رای شماره ۷۶۵ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مواد ۴ ،۹ ،۱۵ و ۱۹ شيوه نامه ساماندهي و کنترل سيلاب رودخانه هاي استان گيلان مصوب ستاد اقتصاد مقاومتي و شوراي معادن موضوع ابلاغيه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵الف ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداري گيلان به تبعيت از نظريه فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۶۵ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با موضوع: «مواد ۴ ،۹ ،۱۵ و ۱۹ شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه های استان گیلان مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی و شورای معادن موضوع ابلاغیه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵الف ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداری گیلان به تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۴/۲۱ شماره دادنامه: ۷۶۵ شماره پرونده: ۹۹۰۰۱۱۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی اصغر کاشفی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۴ ،۹ ،۱۵ و ۱۹ شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه های استان گیلان مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی و شورای معادن موضوع ابلاغیه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵الف ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداری گیلان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه های استان گیلان مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی و شورای معادن موضوع ابلاغیه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵الف ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداری گیلان را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته خود به طور خلاصه اعلام کرده است:

“براساس شیوه نامه مورد شکایت، فرمانداران شهرستانها بر اساس کارگروه تجویزی، بدون نیاز به رعایت هیچ یک از ترتیبات عدالت محور (مزایده و مناقصه) پیمانکارانی را حتی بدون داشتن تخصص کار در رودخانه عمدتًا برای برداشت مصالح رودخانه ای به کار گرفتند و بعضًا نیز نسبت به ساماندهی رودخانه ها اقدام کردند که مغایر قانون و شرع (قواعد فقهی: ۱ـ وجوب حفظ نظام اسلامی، ۲ـ لاضرر،۳ـ عدالت، ۴ـ مساوات و ۵ ـ آیه ۱ سوره مبارکه انفال) میباشد. واگذاری پروژه ساماندهی رودخانه ها و انعقاد قرارداد با متقاضیان اولاً مغایر با ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی و ثانیًا مغایر با ماده ۱ قانون مناقصات عمومـی و ثالثًا نظر به انفالی بودن پهنه رودخانه ها مغایر با فحوای دادنامـه شمـاره ۱۳۷۶ ـ ۱۳۹۷/۶/۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری محسوب میگردد و عدم ایجاد فرصت برابر از طریق ترتیبات عادلانه واگذاری، مغایر قاعده عدالت و قاعده برابری میباشد و نیز احاله رفع اختلاف به معاونت عمرانی استانداری با حضور طرفین دستگاه های ذیربط و متخصصین ذیصالح مغایر قوانین میباشد و لازم الاجرا تلقی شدن تصمیمات جلسه مذکور به جهت آنکه میتواند دارای ابعاد مغایر قانون و شرع نیز باشد، مخالف اصل ۱۵۹ قانون اساسی در تظلم خواهی هر یک از دستگاه های مربوطه میباشد.

مغایرت ماده ۹ دستورالعمل

تأکید به ابطال مجوز بهره برداری صادره توسط اداره کل صنعت، معدن و تجارت به واسطه تشخیص شرکت آب منطقه ای مغایر با حقوق مکتسبه دارندگان مجوز و نیز مغایر با ماده ۱۸ قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ با اصلاحات بعدی میباشد همچنین ارجاع مرجعیت حل اختلاف به معاونت عمرانی استانداری دارای مغایرت قانونی است.

مغایرت ماده ۱۵ دستورالعمل

حضور در جلسه و امضاء صورتجلسه توسط دستگاه های اجرایی منصرف و متفاوت از صدور مجوزات قانونی تلقی میگردد و مجوزات قائم بر رسیدگی، کارشناسی، استعلام و تشخیص و مکاتبه مستقل دستگاه ذیصلاح میباشد. علاوه بر آن به استناد تبصره ۳ ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب: «ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه ها و انهار طبیعی و کانال های عمومی و مسیلها و مرداب و برکه های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو» و اجازه در این ماده قانونی دائر بر صدور مجوز انحصاری وزارت نیرو است نه اطلاق امضاء صورتجلسه در معنای صدور مجوز.

همچنین مکاتبه شماره ۲۹۵۳/۳/۱ مورخ ۱۳۹۸/۹/۳ معاون قضائی رئیس کل در امور اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم استان گیلان و دبیر شورای حفظ حقوق بیت المال نیز دائر بر غیرقانونی بودن این دستورالعمل بوده که با توجه به حجم گسترده برداشت های شن و ماسه از رودخانه های استان به دلیل اجرای دستورالعمل معترض عنه، صادر شده است خود شاهدی بر مدعای خلاف قانون بودن آن است. علاوه بر آن توجه به مکاتبات مقامات کشوری از جمله مدیرعامل شرکت مدیریت منابع آب کشور به شماره ۹۷/۱۰۰/۲۱۳۲۶ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۸ و پی نوشت معاون اول رئیس جمهور طی مکاتبه شماره ۲۹۳۷۲ مـورخ ۱۳۹۸/۳/۱۲ به این شرح: «جناب آقای سالاری (استاندار گیلان) با توجه به نظرات اصلاحی وزارت نیرو اقدام لازم بنمایید. نتیجه را اعلام کنید.» و نیز مکاتبه شماره ۶۸۱۹۷ مورخ ۱۳۹۸/۶/۴معاون هماهنگی پیگیریهای ویژه و خدمات مدیریت دفتر رئیس جمهور به وزیر نیرو به این شرح که: «… دستور فرمایید شیوه نامه اجرای طرح مذکور بازبینی، اصلاحات لازم اعمال و نتیجه را اعلام نمایند.» که همه این موارد خود مبین انحراف این دستورالعمل از موازین قـانونی و قرائنی روشن بر مغایرتهای قانونی و شرعی این شیوه نامه میباشد. مبنای وجود عبارت ساماندهی، مبتنی بر تنظیم و تنسیق است که به طور بدیهی در طول فرایند زمانی امکانپذیر خواهد بود و چارچوبهای موضوع شکایت نیز مبتنی بر آن است لذا این موضوع با اقتضاء اقدام در زمان بحران که مبتنی بر اضطرار است متفاوت میباشد و اگر چنین فرض شود که به دلیل پیشگیری از وقوع بحران (و نه در زمان وقوع بحران) وظایف و اختیارات قانونی دستگاه ها و شوراها و کارگروه های دیگر، با مصوبات و اقدامات این شورا، کأن لم یکن میگردد، این موضوع خلاف قاعده نظم عمومی و موجب تداخل وظایف و اقدامات خواهد بود. زیرا اختیارات شورای هماهنگی مدیریت بحران محدود به بحران و با در نظر گرفتن سایر قوانین است و نه با کأن لمیکن کردن آن و نیز تصمیمات و اقدامات پیشگیرانه از بحران نیز باید در قالب چارچوبهای قانونی آن انجام شود. بنابراین حتی اگر این مصوبه منبعث از شورای هماهنگی مدیریت بحران استان نیز میبود نمیبایست با قوانین و مقررات منافات داشته باشد و موجب اضرار به بیت المال، تضییع فرصت برابر و تضییع حقوق دولتی گردد.لازم به ذکر است که در مقدمه این دستورالعمل یکی از اهداف این دستورالعمـل: «شفـاف و ساده سازی برداشت مصـالح از رودخانه های استان و نیز مصب رودخانه های منتهـی به تالابها و دریا و ورودی تالابها با اجرای طرح های ساماندهی»، درج گردیده که خود بازگوکننده جنبه های غیربحرانی موضوع و اقدام در راستای تسهیل برداشت مصالح رودخانه ای با نادیده گرفتن برخی فرایندهای قانونی میباشد.»

متن شیوه نامه مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“«شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه استان»

……

ماده۴ـ طرح ساماندهی بر اساس محدوده های نیازمند ساماندهی و دارای ظرفیت برداشت مصالح، میتواند توسط متقاضیان (اعم از دستگاه های ذیربط یا بخش خصوصی متقاضی رأسًا) ارائه گردد. در این صورت نیز، تقاضای متقاضیان به ترتیب اولویتهای مذکور در دستورالعمل (انواع اول ، دوم، سوم) توسط شرکت آب منطقه ای بررسی و در صورت «تأیید» یا «اصلاح و تأیید» (با توافق)، قرارداد اجرای طرح ساماندهی منعقد میگردد. در صورت عدم تأیید یا مخالفت طرح ساماندهی پیشنهادی متقاضی، با درخواست وی، موضوع برای حل اختلاف، توسط معاونت عمرانی استانداری ضمن دعوت از طرفین دستگاههای ذیربط و متخصصین ذیصلاح طرح و اتخاذ تصمیم میشود. تصمیم متخذه برای طرفین لازم الاجرا است .

……

ماده۹ـ در خصوص آن دسته از واحدهای تولید شن و ماسه که در نواحی پیرامونی آنها، طبق برآورد شرکت سهامی آب منطقه ای استان در وضع موجود و پیش بینی سنوات آتی، آورد و مصالح کافی وجود ندارد و برداشت آنها از بستر و حریم روخانه فاقد توجیه فنی است، اداره کل صنعت، معدن و تجارت مکلـف است نسبت به ابطال مجـوز بهره برداری آن واحد اقدام نماید و شرکت سهامی آب منطقه ای نیز نسبت به رفع تصرف آنها از بستر و حریم اقدام مینماید. در صورت اعتراض اداره کل صنعت، معدن و تجارت در مورد تشخیص شرکت سهامی آب منطقهای معاونت عمرانی استانداری، مرجع حل اختلاف خواهد بود.

…….

ماده۱۴ـ ساماندهی رودخانه ها و استفاده از مصالح حاصله در طرح ها، برنامه ها و پروژه های شهـرستانی با رویکرد مدیریت بحران و کاهش مخاطرات و خسارتهای ناشی از سیل، با درخواست متقاضیان مذکور در ماده ۱۵ در«کارگروه شهرستانی ساماندهی رودخانه ها» با ترکیب زیر رسیدگی و اتخاذ تصمیم میگردد؛

۱ـ فرماندار و در غیاب وی معاون عمرانی ـ به عنوان رئیس کارگروه

۲ـ مدیر آب منطقه ای در شهرستان ـ به عنوان دبیر و مسئول اجرا

۳ـ رئیس دادگستری یا دادستان شهرستان

۴ـ نماینده بازرسی استان

۵ ـ رئیس اداره اطلاعات شهرستان

۶ ـ رئیس اداره صنعت ، معدن و تجارت شهرستان

۷ـ رئیس اداره حفاظت محیط زیست شهرستان

۸ ـ رئیس بنیاد مسکن شهرستان

۹ـ رئیس راهداری و حمل و نقل جاده ای شهرستان

۱۰ـ رئیس اداره منابع طبیعی شهرستان

۱۱ـ نماینده شهرداران شهرستان

…….

 ماده۱۹ـ در اجرای بند ۵ ماده ۴۳ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مبنی بر: «در مواردی که به دلیل بهره برداری از معادن و فعالیتهای صنایع معدنی، خسارتهایی به اهالی ساکن در منطقه و بخش کشاورزی آنها برسد، علاوه بر عوارض آلایندگی، با تصویب شورای معادن استان تا یک درصد (۱%) فروش آنها، پس از واریز به خزانه معین استان نزد خزانه داری کل کشور به جبران خسارتهای مذکور و در صورت وارد شدن آسیبهای عمومی، به فعالیتهای بهداشتی، درمانی و عمرانی مورد نیاز منطقه درگیر اختصاص می یابد.» عواید حاصل از ماده فوق توسط اداره کل صنعت، معدن و تجارت استان و بنا به تشخیص کمیته برنامه ریزی شهرستان، صرف امور توسعه زیر بناهای شهرها و روستاهای همان شهرستان (با اولویت شهر و روستای همجوار محل برداشت) میشود. ـ رئیس کل دادگستری استان / بازرس کل استان / فرمانده سپاه قدس استان / مدیر کل دیوان محاسبات / مدیرکل اطلاعات استان / مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان/رئیس سازمان جهاد کشاورزی/مدیرعامل شرکت آب منطقه ای استان/ مدیر کل منابع طبیعی استان/مدیرکل حفاظت محیط زیست استان/مدیـرکل راهـداری و حمل و نقل جاده ای استان/ مدیـرکل راه و شهرسازی استان. ـ استاندار گیلان”

در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۲۸۶۴۵ـ ۱۴۰۰/۹/۱۳ اعلام کرده است:

“موضوع کل شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه های استان گیلان با ابلاغیه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵الف ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداری گیلان، در جلسه مورخ ۱۴۰۰/۸/۱۳ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

ـ در ماده۴ ،اگر مقصود از اطلاق عبارت ماده، اسقاط لزوم مزایده و شبه آن است، در مواردی که غبطه واگذاری انفال در به کار گرفتن مزایده باشد، خلاف شرع است.

در ماده۹ ،عدم لزوم جبران خسارات لازم التدارک وارده که از اطلاق مقامی [تمامی] عبارات این ماده استظهار میشود، خلاف شرع شناخته شد.

ماده۱۵ ،مبنیًا بر ایراد ماده ۴ خلاف شرع شناخته شد.

ماده۱۹ ،از این جهت که جبران خسارت مجوز وارد کردن ضرر نیست و همچنین در مواردی که ضرری وارد شده یا مصلحت ملزمه ای وجود دارد، اطلاق تحدید به اختصاص یک درصد فروش آنها برای جبران خسارت، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر موارد فوق تصویب مصوبه مورد شکایت منوط به صلاحیت قانونی مرجع وضع است که تشخیص آن با دیوان عدالت اداری است؛ همچنان که تشخیص موارد مغایرت قانونی مورد ادعا در پرونده نیز بر عهده آن دیوان است.”

نظر به اینکه قبلاً شکایتی به خواسته ابطال شیوه نامه مزبور از جهت مغایرت با قانون، در دیوان عدالت اداری مطرح گردیده بود که هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به آن به موجب آرای شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۲۱ و ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۲۲ـ ۱۳۹۸/۱۰/۱۷ رأی به رد شکایت صادر نموده، لذا از جهت مغایرت شیوه نامه با قانون، قرار رد شکایت به شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۴۶۶ـ ۳۰/۳/۱۴۰۱ صادر گردید.«رسیدگی به ابطال شیوه نامه از جهت مغایرت با شرع در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۲۸۶۴۵ـ ۱۴۰۰/۹/۱۳ در رابطه با جنبه شرعی شیوه نامه ساماندهی و کنترل سیلاب رودخانه های استان گیلان (موضوع ابلاغیه شماره ۹۷/۸۰/۱/۶۲۷۵/الف مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۲ استانداری گیلان) اعلام کرده است که: «در ماده ۴ ،اگر مقصود از اطلاق عبارات ماده، اسقاط لزوم مزایده و شبه آن است، در مواردی که غبطه واگذاری انفال در به کار گرفتن مزایده باشد، خلاف شرع است. در ماده۹ ،عدم لزوم جبران خسارات لازم التدارک وارده که از اطلاق مقامی [تمامی] عبارات این ماده استظهار میشود، خلاف شرع شناخته شد. ماده ۱۵ مبنیًا بر ایراد ماده ۴ خلاف شرع شناخته شد. ماده ۱۹ از این جهت که جبران خسارت مجوز وارد کردن ضرر نیست و همچنین در مواردی که ضرری وارد شده یا مصلحت ملزمه ای وجود دارد، اطلاق تحدید به اختصاص یک درصد فروش آنها برای جبران خسارت، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر موارد فوق تصویب مصوبه مورد شکایت منوط به صلاحیت قانونی مرجع وضع است که تشخیص آن با دیوان محترم عدالت اداری است، همچنانکه تشخیص موارد مغایرت قانونی مورد ادعا در پرونده نیز بر عهده آن دیوان محترم است.» بنابراین با توجه به حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، مواد مدنظر فقهای شورای نگهبان از شیوه نامه مورد شکایت، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان، خلاف شرع بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ ،۸۴ و ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشوند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین