفق اصل ۳۶ قانون اساسی در صلاحیت قانونگذار است. در خصوص متقاضیان تجاری پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده ۵ یا کمیته فنی که مکلف به پرداخت عوارض فوق گردیده اند، با توجه به اینکه در تعرفه ذیل تعرفه معترٌض به، یعنی تعرفه شماره ۱۳ـ ۳ عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری با ماخذ و نحوه محاسبه ۲۵% حاصل از ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری طبق نظریه هیأت کارشناسی تعیین گردیده است که در بند ۶ هر نوع تغییر کاربری به کاربری دیگر مشمول آن است، لذا اینکه مالک ۲۵% را به عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری و P ۴۳۵ را به عنوان عوارض بهره برداری تجاری بپردازد علاوه بر مضاعف بودن کاملاً اجحافی است. ضمنًا با عنایت به اینکه طبق بندهای ماده ۱۴ آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب ۱۳۷۸ هیأت وزیران، عوارض مصوب بایستی منطبق با سیاستهای عمومی دولت و متناسب با تولیدات و درآمدهای محل و ارائه خدمات و با توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد محل باشد که طبعًا با توجه به سیاستهای اقتصاد مقاومتی و سایر مؤلفه های اقتصادی تعیین ضرایب ۴۳۵ برابر و ۵۱۰ برابر قیمت منطقه ای با این وصف که از ۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال به ازای هر مترمربع کمتر نباشد، به طور واضح و شفاف درصدی از قیمت روز ملک اشخاص است و رنگ و لعابی از عوارض که خود بایستی تابع تبصره ۳ ماده۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم باشد ندارد. شایان ذکر است طبق تصویب نامه هیأت وزیران در خصوص اعتبار ماخذ محاسبه سایر عوارض و وجوه موضوع تبصره ۳ ماده۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۱۳۹۹/۱۱/۵ ،مأخذ محاسبه سایر عوارض و وجوه موضوع تبصره ۳ ماده۶۴ اصلاحی قانون مالیاتهای مصوب مصوب ۱۳۹۴ در سال ۱۳۹۹ معادل ۲۷% ارزش معاملاتی خواهد بود که با رعایت نصاب مقرر در صدر ماده مذکور تعیین گردیده است. لکن به طور قطع در سال ۱۴۰۰ پایین تر از این میزان خواهد بود. سیاست کاهشی در مصوبات هیأت وزیران کاملاً مؤید دلایل فوق است. نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض معترٌض به، مغایر قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع میباشد. لذا ابطال مصوبه موضوعه شورای اسلامی شهر شازند از زمان تصویب مستندًا به مواد ۱۲ ،۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست. “
متن تعرفه مورد شکایت به شرح زیر است:
” تعرفه شماره (۱۲ـ ۳) عوارض بهره برداری از واحد تجاری در کاربریهای شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ مورد عمل برای سال ۱۴۰۰
| ردیف | نوع عوارض | ماخذ و نحوه عوارض محاسبه | منشاء قانونی | توضیحات |
| ۱ | عوارض کاربری با قابلیت تجاری |
۴۳۵ P که از حداقل متری ۰۰۰/۰۰۰/ ۵ ریال کمتر نباشد |
بند۱۶ ماده ۸۰ قانون موسوم به شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده |
تبصره(۱): املاکی که براساس طرح هادی، تفصیلی و جامع دارای کاربری تجاری شناور می باشند مشمول پرداخت این عوارض بوده و از متقاضیانی که بر خلاف پروانه ساختمانی نسبت به احداث تجاری اقدام نمودهاند پس از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا کمیته فنی و ابقاء توسط کمیسیون ماده صد قابل وصول است. همچنین متقاضیان تغییر کاربری به تجاری پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده ۵ یا کمیته فنی می بایستی نسبت به پرداخت این عوارض اقدام نمایند. تبصره(۲): در مجتمع های تجاری، علاوه بر فضای باز طبقات، راهروی جلوی مغازه ها، راه پله ها، سرویس بهداشتی و نمازخانه از پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از احداث واحد تجاری معاف می باشند. تبصره(۳): محاسبه این عوارض در مجتمع های تجاری برای طبقه همکف معادل ضریب مصوب، برای زیرزمین ۷۰% طبقه اول ۶۰% طبقه دوم به بالا۵۰% محاسبه می گردد. همچنین عمق جبهه اول تا ۱۵ متر عمق و مازاد بر آن تا ۱۰ متر پشت جبهه اول ۸۰% و بعد از آن تا انتهای مجتمع معادل ۶۰% جبهه اول محاسبه می گردد. تبصره(۴): در صورت نوسازی بناهای تجاری قانونی تا میزان مساحت قبل مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از احداث واحد تجاری نمیباشند. تبصره(۵): کاربریهای مزاحم و نانوایها در زمان تغییر کاربری به تجاری می بایستی ما به التفاوت عوارض تجاری قیمت روز را پرداخت نمایند. چنانچه نیم طبقه (بالکن داخل مغازه) ارتفاع بیش از ۲ متر باشد براساس تعرفه ۵۰%و چنانچه ۲ متر و کمتر بود ۳۰% درصد پذیره همان طبقه محاسبه می شود. |
| ۲ | خیابان شهید استاد مطهری از میدان نماز تا میدان شهید بختیاری |
۵۱۰ P | ||
| ۳ | احداث نیم طبقه و انباری تجاری | ۵۰% P | ||
| ۴ | بانک ها و مؤسسات قرض الحسنه برابر بندهای فوق |
|||
| ۵ | تجاری نانوایی ها %۵۰ برابر بندهای فوق |
|||
| ۶ | کاربری مزاحم و صنایع کار گاهی در محل پیش بینی شده توسط شهرداری (مثل ایستگاه راه آهن بسمت اکبرآباد) ۵۰% بندهای فوق |
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسالمی شهر شازند به موجب لایحه شماره ۷۳۲ـ ۱۴۰۰/۶/۱۴ توضیح داده است که: ” در خصوص ایراد وارده در بند ۲ـ ۱ حسب مفاد بند (الف) ماده۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری تجاری، اداری، صنعتی متناسب با کاربری مسکونی همان منطقه با توجه به شرایط اقلیمی و موقعیت محلی و نیز تبدیل این عوارض به عوارض های خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربریها و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک مرتبط با اجرای طرحهای توسعه شهری میباشد. در خصوص الباقی ادعاهای شاکی در این راستا تعرفه شهرداری به استحضار میرساند که عوارض بهره برداری از فضای تجاری با عوارض ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری متفاوت بوده و در این راستا لازم به ذکر است در مورد پروانه های ساختمانی با قابلیت تجاری عوارض متعلقه به صورت عوارض پذیره تجاری و عوارض بهره برداری از فضای تجاری دریافت میگردد و علت آن هم بدین صورت است که عوارض پذیره صرفًا همان عوارض زیربنای احداثی بوده که در زمان ساخت و ساز اولیه و همچنین در هنگام بازسازی و نوسازی (تا عمر مفید ساختمان) مد نظر بوده و دریافت میگردد و با در نظر گرفتن اینکه عوارض بهره برداری تجاری برای مالک امتیاز کسب و کار و درآمدزایی از کاربری مورد نظر به همراه داشته و به صورت مستقیم این امتیاز برای نامبرده محفوظ میباشد و از طرفی برای شهر نیز عوارض تبعات خاص خود را دارد شهرداری بر اساس اختیارات قانونی عوارض ناشی از این شرایط را دریافت مینماید. لذا این عوارض صرفًا برای یک بار در زمان احداث و ایجاد فضای تجاری قابل وصول بوده و در هنگام نوسازی و بازسازی این عوارض دریافت نمیگردد و صرفًا اکتفا به همان عوارض زیربنا (عوارض پذیره) میگردد. لذا در این رابطه نیز دادخواست نامبرده فاقد وجاهت قانونی میباشد. در خصوص بند ۲ـ۲ با توجه به شرح مکاتبات شاکی در خصوص عوارض بهره برداری موقت از املاکی که بعد ازکمیسیون ماده صد جریمه و رأی ابقاء صادر میگردد قابل توضیح است:
الف ـ پس از طرح این گونه پرونده ها در کمیسیون ماده صد و صدور رأی بر اساس تشخیص اعضای کمیسیون منجر به ابقاء و بهره برداری تجاری برای مالکین و یا ذینفعان میگردد که بر اساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های لذا و میگردد محسوب رسمی قانون ۱۱/۱۰/۱۳۹۷ و ۲۵/۲/۱۳۹۷ ـ۳۲۲ و ۲/۱۱/۱۳۹۶ ـ۲۴۲ ،۹/۸/۱۳۹۶ ـ ۷۸۶ ،۲۵/۱۱/۱۳۸۳ ـ ۵۸۷ تحت عنوان بهره برداری موقت نبوده و هیچ گونه تعرفه ای نیز با ماهیت عوارض بهره برداری موقت در تعرفه عوارض این شهرداری وجود نداشته و دریافت نمیگردد.
ب ـ با توجه به شرح مندرج در بند (الف) به علت اینکه فضاهای تجاری رسمی و قانونی شده و پس از رأی ماده صد دقیقًا به لحاظ بهره برداری و انتفاع و استمرار آن برای مالکین همان شرایط فضاهای تجاری مورد استفاده طبق پروانه ساختمانی اولیه میباشد، لذا در این گونه موارد نیز شهرداری نسبت به دریافت عوارض بهره برداری تجاری تعرفه ۱۲ـ ۳ از متقاضیان و مودیان دریافت مینماید و پس از پرداخت این عوارض کلیه منافع و مزایای کاربری مورد نظر محفوظ و مستمر بوده و بهرهبرداری موقت محسوب نمیگردد که در این راستا رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به صراحت موضوع را به رسمیت شناخته است لذا شکایت مذکور فاقد هرگونه منشاء قانونی میباشد .
در خصوص بند ۲ـ۳ با توجه به اینکه تجاری در سطح شهر شناور میباشد و صدور پروانه تجاری در تمام سطح شهر امکان پذیر میباشد و در صورتی که کمیسیون ماده ۵ با تغییر کاربری موافقت و مصوب نماید فقط به تعرفه ۱۲ـ ۳ یا ۱۳ـ ۳ وصول میگردد و هیچگاه هر دو عوارض از مودی اخذ نگردیده است و عوارض طبق پرونده های مجـوز سـاخت وصـول میگردد. در خصـوص ۲ـ ۳ مـلاک عمل تبصره ۱ مـاده ۵۰ قانـون مالیات بر ارزش افـزوده میباشدکه اختیار وضع عوارض محلی منطبق با قانون را در اختیار شورای شهر قرار داده و همچنین طی بند ۱۶ ماده۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به عهده شورای اسلامی شهر شازند محول گردیده و در این رابطه تعیین قیمت محله ای اراضی به دو شیوه امکان پذیر میباشد.
الف ـ تعیین قیمت منطقه ای توسط شورای اسلامی شهر که از سال ۱۳۹۴ هر سال طی مصوبه شورای اسلامی تعیین و ابلاغ میگردد.
ب ـ تعیین ارزش معاملاتی بر اساس تبصره ۳ قانون مالیاتهای مستقیم که توسط کمیسیون تقویم و سازمان امور اقتصادی و دارایی تعیین میگردد. که در این رابطه قیمت منطقه ای شهر شازند طبق بند ۱ توسط شورای شهر صحت گرفته و لذا مجزا از بند ۲ میباشد. ضریب تعیین شده نیز صرفًا برای مراجعی است که ارزش معاملاتی کمیسیون استفاده مینماید که شهرداری شازند به علت عدم استفاده از کمیسیون تقویم مشمول این بند نمیگردد لذا با عنایت به موارد معروضه و اینکه شکایت مذکور فاقد هرگونه منشاء قانونی میباشد تقاضای صدور رأی مبنی بر رد شکایت مورد استدعاست “
پرونده در اجرای ماده۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۱۱ـ ۱۴۰۱/۴/۲۲ ،تعرفه شماره ۱۲ـ ۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر شازند تحت عنوان عوارض بهره برداری از واحد تجاری در کابریهای شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد را در قسمتی که به کمیسیون ماده ۵ ارجاع و تایید شده است، قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رأی صادر کرد. رأی مزبور به علت عدم اعتراض توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به سایر قسمتهای تعرفه شماره ۱۲ـ۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر شازند تحت عنوان عوارض بهره برداری از واحد تجاری در کاربری های شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۶/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است .
رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال ۱۳۸۹:«بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام میشود…» با توجه به حکم قانونی مذکور، مراجعی مانند کمیته فنی و یا کمیسیونهای ماده ۱۰۰ شهرداری مرجع تغییر کاربری محسوب نمیشوند و بر همین اساس تعرفه شماره (۱۲ـ ۳) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری شازند که تحت عنوان بهره برداری از واحد تجاری در کاربریهای شناور و یا ابقاء شده توسط کمیسیون ماده صد، به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمن تأیید تغییر کاربری توسط کمیته فنی و کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری