رای شماره ۹۶۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

​​با سلام

احتراماً، نظر به اینکه اخذ عوارض در زمینه بهای خدمات بهره برداری موقت از اپراتورها و مالکین محل استقرار دکل و آنتن و تأسیسات مخابراتی و ارتباطی در خصوص اخذ بهای خدمات به صورت مضاعف بوده و خدماتی در قبال اخذ بهای مزبور به مالکین و اپراتورهای مخابراتی ارائه نمی گردد. ضمن عرض مراتب ذیل، تقاضـای ابطـال تعرفـه شمـاره 21 تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1393 و تعرفه شماره ….. تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1394 و تعرفه شماره ….. تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1395 و تعرفه شماره 18 تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1396و تعرفه شماره 16 تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1397 و تعرفه شماره 16 تعرفه عوارض خدمات شهرداری خمین برای سال 1398 مستنداً به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 همچنین صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبات مزبور مورد استدعا است:

1- مطابق ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 4؍12؍1393 مجلس شورای اسلامی، یک تبصره به ماده 71 مکرر قانون محاسبات عمومی کشور به شرح ذیل الحاق گردیده است: «دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و هرگونه دریافت و پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولتی است، کلیه مسئولان و مقامات ذیربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی، حسب مورد مسئول اجرای این حکم می باشند.

2- بند26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداری مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته را منوط به رعایت مقررات مربوطه نموده است. قید رعایت مقررات مربوطه در ماده مزبور در بردارنده دو نتیجه سلبی و ایجابی می باشد. مبنی بر اینکه اولاً خدمت مزبور نمی بایست در صلاحیت سایر سازمانها و نهادهای حاکمیتی قرار گیرد و ثانیاً خدمت مزبور می بایست صراحتاً جزء وظایف و اختیارات شورای شهر باشد. در خصوص پرداخت بهای خدمات بهره برداری موقت دکلهای مخابراتی مندرج در مصوبات مورد اشاره، در هیچ یک از مقررات موضوعه، صلاحیتی در خصوص ارائه خدمات مزبور به شورای شهر اعطا نگـردیده است. بر عکـس مطـابق مـاده 13 قـانون تأسیس شرکت مخابرات ایران، تأسیس شبکه مخابرات و سایر خدمات مرتبط بر عهده اپراتورهای مخابراتی قرار داده شده است. بنابراین با عنایت به اینکه اصل ارائه خدمات مزبور خارج از حدود اختیارات و وظایف شهرداری می باشد، تصویب مقرره ای مبنی بر دریافت بهای آن نیز خارج از حدود و اختیارات شورای شهر کرج خواهد بود.

3- صرف نظر از عدم وجود صلاحیت شورا در وضع خدمات مزبور، شهرداری در قابل دریافت وجوهی تحت عنوان بهای خدمات بهره برداری موقت، هیچگونه خدماتی به مالکین محل نصب دکل ها و آنتن های مخابراتی ارائه نمی نماید.

حال چنانچه شهرداری خمین بابت نظارت بر دکلهای مخابراتی خدماتی ارائه می نماید (که البته در واقع چنین نمی باشد) مطابق مواد اخیر بهای خدمات خود را از اپراتورهای مخابراتی دریافت می نماید و دریافت بهای خدمات به صورت مضاعف تحت عنوان خدمات بهره برداری موقت فاقد هرگونه توجیه قانونی است. بنابر موارد معنونه و همانطور که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای مختلف از جمله آرای 1023 و 1024 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 11؍4؍1396 مبنی بر ابطال مصوبات شورای شهر مشهد و آرای دیگر، مقرر داشته است دریافت بهای خدمات می بایست در قبال ارائه خدمات باشد و در ما نحن فیه شهرداری هیچگونه خدماتی در قبال دریافت بهای خدمات بهره برداری موقت ارائه نمی دهد، مصوبات فوق در خصوص دریافت خدمات مزبور خلاف قوانین موضوعه تصویب یافته است.

4- بهره برداری از دکلهای مخابراتی، موضوع فعالیت شخصی غیر از مالکین املاک محل استقرار ملک می باشد و به طور معمول استقرار دکلهای مخابراتی پس از انعقاد قرارداد اجاره توسط اپراتورهای مخابراتی با مالکین املاک صورت می پذیرد. مطابق مواد مصوبه فوق نیز مقرر گردیده است وظایف دریافت مجوز نصب دکلهای مخابراتی بر عهده متقاضی (اپراتورهای مخابراتی) می باشد. بنابراین چگونه ممکن است مالک ملک در قبال ارائه خدمات به فعالیت شخص دیگری، ملزم به پرداخت وجوهی به عنوان بهای خدمات موقت بهره برداری گردند.

5- ماده 16 قانون مالیات بر ارزش افزوده با اصلاحات بعدی بیان می دارد: «نرخ مالیات بر ارزش افزوده، نه درصد (95) می باشد.» همچنین به موجب حکم ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17؍2؍1387 مجلس شورای اسلامی، کلیه اپراتورهای تلفن همراه معادل سه درصد از درآمد هر سایت مخابراتی را به عنوان عوارض شهرداری ها و دهیاری ها به سازمان امور مالیاتی پرداخت می نمایند. مستند به ماده 39 قانون مزبور؛ سازمان امور مالیاتی موظف است که معادل وجوه یاد شده را به حساب شهرداری و دهیاری های محل نصب سایت های مخابراتی واریز نماید. شایان توجه است که با عنایت به ماده 50 قانون مذکور و نظر به اینکه در خصوص نرخ عوارض کالاها و خدمات در قانون ارزش افزوده تعیین تکلیف گردیده است، برقراری هرگونه عوارض در خصوص موضوع یاد شده توسط شوراهای اسلامی شهر و روستا و سایر مراجع ممنوع می باشد. تعیین و اخذ مجدد عوارض و بهای خدمات در خصوص سامان دهی دکل ها، آنتن ها، سایت های مخابراتی و ارتباطی، فاقد مبنا و در مخالفت کامل با تصریح ماد 50 و 52 قانون صدرالاشاره است. با توجه به سابقه تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده سهم شهرداریها از درآمدهای واصله مالیاتی تحت عنوان مالیات بر ارزش افزوده لحاظ و توسط اپراتورهای مخابراتی پرداخت می گردد و مشخصاً اخذ عوارض جدید تحت عناوین مختلف بر خلاف قوانین و مقررات جاری کشور می باشد.

6- هیأت دیوان عدالت اداری اخذ عوارض از دکلهای مخابراتی توسط شهرداریها را برای اولین بار طی دادنامه شماره 1796 الی 1805، 1808 مورخ 29؍10؍1393 غیر قانونی اعلام نموده است که این موضوع به کرات، در آرای بعدی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تأکید قرار گرفته است غیر قانونی شناخته شده است.

با عنایت به عدم تبعیت اکثر شوراهای اسلامی شهرها از آرای صادره هیأت دیوان عدالت اداری و تصویب مکرر عوارض غیر قـانونی، معـاون حقـوقی و پیشـگیری و پژوهـش دیوان عدالت اداری جناب آقای موحد طی نامـه شماره 200؍175755؍234؍9000-6؍10؍1396 به جناب آقای سامانی معاون حقوقی و پارلمانی وزارت کشور در خصوص تصویب عوارض غیر قانونی، این موضوع را مطرح نموده اند که به جهت جلوگیری از تصویب مصوبات شوراهای اسلامی با عناوین مشابه ابطالی (از جمله عوارض دکلهای مخابراتی) مراتب به شوراهای اسلامی، شهرداریها و استانداریها و فرمانداریها ابلاغ گردد. متعاقباً معاون حقوقی و پارلمانی و قائم مقام وزیر در امور مجلس و هماهنگی استانها طی نامه شماره 167945-12؍10؍1396 موضوع را به استانداران سراسر کشور منعکس نموده و ضمن تأکید بر لزوم خودداری شوراهای اسلامی شهرها و روستاها و شهرداریها از وضع عوارض در مواردی که موضوع قبلاً توسط دیوان عدالت اداری رسیدگی و ابطال گردیده است، ضرورت توجه نمایندگان دولت در کمیته های انطباق را در بررسی مصوبات شوراها در عایت عدم وضع عوارض غیر قانونی نیز خاطر نشان نموده است. همچنین معاون سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور نیز طی نامه ای به شماره 11498؍30؍م-28؍12؍1396 به معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداریها، لزوم رعایت مفاد دادنامه شماره 1796 الی 1805، 1808-29؍10؍1396 دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم وضع عوارض سالیانه در خصوص سایتهای مخابراتی توسط شهرداریها را مورد تأکید قرار داده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18؍3؍1395 و طی دادنامه شماره 210، با استناد به مواد 1، 38، 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، مصوبه شورای اسلامی شهر کرد در خصوص اخذ عوارض بر تأسیسات مخابراتی و ارتباطی مصوب سال 1391 ابطال نموده است. بر اساس دادنامه شماره 321-13؍4؍1396 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعرفه شورای اسلامی شهر فلاورجان در خصوص تعیین عوارض در قبال آنتن های مخابراتی اشخاص حقیقی یا حقوقی ابطال شده است. همچنین بر اساس دادنامه شمـاره 323-13؍4؍1396 هیأت عمـومی دیوان عدالت اداری در خصـوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور مصوبه شماره 687؍4؍92-13؍11؍1392 در خصوص وضع عوارض و اخذ بهاء خدمات از بانکهای دولتی و خصوصی، صندوقهای قرض الحسنه، عوارض حق النظاره، عوارض نصب دکل و تجهیزات مخابراتی، عوارض حذف پارکینگ و عوارض کسری فضای باز، مصوبه شورای شهر صدرا با این استدلال که «به موجب ماده 1 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا و ارائه خدمات در ایران همچنین واردات و صادرات آنها از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون از ابتدای سال 1388، مشمول مقررات این قانون قرار گرفته است و در ماده 38 قانون یاد شده نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده است و مطابق ماده 50 قانون مذکور، برقراری هرگونه عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در ماده 52 این قانون نیز برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان و وارد کنندگان و ارائه دهندگان خدمات ممنوع شده است و دکلها و آنتن های مخابراتی جزئی از فرآیند عرضه خدمات مخابراتی است و در نهایت این خدمت مشمول نرخ عوارض مصرح در ماده 38 قانون فوق الذکر می باشد.» ابطال شده است.

در همین راستا نامه سازمان امور مالیاتی کشور در خصوص ممنوعیت وضع عوارض جدید در خصوص خدماتی که تکلیف آنها مطابق قانون مشخص شده است نیز به پیوست تقدیم می گردد. نظر به موارد مزبور، مصوبات مورد اشاره خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده صادر شده، مستنداً بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و ابطال مصوبات مورد شکایت مورد استدعاست.”

  متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه سال 1393

تعرفه شماره (21)                تعرفه بهاء خدمات شهرداری خمین                   مورد عمل برای سال 1393

تعرفه سال 1394

تعرفه سال 1396

تعرفه شماره (18)                تعرفه بهاء خدمات شهرداری خمین                   مورد عمل برای سال 1396

تعرفه سال 1397

تعرفه شماره (16)               تعرفه بهاء خدمات شهرداری خمین               مورد عمل برای سال 1397

تعرفه سال 1398

 در پاسخ به شکایت مذکـور، رئیس شورای اسـلامی شهـر خمین به موجب لایحه شماره 876؍99-23؍7؍1399 توضیح داده است که:

“1- همانگونه که قضات عالیقدر نیز مستحضرند حسب بند 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراها (ماده 80 جدید)، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، وضع عوارض و بهای خدمات بر عهده شوراهای اسلامی شهرها می باشد. لذا شورای اسلامی شهر خمین با استناد به مواد مذکور و بر حسب وظیفه ذاتی خود اقدام به تنظیم تعرفه عوارض و بهای خدمات نموده است کما آنکه تعرفه عوارضی در روزنامه محلی انتشار و مورد اعتراض هیچ شخصی (حقوقی – حقیقی) واقع نگردیده است و به تأییدیه استانداری استان مرکزی به عنوان نماینده عالی دولت رسیده است. مضافاً آنکه طبق مفاد دادنامه شماره 9909970906010102-24؍3؍1399 صادره از هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری (اخیرالصدور) ضمن حکم به رد شکایت شاکی، اخذ عوارض از دکل های مخابراتی قانونی قلمداد شده است. کما آنکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه اخیر خود به شماره 2403 الی 2404-14؍8؍1398 اخذ بهای خدمات و عوارض از دکلها موضوع شکایت سازمان بازرسی را باطل نکرده است. که در موارد مشابه نیز چندین رأی از هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری صادر گردیده که جملگی حکم بر رد شکایت و قانونی بودن بهای خدمات و اخذ عوارض از دکل ها را صادر نموده اند که در ذیل لایحه به آنها اشاره خواهد شد.

2- همانگونه که ذکر شد شرکت مذکور، یک شرکت تجاری است و فعالیت آن تجاری بوده و در پی کسب سود است و در قبال خدماتی که به مردم ارائه می دهد اقدام به اخذ عوارض می نماید، حال با توجه به اینکه اموال شهرداری جزء اموال عمومی (بیت المال) و عام المنفعه می باشد و شهرداری به صورت شبانه روزی در حال ارائه خدمات می باشد و چنانچه عوارضی از اشخاص اخذ می نماید، متعلق به همان شهر بوده و فعالیت شهرداری خدماتی می باشد، چگونه می توان شهرداری را از اخذ عوارض منع نمود؟ لذا این تفسیر وکیل که مدعی است شهرداری نباید از شرکتهای تجاری عوارض اخذ نماید، نافی حقوق عامه است. تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض کسب و پیشه و خدمات شهری، اخذ عوارض را از اماکن و واحدهای صنفی تولیدی و خدماتی و صنعتی و هرگونه منبع درآمد دیگری را قابل وصول دانسته است. لذا مراد تصویب کنندگان این آیین نامه از کلماتی همچون خدماتی و هرگونه منبع درآمد، شامل شرکتهای تجاری (شاکی) و دکلهای مخابراتی   می باشد و همانگونه که نیز ذکر آن گذشت شرکت خدمات ارتباطی ایرانسل یک شرکت سهامی خاص است، و عمل تجاری انجام می دهد.

3- شایان ذکر است از آنجائیکه بودجه شهرداریها مستقل از بودجه دولت است و از عوارض تأمین می گردد، عوارض تعیین شده در راستای سیاست عمومی دولت مقرر گردیده و همانگونه که ذکر شد، عوارض مذکور جهت خدمات عموم و عام المنفعه می باشد.

4- با مداقه در نامه شماره 47531-27؍9؍1397 سازمان دهیاری ها و شهرداریها وزارت کشور که مورد استناد وکیل نیز قرار گرفته، به صراحت در بند (ب) این نامه اخذ عوارض از دکلها مجاز تلقی شده و سازمان شهرداریها و دهیاریها با استناد به آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام نموده اند که شوراهای اسلامی شهرها می توانند عوارض دکلها را مورد تصویب قرار دهند. لذا شورای اسلامی با توجه به بند (ب) نامه سازمان شهرداریها و دهیاریها نسبت به وضع عوارض دکلهـا اقدام کـرده است که اسـتناد وکیل به نامه مذکـور به نوعـی اقدام بر علیه موکلش بوده است چرا که در بند (ب) نامه مذکور به صراحت وضع عوارض از دکلها را مجاز دانسته است و ظاهراً وکیل بند (ب) نامه مذکور را مطالعه نکرده اند.

5- همانگونه که قضات نیز مستحضرند، مطابق قانون، اموری که در صلاحیت هیأت عمومی است، ابتدا به هیأت تخصصی ارجاع می گردد، که در این راستا هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در پرونده های مشابه حکم به رد شکایت و اخذ عوارض از دکل ها را مجاز دانسته که برخی از آراء عبارتند از: رأی شماره 9809970906010006-31؍1؍1398، رأی شماره 9809970906010345-10؍7؍1398، رأی شماره 9809970906010306-25؍6؍1398، رأی شماره 9809970606010305-25؍6؍1398، رأی شماره 9709970906010254-20؍8؍1397 و رأی شماره 9909970906010102-20؍3؍1399 که اخیراً صادر شده است، لازم به ذکر است هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در آراء صادره به رأی شماره 1213-24؍11؍1396 صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استناد نموده است، مضافاً آنکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه های اخیرالصدور خود به شماره 2403 الی 2404-14؍8؍1398 تعرفه بهای خدمات شهر مشهد (موضوع شکایت سازمان بازرسی) را باطل نکرده است. یعنی علاوه بر هیأت تخصصی، هیأت عمومی نیز اخذ عوارض از دکل ها را مجاز دانسته است. لازم به ذکر است کلیه آراء صادره از هیأت تخصصی قطعی گردیده اند.

6- وکیل به برخی از آراء دیوان عدالت اداری استناد نموده است، معروض می دارد آراء مورد استناد وکیل قبل از دادنامه های شماره 1213-24؍11؍1396 و 2403 الی 2404-14؍8؍1398 هیأت عمومی می باشند، لذا با توجه به صدور دادنامه های مذکور علی الخصوص دادنامه شماره 2403 و 2404-14؍8؍1398 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، آراء قبلی را کان لم یکن نموده است. فارغ از بحث تقدم و تأخر آراء، حسب نظریه مشـورتی شمـاره 45؍89- 7؍12؍1389 دیوان عدالت اداری که به صـراحت اعـلام نموده «ابطال یک مصوبه از سوی هیأت عمومی به معنای این نیست که مصوبات مشابه نیز باطل باشد.» لذا استناد وکیل در این خصوص محمل قانونی ندارد و همانگونه که عرض شد، هیأت تخصصی حسب آراء متعدد با استناد به دادنامه شماره 1213-24؍11؍1396 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رأی بر رد شکایت شکات را صادر نموده و اخذ عوارض را قانونی دانسته است.

علی ایحال نظر به اینکه شرکت شاکی، یک شرکت تجاری است و صرفاً در پی کسب سود است و اموال شهرداری جزء اموال عمومی و عام المنفعه بوده و عوارض صرفاً در راستای ارائه خدمات به کلیه اشخاص می باشد و از طرفی دیگر نیز حسب آراء متعدد صادره از هیأت تخصصی که قطعی گردیده اند، علی الخصوص دادنامه اخیر (9909970906010102-24؍3؍1399) و دادنامه شماره 1213-24؍11؍1396 و 2403 الی 2404 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و با عنایت به بند (ب) نامه فوق الذکر سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور که با استناد به آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اخذ بهای خدمات و عوارض از دکل ها را مجاز دانسته است و همچنین مستقل بودن بودجه و درآمد شهرداریها و مصارف آن برای شهر و عام المنفعه بودن و با استناد به بند 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف شوراهای اسلامی شهرها (ماده 80 جدید)، تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض و اصل مساوات و برابری همگان، حکم بر رد شکایت و تأیید تعرفه عوارضی شورای اسلامی شهر خمین مورد استدعاست.”

  هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 25؍3؍1400 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی       

با توجه به اینکه هـیأت عمـومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامـه ‌های متعدد از جمله دادنامـه شمـاره 1437-16؍10؍1399 وضع عوارض درخصوص دکلها و آنتن های مخابراتی را خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص داده و ابطال کرده است، لذا تعرفه شماره 21 از تعرفه بهای خدمات سالهای 1393، 1394و 1395 تعرفه شماره 18 از تعرفه بهای خدمات سال 1396 و تعرفه شماره 16 از تعرفه بهای خدمات سالهای 1397 و 1398 مصوب شهرداری خمین که متضمن وضع عوارض ماهانه درخصوص دکلها و آنتن های مخابراتی است و به تصویب شورای اسلامی شهر خمین رسیده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./

محمد مصدق

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری