رای شماره ۷۴۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مصوبه شماره ۱۶۰/۲۴۴۶/۵۴۸۰ مورخ ۱۳۹۷/۳/۲ شوراي اسلامي شهر تهران که به جاي تجويز تکليف شهرداري به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونيکي دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداري تهران را به انجام الکترونيکي و …

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۴۱ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با موضوع: «مصوبه شماره ۱۶۰/۲۴۴۶/۵۴۸۰ مورخ ۱۳۹۷/۳/۲ شورای اسلامی شهر تهران که به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه ای دیگر ملزم کرده است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۴/۲۱ شماره دادنامه: ۷۴۱ شماره پرونده: ۰۰۰۳۳۴۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۱۶۰/۲۴۴۶/۵۴۸۰ ـ ۱۳۹۷/۳/۲ شورای اسلامی شهر تهران با موضوع «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری تهران»

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲/۲۳۸۶۷۲ـ ۱۴۰۰/۸/۲۴ اعلام کرده است که:

“بر اساس ماده یکم مصوبه مورد شکایت و تبصره ذیل آن شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمانها، شرکتها و مؤسسات مستقل و وابسته مکلف هستند فرآیند کلیه معاملات خود از مرحله اعالم فراخوان تا بازگشایی پاکتها را در بستر وب و به صورت برخط در «سامانه جامع معاملات شهرداری تهران» به انجام برسانند، مصوبه مذکور مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای شهر مذکور به شرح ذیل میباشد:

۱ـ مطابق ماده ۵۰ قانون احکام دائمی کشور، دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیک دولت را برای انجام تمامی مراحل انواع تجارت الکترونیکی و قـانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله کنندگان بخش معاملات وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی با رعایت قوانین عمومی، از جمله دستگاههایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید وفق برنامه زمانبندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها با پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند.

تبصره۱ـ با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کلیه پایگاه های اطلاعاتی و اطلاع رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملی اطلاع رسانی مناقصات، پایگـاه اطلاع رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط بخش عمومی جلوگیری گردد.

۲ـ بر اساس ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، دولت مکلف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۳۸۲/۱۰/۱۷ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ تکمیل کند. کلیه دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از سامانه مذکور هستند.

۳ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۲۴۵ ـ ۱۴۰۰/۲/۲۱ ضمن تأکید بر شمول ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بر شهرداریها به دلیل محدود نمودن دامنه شمول اختلافات حقـوقی دستگاه های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری (که اظهار داشته معاملات شهرداریها صرفًا در صورتی که از محل اعتبارات دولتی باشند باید از طریق سامانه انجام پذیرند) ابطال نموده است. لذا تمامی معاملات شهرداریها اعم از معاملات ناشی از بودجه دولتی و معاملات ناشی از اعتبارات داخلی شهرداریها، تمامًا باید در بستر سامانه ستاد ایران صورت پذیرد. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا است. “

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

“عنوان: الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری

شناسه مصوبه:۲۴۴۶ رده بندی مصوبه ۳/۶۵/۹۷/۵ :

ماده یکم: شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمانها، شرکتها و مؤسسات مستقل و وابسته مکلف هستند کلیه معاملات خود با روشهای مختلف اعم از خرید، مناقصه، مزایده، سرمایه گذاری، مشـارکت با ترک تشریفات، توافقنامه یا تفاهمنامه را در سامانه جامع معاملات شهرداری تهران، که به این منظور حداکثر ظرف مدت شش (۶) ماه از زمان لازم الاجرا شدن این مصوبه توسط شهرداری تهران پیادهسازی میشود، به صورت بر خط به انجام رسانند.

تبصره یکم: کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان، پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات دریافت قیمت، بازگشایی پاکتها، فرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده میباید به شکل گام به گام از طریق این سامانه در بستر وب قابل انجام باشد.

تبصره دوم: در مورد هر یک از معاملات میبایست حداقل اطلاعات ذیل از طریق این سامانه به صورت بر خط در دسترس آحاد شهروندان قرار گیرد.

۱ـ آگهی و فراخوان مناقصه، مزایده و سرمایه گذاری

۲ـ نام و مشخصات اعضای کمیسیون، مناقصه گران و حاضران در جلسات مناقصات، مزایدات و ترک تشریفات

۳ـ اسناد فراخوان معامله

۴ـ روش و مراحل ارزیابی و شیوه تعیین برنده

۵ ـ صورتجلسات و نتایج ارزیابی های توانمندی، فنی و مالی

۶ ـ نام و مشخصات برنده یا برندگان شامل نام شخص حقوقی و اشخاص حقیقی امضاءکننده شناسه ملی و کد اقتصادی.

۷ـ نام و مشخصات کارفرما شامل نام سازمان و امضا کنندگان از سوی سازمان

۸ ـ مبلغ معامله و نحوه پرداخت

۱۰ـ تاریخ شروع و پایان قرارداد

۱۱ـ هر نوع تغییر در قرارداد اعم از اصلاحیه، متمم و الحاقیه

۱۲ـ نام و مشخصات ناظر قرارداد

تبصره سوم: (سامانه جامع معاملات شهرداری تهران) باید با رعایت اصول و ویژگی های ذیل طراحی و ایجاد شود:

۱ـ امکان تبادل اطلاعات با دیگر سامانه های مرتبط نظیر سامانه جامع مالی

۲ـ رعایت اصول امنیتی، امضای الکترونیکی و سطوح دسترسی و ثبت عملکرد کاربران

۳ـ قابلیت ردیابی و اطلاع رسانی وضعیت فراخوان به مشارکت کنندگان در آن

۴ـ قابلیت جستجوی پیشرفته و نیز دریافت کل اطلاعات سامانه بر خط به شکل خروجی قابل اکسل

تبصره چهارم: برای معاملات کمتر از نصاب جزئی الزامی به رعایت این مصوبه نیست.

ماده دوم: برنامه زمانبندی اجرای این مصوبه مشتمل بر اجرای آزمـایشی اصلاح فـرایندهای مرتبط، اتصـال به سامانه های مرتبط و فراگیرسازی سامانه در کل شهرداری تهران، شـرکتها، سازمانها و مؤسسات وابسته، حداکثرظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ این مصوبه توسط شهرداری تهران تدوین و به اطلاع شورای اسلامی شهر تهران میرسد: سقف زمانی اجرای کامل این مصوبه ۹ ماه میباشد.

تبصره: شهرداری تهران مکلف است گزارشی از مراحل اجرای این مصوبه را هر سه ماه یکبار به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نماید.

ماده سوم: مسئولیت حسن اجرای این مصوبه با بالاترین مقام واحد اجرایی است.

ماده چهارم: ذیحسابان شهرداری و دستگاه های تابعه موظف به کنترل رعایت مفاد این مصوبه میباشند، به نحوی که تأمین اعتبار و تخصیص بودجه قراردادهای مربوطه از ابتدای سال ۱۳۹۸ ،منوط به رعایت مفاد این مصوبه باشد. ـ شورای اسلامی شهر تهران”

در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر تهـران به موجب لایحه شماره ۱۶۰۱۸۶۱ـ ۱۴۰۱/۱/۲۴ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“الف ـ ایرادات وارده به دادخواست تقدیمی:

۱ـ طرح شکایت سازمان بازرسی کل کشور در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شامل هیچ کدام از موارد مذکور در مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نبوده و مصوبه مورد شکایت، در تعارض با هیچ یک از موارد اشاره شده در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمیباشد.

۲ـ به موجب رأی شماره ۹۷۲ـ ۱۳۹۹/۸/۲۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر در دیوان عدالت اداری قابل طرح و رسیدگی نخواهد بود.

ب ـ پاسخگویی به دعوای مطروحه:

اولاً ـ به مـوجب بند ۱۴ ماده ۸۰ قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ (با اصلاحات و الحاقات بعدی) «تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت میپذیرد با در نظر گرفتن صرفه و صالح و با رعایت مقررات آیین نامه مالی و معاملات شهرداری» به عنوان یکی از وظایف شورای اسلامی شهر عنوان شده است. همچنین برابر بند ۳۰ ماده فوق الذکر «نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمانها، مؤسسات، شرکتهای وابسته و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه، دارایی ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پیگیریهای لازم بر اساس مقررات قانونی» یکی دیگر از وظایف شورای مزبور است. لذا مصوبه «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری» با هدف ثبت گام به گام کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات، دریافت قیمت، بازگشـایی پاکتها، فـرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده، در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی مورد وصف و برای شورای اسلامی شهر تهران بوده و از جنبه تحقق وظایف نظارتی آن شورا صحیحًا تنظیم گردیده است.

ثانیًا ـ هرچند دامنه شمول ماده ۵۰ قانون احکام دائمی کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در ارتباط با آن دسته از نهادهای عمومی است که بر اساس قانون مناقصات اقدام به برگزاری تشریفات معاملات خود مینمایند و در آن نیز از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ذکری به میان آمده است که با توجه به این امر شهرداری تهران نیز در زمره این دسته قرار میگیرد، لکن از آنجا که شهرداری تهران دارای آیین نامه مالی و معاملاتی خاص خود میباشد (آیین نامه مالی شهرداریها مصوب ۱۳۴۶/۴/۱۲ با اصلاحات و الحاقات بعدی و آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵/۱/۲۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی) در نتیجه از زمره مشمولان قانون فوق الذکر خارج میگردد به همین منظـور شهرداری تهران در راستای مصوبه شورای اسلامـی شهر تهران و ایجاد شفافیت و ارتقا نظم و انضباط مالی اقدام به راه اندازی و پیاده سازی سامانه جامع معاملات نموده است.

ثالثًا ـ سازمان بازرسی کل کشور در بند ۲ دادخواست مطروحه به ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره نموده است، در این ماده دولت مکلف شده است «تا پایان سال دوم اجرای قانون برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۳۸۲/۱۰/۱۷ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ تکمیل کند» مانع اجرای این مصوبه برای شهرداری تهران به شرح ذیل میباشد: با عنایت به تکلیف مقرر در ماده فوق نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداریها با وجود آیین نامه های مالی و معاملاتی مربوط به خود مکلف به درج اطلاعات مناقصات متوسط و عمده در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و نیز رعایت قانون برگزاری مناقصات دولتی شده اند، در حالی که امکان انطباق کامل اطلاعات مربوط به معاملات شهرداری تهران، به دلیل تفاوتهای موجود در شکل و محتوای موضوعات میسر نیست.

رابعًا: وفق ماده ۹۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ (با اصلاحات و الحاقات بعدی) «مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض، هیأت تطبیق مصوبات شوراهای اسالمی کشور با قوانین قرار نگیرد لازم الاجرا میباشد». در خصوص مورد با توجه به این امر عدم اعلام نظر توسط هیأت تطبیق در زمان قانونی مقرر به منزله تأیید مصوبه شورا میباشد”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری ورؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: براساس بند (الف) ماده ۱ آیین نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت که در جلسه مورخ ۱۳۹۰/۲/۲۰ هیأت وزیران و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده، مقرر شده است که سامانه تدارکات الکترونیکی دولت، سیستم انجام معاملات دستگاه های اجرایی (مناقصه و مزایده) در بستر وب است که در آن کّلیه مراحل مناقصه (درخواست خرید تا پرداخت وجه) و مزایده (ثبت تا دریافت وجه) انجام میشود و برمبنای ماده ۲ همین آیین نامه، کّلیه دستگاههای اجرایی موضوع بند (ب) ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری مو ّظفند با اعلام مدیریت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت نسبت به ثبت نام در سامانه مزبور اقدام و با استفاده از امضای الکترونیکی و با رعایت مقررات مربوط، کّلیه مراحل مناقصه یا مزایده را از طریق سامانه فوق انجام دهند. ثانیًا: براساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵: «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کّلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمانبندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معامالت خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند» و به موجب تبصره ۱ همین ماده: «با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کّلیه پایگاه های اطلاعاتی و اطلاع رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه مّلی اطلاع رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط دستگاه های بخش عمومی جلوگیری گردد.» برمبنای احکام قانونی و مقررات فوق الذکر به تکلیف دستگاه های مشمـول سایر قـوانین مـالی و معامـلاتی بخش عمومی و کّلیه معامله کنندگان بخش عمومی از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و براساس رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۵ ـ ۱۴۰۰/۲/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و با استناد به حکم مقرر در بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳ ،شهرداریها به عنوان مصداقی از نهادهای عمومی غیردولتی مکّلف به انجام تکالیف مقرر در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور هستند، بنابراین مصوبه شماره ۱۶۰/۲۴۴۶/۵۴۸۰ مورخ ۱۳۹۷/۳/۲ شورای اسلامی شهر تهران که در زمان حاکمیت قوانین و مقررات فوق الذکر به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه ای دیگر یعنی سامانه جامع معاملات شهرداری تهران ملزم کرده است، به جهت مغایرت با احکام مقرر در آیین نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت مصوب ۱۳۹۰/۲/۲۰ و ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ و تبصره ۱ آن، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری