رای شماره ۷۴۳ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بندهاي ۱ و ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسراي عمومي و انقلاب مرکز قم که بر مبناي آن مقرر شده است که انعقاد قرارداد توسط اتحاديه هاي صنفي به صورت جداگانه و مستقل با بنياد تعاون نيروي انتظامي در خصوص برخورد قانوني با صنفهاي غيرمجاز بلامانع است و …

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۴۳ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با موضوع: «بندهای ۱ و ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب مرکز قم که بر مبنای آن مقرر شده است که انعقاد قرارداد توسط اتحادیه های صنفی به صورت جداگانه و مستقل با بنیاد تعاون نیروی انتظامی در خصوص برخورد قانونی با صنفهای غیرمجاز بلامانع است و کلیه ارگانها و نهادها از جمله سازمان صنعت، معدن و تجارت مکلف به اجرای تکلیف مذکور هستند، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۴/۲۱ شماره دادنامه: ۷۴۳ شماره پرونده: ۰۰۰۳۹۱۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای داود معصومی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (۱) و (۲) مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب قم

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای (۱) و (۲) مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

” معاون قضایی دادسرای عمومی و انقلاب قم (جناب آقای علیاصغر سلطانی) جلسه ای را در تاریخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ در سالن جلسات دادسرا جهت بررسی وضعیت واحدهای صنفی غیرمجاز (فاقد پروانه کسب) و نحوه انعقاد قرارداد بنیاد تعاون ناجا با اتحادیه های صنفی تشکیل داده و با دعوت از برخی مقامات استانی و حضور ایشان در جلسه و مالاً اتخاذ تصمیم در موضوع مابه النزاع به موجب بندهای ۱ و ۲ صورتجلسه تنظیمی، بنیاد تعاون ناجا، اتاق اصناف، سازمان صمت و اتحادیه های صنفی قم را مکلف به اجرای مصوبه مزبور مینماید. متعاقبًا مصوبه جلسه مزبور را جهت اجرا به رئیس فقید اتاق اصناف قم ابلاغ و رئیس مرحوم اتاق نیز مطابق نامه شماره ۱۶۷/۹۸/۱۳/۸۹۱۷ مورخ ۱۳۹۸/۶/۶ کلیه اتحادیه های صنفی را مکلف به انعقاد قرارداد با بنیاد تعاون ناجا نموده که در قراردادهای منعقده مقرر گردیده اتحادیه های صنفی بابت پلمپ و فک پلمپ هر واحد صنفی مبلغ ۸۰۰/۰۰۰ ریال به ناجا بپردازند. با عنایت به اینکه حکم مقرر در مواد ۲۷ ،۲۸ و ۸۱ قانون نظام صنفی مفید جواز اختیار به بنیاد تعاون ناجا نبوده و چنانچه مراد قانونگذار در تصویب موارد منصوص متضمن اقدام توسط نیروهای غیر رسمی بنیاد و یا استعانت پلیس اداره نظارت بر اماکن عمومی از بنیاد تعاون ناجا و یا اظهار نظر مقدم مقامات قضایی میبود یقینًا حکم آن را در قانون تصریح و مورد توجه قرار میداد. بنابراین مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب قم در مورد چگونگی برخورد با واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب و نحوه انعقاد قرارداد با بنیاد تعاون ناجا نه تنها به مفهوم اعلام اراده جدید به جای مقنن بوده و موجبات ورود به قلمرو صلاحیت قانونگذار را فراهم آورده بلکه به مفهوم اجتهاد در برابر قانون خاص است. علیهذا تدوین و تصویب آن خارج از حیطه تنظیم کنندگان صورتجلسه موصوف بوده و شایسته ابطال است. با التفات به حجیت مقررات ماده ۱ قانون نظام صنفی که من باب تعریف نظام صنفی مقرر میدارد، قواعد و مقرراتی است که امور مربوط به سازمان، وظایف، اختیارات، حدود و حقوق افراد و واحدهای صنفی را طبق این قانون تعیین میکند.

نظر به اینکه اولاً: سه قوه مقننه (مواد ۲۷ ،۲۸ ،۷۶ و ۸۱ قانون نظام صنفی)، مجریه (مادتین ۳ و ۶ آیین نامه اجرایی مـاده ۸۱ قانون نظـام صنفی) و قضائیه (آراء متعـددی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مثبوت به شمـاره های ۱۳۲۶ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ ،۳۱۰۴ـ ۱۳۹۸/۱۱/۸ و ۴۹۵ـ ۱۴۰۰/۳/۱۸) متحدالقول اخذ هرگونه وجه توسط ناجا جهت اجرای ماده ۲۷ قانون نظام صنفی را بر خلاف قانون دانسته اند.

ثانیًا:اطلاق لفظ قانون و انحصار حکم مقنن در صدر ماده ۲۷ قانون نظام صنفی و کیفیت انشاء آن و صریح مؤکد در منطوق مادتین ۳ و ۶ آیین نامه اجرایی ماده ۸۱ قانون نظام صنفی ظهور در تکلیف شخصیت حقوقی اشخاص متصف به وصف و ایضًا نحوه پلمپ واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب توسط نیروی انتظامی دارد.

ثالثًا: مطابق اصول حقوقی و قواعد تقنینی هرگونه اختیار و وظایفی که به موجب قانون به عهده مرجعی قرار داده میشود قابل واگذاری و تفویض به دیگری نیست که برابر قسمت اخیر ماده ۸۱ قانون نظام صنفی، نحوه همکاری نیروی انتظامی به موجب آیین نامه ای خواهد بود که توسط دبیرخانه هیأت عالی نظارت با همکاری وزارت کشور و نیروی انتظامی تهیه و به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت خواهد رسید.

رابعًا: مستنبط از ماده ۱۰ قانون مدنی، قراردادهای خصـوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است که در قضیه مبحوثفیه توافق نامه منعقده فیمابین اتحادیه های صنفی قم و بنیاد تعاون در حکومت مقررات مادتین ۷۶ و ۸۱ قانون نظام صنفی آن هم با هدف تعیین، وضع و مطالبه وجوه بی پایه و اساس از اتحادیه های صنفی تحت عناوین ساختگی «هزینه به کارگیری نیروی کار آزموده، مکان، وسایل دفتری و اداری، وسیله نقلیه، آموزش و امنیت نیروهای اداری» فاقد جایگاه قانونی است.

خامسًا: هرگاه در خصوص حدود اختیار و صلاحیت مصوب تردید شود نمیتوان با توسل به تفسیر موضع و خلاف قاعده بر قلمرو اختیارات افزود و اصل احترام به صلاحیتها در این حوزه را نادیده گرفت خصوصًا که چنین تفسیری مغایر با نظر قوای سه گانه کشور (فی الواقع کل حاکمیت جمهوری اسلامی ایران) محسوب شود.

سادسًا: در جایی که نص صریح دایم شرعًا و قانونًا تفسیر و اجتهاد معنایی ندارد. به بیان واضح تر تبصره ۴ ماده ۲۷ قانون نظام صنفی از قواعد آمره، امری و الزامی است و اتحادیه های صنفی و ناجا حتی اگر بخواهند نمیتوانند با آن مخالفت کنند یا بر خلاف مفاد آن با بنیاد تعاون ناجا توافق کنند. مضافًا اینکه شناسایی و پلمپ واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب از وظایف ذاتی اتاق اصناف شهرستان و ناجا محسـوب میشود و خدمات غیرموظـف قلمداد نمیشود که اتحادیه های صنفی مکلف به انعقاد قرارداد با بنیاد و پرداخت وجه (مبلغ ۸۰۰/۰۰۰ ریال بابت پلمپ و فک پلمپ هر واحد صنفی فاقد پروانه کسب) از خزانه اتحادیه به ناجا باشند.

سابعًا: بند ۲ نامه شماره ۱۵۰۱ مورخ ۱۳۹۷/۵/۱۰ رئیس وقت مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیأت عالی نظارت به شرح بین الهلالین (مطالبه هرگونه وجه جهت مبادرت ناجا به انجام وظایف قانونی خود در راستای پلمپ یا فک پلمپ واحد فاقد پروانه و یا متخـلف از قـوانین و مقـررات جاریه، فاقد هرگونه مبنای قـانونی بوده و از مصادیق داراشدن بلاوجه میباشد. در همین راستا تفاهم نامه منعقده فیمابین اتاق و بنیاد تعاون ناجا بنا به هر دلیلی غیر قانونی بوده و باید به قید فوریت از درجه اعتبارساقط شود) مؤید آنست که بندهای ۱ و ۲ مصوبه ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب قم در تقابل، تعارض و تنافی با ماده ۸۱ ناظر به ماده ۲۷ قانون مبنا قرار دارد. ثامنًا: اگر قرار باشد یک مقام قضایی بر خلاف مالک و مناط مادتین ۱۱ و ۲۲ قانون آیین دادرسی کیفـری خود را مـأذون بداند تا به جـای قانونگذار حکیم بنشیند و یکی در مورد اتحادیه ها و دیگری در مورد اتاق اصناف و آن یکی در مورد سازمان صمت و یکی دیگر در مورد بنیاد تعاون ناجا قانون مناسب پیش بینی و خود نیز در مقام اعمـال صلاحدید خود برآید و اجرای حکم نیز با خـودش باید و طوری عمل کند که همـه چیز تمام شـده و جامعه صنفی یک استان در مقابل یک امر انجام شده قرار گیرد در چنین شرایطی هیچ اصلی محترم نخواهد بود. بنا به مراتب تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه وفق مقررات مواد ۱۲ ،۱۳ ،۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد استدعاست. “

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبات جلسه بررسی وضعیت واحدهای صنفی غیر مجاز در سطح شهر و نحوه انعقاد قرارداد بنیاد تعاون ناجا با اتحادیه های اصناف مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ ساعت ۱۲ در سالن جلسات دادسرا:

ارگانهای حاضر در جلسه:

…..

علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمـائم آن برای طـرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۲۷ قانون نظام صنفی کشور (اصلاحی مصوب ۱۳۹۲/۶/۱۲): «محل دایرشده به وسیله هر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسـب برای آن صادر نشده است، با درخواست اتحادیه و تأیید اتاق اصناف شهرستان توسط نیروی انتظامی پلمپ میشود» و به موجب تبصره ۴ ماده مذکور: «در صورت عدم شناسایی یا عدم درخواست پلمپ واحدهای صنفی فاقد پروانه کسب از سوی اتحادیه مربوط، اتاق اصناف شهرستان و نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مکّلفند واحدهای فاقد پروانه کسب را شناسایی و پلمپ نمایند.» ثانیًا براساس مواد ۲ و ۶ اساسنامه بنیاد تعاون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران بنیاد تعاون نیروی انتظامی، مؤسسه ای غیر انتفاعی، دارای شخصیت حقوقی مستقل و وابسته به نیروی انتظامی است که تأمین نیازمندیهای پرسنل کادر ثابت در ابعاد مسکن و وام و پشتیبانی از تعاونی های مسکن نیروی انتظامی از طریق تأمین زمین و تغییر کاربری آن و انجـام حمایتهای حقوقی و قانونی و تولید و عرضه مصالح و محصولات ساختمان سازی از اهداف آن است. بنا به مراتب فوق، بندهای ۱ و ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۳/۳۰ دادسرای عمومی و انقلاب مرکز قم که برمبنای آن مقرر شده است که انعقاد قرارداد توسط اتحادیه های صنفی به صورت جداگانه و مستقل با بنیاد تعاون نیروی انتظامی درخصوص برخورد قانونی با صنفهای غیرمجاز بلامانع است و کّلیه ارگانها و نهادها از جمله سازمان صنعت، معدن و تجارت مکّلف به اجرای تکلیف مذکور هستند، از جهت واگذاری صلاحیتهای مقرر قانونی برای نیروی انتظامی در ماده ۲۷ قانون نظام صنفی کشور به بنیاد تعاون نیروی انتظامی به عنوان نهادی که مبنا و هدف تأسیس آن اجرای تکالیف قانونی نیروی انتظامی نیست، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین