رای شماره ۹۲۰۶۰۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي کشور که طي شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ توسط رئيس جمهور صادر شده است

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۶۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۳ با موضوع: «ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور که طی شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ توسط رئیس جمهور صادر شده است.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

معاون قضایی در امور هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۴/۱۳ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۶۰۰ شماره پرونده: ۰۲۰۲۶۶۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور که طی شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ توسط رئیس جمهور صادر شده است.

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور که طی شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ توسط رئیس جمهور صادر شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“با عنایت به اینکه رئیس جمهور طی ابلاغ شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ آقای میثم لطیفی عضو هیأت علمی دانشگاه امام صادق (ع) که بنا به تصدیق وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، مؤسسه ای غیردولتی و غیر انتفاعی میباشد را به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور منصوب نموده است و تفصیل مأموریتها و انتظارات که همگی دائر بر امور عام الشمول و وظایف و تکالیف سازمان اداری و استخدامی در ساختار اداری کشور میباشد را به وی واسپاری نموده است از این رو به شرح ذیل این ابلاغیه برخلاف قوانین عادی و اساسی میباشد.

۱ـ همان طور که گفته شد دانشگاه امام صادق (ع) بنا به تصدیق وزارت علوم تحقیقات و فناوری، مؤسسه غیردولتی و غیرانتفاعی محسوب میشود و مستفاد از ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری: «ماده۴۷ـ به کارگیری کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی برای انجام تمام یا بخشی از وظایف و اختیارات پستهای سازمانی دستگاه های اجرایی تحت هر عنوان ممنوع میباشد و استفاده از خدمات کارمندان این گونه شرکتها و مؤسسات صرفًا بر اساس ماده ۱۷ این قانون امکانپذیر است.» لذا مأموریت و اساسًا به کارگیری ایشان طی حکم معترض عنه در ساختار مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری فاقد مبنای قانونی و مخالف این ماده میباشد.

۲ـ از آنجا که عضویت هیأت علمی اعم بر سمت آموزشی بوده و عضویت هیأت علمی پست سازمانی که بخشی از آن واجد سمت آموزشی میباشد، قلمداد میگردد لذا در فرض اول در صورت اخذ مأموریت تابع بند ۱ این دادخواست بوده و در فرض دوم در صورت اخذ مرخصی از دانشگاه و تصدی سمت معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی، نظر به اینکه مرخصی از شئون حالات کارمندی با وحدت مالک از ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب میشود لذا تصدی معترض عنه در معنای تصدیق دو شغله بودن مخالف اصل ۱۴۱ قانون اساسی و نیز قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل به ویژه تبصره ۹ این قانون با توجه به اینکه دانشگاه امام صادق (ع) از بودجه دولتی به نحوی بهره مند میشود قلمداد میگردد.

۳ـ نظر به اینکه به کارگیری مشارالیه و پرداخت حقوق و مزایا به وی مخالف قوانین مارالذکر بوده لذا پرداختها به وی به حکم تعهد زائد بر اعتبار موضوع بند (ح) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳ و ماده ۷۱ [قانون] احکام دائمی [برنامه های] توسعه [کشور] و بند (ث) ماده ۷ قانون برنامه [پنجساله] ششم توسعه میباشد.

۴ـ هرگونه به کارگیری نیرو اعم از قراردادی مفروض بر جذب تحت این عنوان با مالک از دادنامه شماره ۳۱۰۷ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۲۳ میبایست با رعایت ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری باشد که علاوه بر مغایرتهای گفته شده این امر نیز در خصوص مشارالیه تحقق نیافته لذا مخالف ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز بند ۲ سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری و ماده۱۲۳ قانون برنامه [پنجساله] ششم توسعه و اصل ۲۸ قانون اساسی است. با توجه به موارد مطروحه و ایرادات قانونی مشروحه صدور حکم معترض عنه برخلاف قوانین مارالبیان بوده از این رو ابطال کل آن را استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“جناب آقای دکتر میثم لطیفی

به استناد اصل ۱۲۶ قانون اساسی و با توجه به مراتب شایستگی، تجارب ارزنده مدیریتی و سوابق اجرایی، به موجب این حکم جناب عالی را به سمت «معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور» منصوب مینمایم.

امید است با اتکال به خداوند متعال و اهتمام به «عدالت محوری»، «روحیه انقلابی»، «مردم داری»، «پاکدستی و فساد ستیزی»، «قانون مداری»، «مفاد عهدنامه مدیران دولت مردمی» و تعامل با هیأت وزیران در تحقق اهداف دولت و حل مشکلات کشور مجدانه بکوشید. تفصیل مأموریتها و انتظارات از آن معاونت به پیوست این حکم ابلاغ میشود. توفیقات آن جناب در انجام وظایف محوله، خدمات رسانی به مردم، تحقق آرمانهای نظام اسلامی و به ویژه بیانیه گام دوم انقلاب اسالمی را از درگاه خداوند متعال خواستارم. ـ رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۸۱۲۳/۵۲۴۵۵ ـ ۱۴۰۱/۴/۱ توضیح داده است که:

“جناب آقای دربین

معاون محترم قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی

با سلام و احترام،

در خصوص شکایت تقدیمی مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۷ آقای سجاد کریمی پاشاکی به خواسته ابطال ابلاغ شماره ۶۱۲۹۷ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۵ رئیس محترم جمهور (با موضوع انتصاب جناب آقای میثم لطیفی به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان امور اداری و استخدامی کشور) که طی پرونده شماره ۰۱۰۰۲۵۷ در آن مرجع در جریان رسیدگی قرار دارد، دفاعیات ذیل به استحضار میرسد:

شرح شکایت:

شاکی به دو جهت ابطال مصوبه مورد شکایت را درخواست کرده است، نخست آن که جناب آقای میثم لطیفی عضو هیأت علمی دانشگاه امام صادق(ع) است که این دانشگاه ماهیتی غیردولتی دارد، لذا وفق ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگیری کارمندان مؤسسه غیردولتی برای تصدی پست سازمانی ممنوع است. ثانیًا عضویت هیأت علمی اعم از سمت آموزشی بوده و اشتغال ایشان که عضو هیأت علمی دانشگاه امام صادق(ع) هستند به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور، مغایر قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل است.

ایراد شکلی:

۱ـ تصمیم رئیس جمهور مبنی بر انتصاب فردی به عنوان معاون خود در اجرای اصل یکصد و بیست و چهارم مشخصًا تصمیمی با ماهیتی غیرعام الشمول بوده و هیچ یک از عناوین مندرج در ماده ۱۲ قانون دیوان یعنی «آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی» بر این حکم مترتب نمیشود لذا از این حیث به جهت موردی بودن تصمیم مذکور، حکم مورد شکایت از شمول صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خارج است. به علاوه تصمیم رئیس جمهور مبنی بر انتصاب معاون برای انجام برخی از وظایف خود صرفًا موکول به نظر ایشان است و معیار و ضابطه و شرایطی برای این امر در نظر نگرفته است تا بتوان بر آن نظارت قضایی اعمال نمود و ماهتیًا تصمیمی سیاسی است ـ و نه اداری ـ که مطابق عرف حقوقی در بسیاری از نظامات حقوقی مستثنی از شمول نظارت قضایی بر اداره بوده و مقامی که واجد چنین اختیاری است در قبال این تصمیمات به مراجع سیاسی از جمله مجلس پاسخگو خواهد بود، چرا که بسیاری از این اختیارات منبعث از قانون اساسی بوده و جزو مقتضیات اداره کشور است.

ایرادات ماهوی:

۱ـ شاکی محترم نخستین مبنای خود را ممنوعیت مندرج در ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری برای به کارگیری کارمندان مؤسسات غیردولتی به منظور انجام وظایف پستهای سازمانی میداند. چنین برداشتی ناشی از نگاه بخشی به قانون مدیریت خدمات کشوری بدون ملاحظه آن قانون به عنوان یک کل منسجم است، صرف نظر از این موضوع که آیا اعضای هیأت علمی مشمول عنوان کارمند مؤسسات غیردولتی میشوند یا خیر، باید اذعان داشت وفق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری «اعضای هیأت علمی» فارغ از ماهیت دولتی یا غیردولتی مؤسسه مربوطه به صورت کلی از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله محدودیت مندرج در ماده ۴۷ آن مستثنی شده اند. نکته قابل توجه آن که اعضای هیأت علمی در کنار قضات تنها گروه هایی هستند که برخلاف سایر مستثنیات قانون که به صورت نهادی استثناء شده اند به صورت فردی و به تناسب شغل از این قانون استثناء شده اند. به علاوه بند (ب) ماده ۵۴ قانون مدیریت خدمات کشوری که به نظر حاکم بر حکم ماده ۴۷ آن است اشعار میدارد: «عزل و نصب متصدیان پستهای مدیریت سیاسی مذکور در ماده ۷۱ این قانون بدون الزام به رعایت مسیر ارتقاء شغلی از اختیارات مقامات بالاتر میباشد». ملاحظه میگردد که عزل و نصب پستهای سیاسی مطلقًا بدون هیچ گونه محدودیتی مبنی بر وابستگی سازمانی ایشان بر عهده مقام مافوق نهاده شده است. بنابراین در حکم مورد شکایت نیز رئیس جمهور منعی بر انتصاب یک عضو خارج از مجموعه کارکنان دولت به عنوان معاون خود نداشته است و این عمل وفق بند مذکور دارای مجوز قانونی است و اصولاً در خصوص کلیه سمتهای سیاسی نیز این امر صادق بوده و لزومی به رابطه استخدامی متصدی آنها با دولت نیست. شایان ذکر است انتصاب افراد خارج از مجموعه دولت حتی در مورد بخشی از پستهای مدیریت حرفه ای نیز در بند (الف) ماده ۵۴ مجاز شمرده است بدیهی است به قیاس اولویت این اختیار در خصوص مقامات سیاسی که ماهیت آنها متفاوت از مدیران حرفهای است وجود دارد.

۲ـ شأن نزول ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، عمدتًا با نگاهی به مشکلات گذشته، ساماندهی نیروهای شرکتی و منع به کارگیری نیروهایی بود که ابتدائًا به عنوان نیروی شرکتی وارد دستگاه اجرایی میشدند و پس از مدتی با همان نوع قرارداد در پستهای سازمانی به کارگیری میشدند، لذا فرض مصوبه مورد شکایت اساسًا منصرف از فلسفه وضع ماده ۴۷ است.

۳ ـ شاکی محترم در بخش دیگری از شکایت خود گزاره ای مطرح نموده است و مبتنی بر آن مدعی مغایرت مصوبه با قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل گردیده است. گزاره مذکور به این شرح است: «عضویت هیأت علمی اعم بر سمت آموزشی بوده و عضویت هیأت علمی پست سازمانی که بخشی از آن واجد سمت آموزشی میباشد، قلمداد میگردد.» این تصور شاکی محترم که ناشی از عدم شناخت کافی نسبت به وظایف و مأموریت های اعضای هیأت علمی دانشگاه است، پیش تر به انحاء مختلف در قالب مصوبات مجلس شورای اسلامی در خصوص قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل به شورای نگهبان ارسال شده است که هر بار با اعلام مغایرت شورای نگهبان با اصل ۱۴۱ قانون اساسی روبرو میشده است که نهایتًا هربار اصلاحیه مصوبات مجلس با رفع محدودیت برای اعضای هیأت علمی تبدیل به قانون میشد. در این مصوبات شورای نگهبان منحصر کردن مفهوم سمت آموزشی (عضویت هیأت علمی) به صرف تدریس یا حتی تحقیق در دانشگاه ها و مؤسسات تحقیقاتی و آموزشی را مغایر اصل ۱۴۱ قانون اساسی تلقی نموده است و درجای دیگر حتی مقید نمودن بهره مندی از مفاد ذیل اصل ۱۴۱ را به مؤسسات دارای مجوز وزارتین علوم و بهداشت نپذیرفته است و چنین تقییدی را مغایر اصل ۱۴۱ قانون اساسی قلمداد نموده است.

ملاحظه میشود که برداشت شاکی از مفهوم دارنده سمت آموزشی و افتراق این مفهوم با عضو هیأت علمی و به تبع کل مدعیات ایشان مبنی بر ممنوعیت تصدی معاونت رئیس جمهور توسط یک عضو هیأت علمی مقرون به صواب نبوده و با مفاد اصل ۱۴۱ قانون اساسی و نظریات شورای نگهبان در خصوص این اصل در تضاد است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۴/۱۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً بر اساس ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۷/۸: «به کارگیری کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی برای انجام تمام یا بخشی از وظایف و اختیارات پستهای سازمانی دستگاه های اجرایی تحت هر عنوان ممنوع میباشد و استفاده از خدمات کارمندان اینگونه شرکتها و مؤسسات صرفًا بر اساس ماده ۱۷ این قانون امکانپذیر است» و حکم مطلق مقرر در این ماده شامل کّلیه کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی بوده و وضعیت کارمند (اعم از عضو هیأت علمی یا غیر آن) تأثیری در شمول حکم قانونی مذکور بر وی ندارد. ثانیًا بر اساس اساسنامه مؤسسه جامعه الامام الصادق (ع) و همچنین بر مبنای اطلاعات مندرج در پایگاه اینترنتی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و پایگاه اینترنتی دانشگاه امام صادق (ع)، این دانشگاه به عنوان یکی از زیر مجموعه های مؤسسه جامعه الامام الصادق (ع) دارای ماهیت غیردولتی و غیرانتفاعی بوده و آقای میثم لطیفی نیز یکی از اعضای هیأت علمی دانشکده معارف اسلامی و مدیریت دانشگاه امام صادق (ع) است و انتصاب مشارالیه به سمت رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور که بخشی از وظایف و اختیارات یک پست سازمانی را بر عهده دارد، مصداق به کارگیری کارمند یک مؤسسه غیردولتی برای انجام بخشی از وظایف و اختیارات یک پست سازمانی در دستگاه های اجرایی بوده و مشمول ممنوعیت مقرر در ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری است. ثالثًا هر چند بر اساس بند (ب) ماده ۵۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر شده است که: «عزل و نصب متصدیان پستهای مدیریت سیاسی (مذکور در ماده ۷۱ این قانون) بدون الزام به رعایت مسیر ارتقاء شغلی از اختیارات مقامات بالاتر میباشد»، ولی حکم مقرر در این بند قانونی استثنایی بر قاعده کلی لزوم رعایت مسیر ارتقای شغلی کارمندان (موضوع ماده ۵۳ و تبصره ۳ ماده ۵۴ همین قانون) است و به منزله نفی اجرای حکم مقرر در ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نیست و چنانچه فردی مشمول حکم مقرر در ماده ۴۷ قانون مزبور باشد، اصولاً نمیتواند کارمند دستگاه اجرایی شده و وارد مسیر ارتقای شغلی شود و مآلاً نمیتواند مشمول استثنای مقرر در بند (ب) ماده ۵۴ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز قرار بگیرد و قانونگذار هم پستهای سیاسی را از شمول حکم ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری خارج نکرده است. رابعًا در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ جواز قانونی در خصوص امکان مأموریت کارمند مؤسسات یا شرکتهای غیردولتی به دستگاههای اجرایی مدیریت خدمات کشوری فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، ابلاغ شماره ۶۱۲۹۷ مورخ ۱۴۰۰/۶/۱۵ صادره توسط رئیس مشمول این قانون پیش بینی نشده و استناد به مأموریت آقای میثم لطیفی به یکی از دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون جمهور که بر اساس آن آقای میثم لطیفی به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور منصوب شده، با حکم مقرر در ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری