رای شماره ۷۴۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مکاتبه شماره ۱۱۸۱۱۴ـ ۱۴۰۰/۷/۲۸ مدير کل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت کشور از جهت مغايرت با تبصره (۳) بند (۱) ماده ۸۰ قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و خروج از حدود اختيار مقام صادرکننده آن ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۴۰ مورخ ۱۴۰۱/۴/۱۴ با موضوع: «مکاتبه شماره ۱۱۸۱۱۴ـ ۱۴۰۰/۷/۲۸ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور از جهت مغایرت با تبصره (۳) بند (۱) ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و خروج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۴/۲۱ شماره دادنامه: ۷۴۰ شماره پرونده: ۰۰۰۲۶۶۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مکاتبه شماره ۱۱۸۱۱۴ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۸ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مکاتبه شماره ۱۱۸۱۱۴ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۸ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“از آنجایی که متن مذکور به طور آمره و جامع الشمول وضع و ابلاغ استانداریهای کل کشور جهت اجرا ابلاغ شده لذا مغایر با قوانین بعدالذکر است.

۱ـ نظر به اینکه مقنن در تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی آورده است:

تبصره۳ـ نصب شهرداران در شهرها با جمعیت بیشتر از دویست هزار نفر و مراکز استان بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار صورت میگیرد. شورای شهر براساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آییننامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب میکند. وزیر کشور و استانداران موظفند حکم شهردار معرفی شده را ظرف مدت ده روز صادر نمایند. در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد شرایط تعیین شده ندانند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس مینماید، در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیأت حل اختلاف ذیربط ارجاع خواهد شد. هیأت مذکور ظرف پانزده روز مکلف به تصمیم گیری بوده و تصمیم آن هیأت برای طرفین (وزارت کشور و شورای اسلامی شهر) لازم الاجراء میباشد. چنانچه در مدت مقرر، هیأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننماید، نظر شورای شهر متبع خواهد بود و شهردار میتواند اختیارات قانونی خود را اعمال و اجراء نماید. از آنجائیکه در این تبصره مذکور مرجعیت ممیزی شهرداران تعرفه شده بدوًا استانداران و وزیر کشور به تناسب مقرر در قانون تعیین شده و مرجعیت حل اختلاف ناشی از اصرار شوراهای اسلامی شهر، هیأت حل اختلاف ذیربط یعنی استان یا مرکزی پیش بینی شده است لذا وفق آیین نامه شرایط احراز شهردار این دو مرجع تکلیف قانونی بررسی انطباق سوابق و صلاحیت شهرداران پیشنهادی با شرایط متعین را دارند و صائب شمردن نظریه وزارت اطلاعات طی مکاتبه معترض عنه در این خصوص تصریح قانونی ندارد و از سوی دیگر باعث توقف تشریفات مندرج در تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون مارالبیان خواهد شد به عبارتی اصرار بر مصوبه تعرفه شهردار مصرح در این تبصره با توجه به تصریح مقرره معترض عنه از حیز انتفاع خارج خواهد شد که این امر مغایر اراده مقنن است.

۲ـ مقنن در تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون مارالذکر طی مواعد زمانی تعیین شده به نحوه پیش بینی کرده است که امور مربوط به مدیریت شهر به سرعت تعیین تکلیف شود و حتی انقضای زمان ۱۵ روز پیش بینی شـده برای هیأت حل اختلاف در رسیدگی به مصوبه اصراری را دلیلی بر شروع به کار شهردار دانسته است از این رو این اختیارات وزیر کشور و استانداران و نیز هیأت حل اختلاف در این خصوص متوقف به نظریه وزارت اطلاعات نیست و تشخیص به ویژه در هـیأت حل اخـتلاف مبتنی بر امر شـورا میباشد علیهـذا اقدام طـرف شکایت در متوقف نمـودن فرایند به صائب بودن نظر وزارت اطلاعات، خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است.

۳ـ مقنن در سال ۱۳۹۴مصوبه ای تحت عنوان نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس را وضع کرد که طی ماده ۱ آن مطابق مصوبه معترض عنه در این دادخواست استعلام و صائب بودن نظر وزارت اطلاعات را در انتصابات تصریح کرد با این حال شورای نگهبان آن را مغایر با اصول مختلفی از قانون اساسی عنوان داشت و النهایه این مصوبه تاکنون به قانون بدل نشده است. به عبارتی این مصداق نشان میدهد که ماهیتًا و شکلاً ارجاع امر به وزارت اطلاعات و حراست کل و صائب داشتن نظر ایشان در انتصابات، امری تقنینی است نه ناشی از اختیارات طرف شکایت.

۴ـ هدف مقنن در تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی از ارجاع احراز شرایط شهرداران منتخب النهایه با اصرار شوراهای اسلامی شهر به هیأت حل اختلاف ذیربط، قضاوت پذیر شدن فرایند بوده است به عبارتی اگرچه نظر هیأت حل اختلاف برای استانداران و وزیر کشور و شوراهای اسلامی شهر لازم الاتباع است اما نافی اعتراض شوراهای اسلامی شهر یا ذینفع دیگر به دیوان عدالت اداری نخواهد بود در حالی که اگر موضوع موکول به صائب بودن استعلام وزارت اطلاعات گردد با توجه به محرمانه بودن نظریه مذکور، نحوه قضاوت و طرف شکایت جهت تظلم خواهی مبهم خواهد بود و به عبارتی حقوق رد صلاحیت شدگان، تضییع خواهد شد.

۵ ـ لزوم استعلام از وزارت اطلاعات در انتصابات فاقد تکلیف قانونی بوده و صرفًا هسته های گزینش وفق ماده ۱۷ قانون گزینش میتوانند از مراجع مختلف از جمله وزارت اطلاعات در خصوص صلاحیتهای عمومی افراد استعلام به عمل آورند و یا اینکه حسب ماده ۴۹ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران استعلام کاندیداها از ۴ مرجع از جمله وزارت اطلاعات صورت میپذیرد با این حال در این قوانین و یا هیچ قانونی دیگر، لازم الاتباع بودن یا صائب بودن پاسخ استعلامات تصـریح نشده است و این از تکالیف و استقلال رأی مراجع استعلام کننده است که نظریه نهایی خود را ارایه نمایند.

۶ ـ محرومیت از حقوق اجتماعی از جمله انتصابات، صرفًا بر مبنای علل موجه قانونی از جمله محکومیتها و یا فقدان صلاحیتهای عمومی از جانب گزینش قابل تحقق است که در بخش اول قهری و در بخش دوم قابل اعتراض به مراجع صالحه خواهد بود بنابراین رد صلاحیت افراد به سبب منفی بودن استعلام وزارت اطلاعات یا حراست موجب تضییع حقوق اساسی ایشان از جمله حق اشتغال و نیز مخالف اصل برائت میباشد.

۷ـ صائب دانستن پاسخ استعلام وزارت اطلاعات برای انتصاب شهردار که مؤسسه عمومی غیردولتی میباشد مخالف اصل ۵۷ قانون اساسی و نیز بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی است که در نظریه مانحن فیه شورای نگهبان ذیل مصوبه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، تصریح شده است.

۸ ـ استناد به ماده ۸۳ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران ارتباط موضوعی به تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون مذکور ندارد و استعمال آن در صدر مکاتبه معترض عنه بال موضوع و خروج موضوعی به مضمون مکاتبه دارد. با عنایت به دلایل معنونه و مغایرتهای قانونی مارالبیان، ابطال کل مکاتبه معترض عنه را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“معاونین محترم هماهنگی امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور

با سلام و احترام

همانگونه که مطلعید بر اساس مفاد تبصره ۳ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی آن، در صورتی که وزیر کشور و استانداران، شهردار معرفی شده توسط شورای شهر را واجد شرایط تعیین شده ندانند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس مینمایند و در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیأت حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد، همچنین به استناد بند (الف) ماده ۳ آئین نامه اجرایی هیأتهای حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی، مصوب سال ۱۳۹۵ هیأت وزیران، مرجع حل اختلاف بین شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت کمتر از ۲۰۰ هزار نفر و غیر مراکز استانها و مرجع صدور حکم شهردار (استاندار)، در خصوص مصوبات با موضوع انتخاب شهردار، هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استان مربوط میباشد، معهذا در خصوص شهرداران منتخبی که صلاحیت ایشان به واسطه مراجع ذیصلاحی چون وزارت اطلاعات مورد تأئید واقع نگردیده است، به جهت جلوگیری از اطاله زمان و طولانی شدن روند رسیدگی و مؤکدًا با توجه به صائب بودن نظریه دستگاه های اطلاعاتی کشور در مورد صلاحیت افراد و در اجرای اصل استمرار امور عمومی و تعطیل بردار نبودن آن و جلوگیری از طولانی شدن روند انتخاب شهردار، لطفًا ترتیبی اتخاذ نمائید تا از توصیه و سوق دادن مـوارد شهرداران رد صلاحیت شـده به طریق مذکور به هیأتهای حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استانها جلوگیری به عمل آید. ـ مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا. وزارت کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی و ناظر ارشد وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۰۳۲۲ مورخ ۱۴۰۱/۳/۱۰ توضیح داده است که:

” ایرادات شکلی:

۱ـ نامه مذکور صرفًا یک توصیه نامه هست و هیچ گونه الزامی جهت اجرای نامه مذکور از سوی استانداریهای سراسر کشور و شوراها و هیأتهای حل اختلاف رسیدگی به شکایات شورای های اسلامی که هرکدام از نهادهای مذکور عهده دار انجام وظایف قانونی خود میباشند، ایجاد نمینماید و به عبارتی ابطال نامه مذکور از سوی هیأت عمومی دیوان تأثیری در موضوع و انجام وظایف نهادهای مذکور نداشته و ابطال آن موضوعًا منتفی است.

۲ـ نامه مذکور درقالب بند یک ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری ، محسوب نمیشود و در رده آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و … هم قرار نمیگیرد لذا جزو صلاحیت های هیأت عمومی دیوان عدالت نبوده و قابل رسیدگی در هیأت مذکور نمیباشد و درخواست رد دادخواست شاکی مورد ادعاست.

اظهار نظر ماهوی:

۱ـ با عنایت به تبصره ۱ ذیل ماده ۷ آیین نامه اجرایی قانون حراستها، مصوب ۱۳۶۸/۲/۱۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی سازمان امور اداری و استخدامی کشور) دستگاه ها موظفند جهت انتصاب افراد به مشاغل حساس و مدیریتی و همچنین اعزام کارکنان به خارج از کشور، نظریه حراست دستگاه را در مورد صلاحیت سیاسی و امنیتی آنان کسب نمایند، همچنین براساس بند ۱ بخشنامه شماره ۲۵۹۴۶ ـ ۱۹م/۳۵۵۲۶ ـ ۱۳۸۹/۸/۲۹ معاون اول وقت رئیس جمهور، کلیه سازمانها و دستگاه ها موظفند برای انتصاب مدیران و کارکنان داوطلب مشاغل حساس و مأمورین اعزامی به خارج از کشور از وزارت اطلاعات استعلام نمایند و نظر این وزارتخـانه برای کلیه دسـتگاه هالازم الاجرا میباشد. با عنایت به مواد مذکور و با توجه به اینکه درخصوص احراز صلاحیت سمت شهرداران به عنوان یکی از مدیران اجرایی شهر از وزارت اطلاعات استعلام میگردد و با امعان نظر به صائب بودن نظر وزارت اطلاعات در این زمینه و ایضًا با عنایت به تراکم پرونده های ارجاعی به هیأتهای حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شورای اسلامی در ابتدای دوره ششم فعالیت شوراها با موضوعات شهرداران منتخب شوراها که در بسیاری موارد از سوی وزارت اطلاعات رد صلاحیت گردیده بودند به جهت کاهش حجم پرونده های وارده به هیأتهای یاد شده، اداره کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت متبوع صرفًا وفق نامه شماره ۱۱۸۱۱۴ ـ ۱۴۰۰/۷/۲۸ و در قالب توصیه از معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور درخواست نمود تا شورای هایی که شهردار منتخب ایشان توسط وزارت اطلاعات رد صلاحیت گردیده بود را به سمت هیأتهای حل اختلاف ترغیب ننمایند. با عنایت به موارد بیان شده درخواست رد دعوای شاکی مورد تقاضاست.” هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس تبصره (۳) بند (۱) ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی: «نصب شهرداران در شهرها با جمعیت بیشتر از دویست هزار نفر و مراکز استانها بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار صورت میگیرد. شورای شهر براساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آیین نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب میکند. وزیر کشور و استانداران مو ّظفند حکم شهردار معرفی شده را ظرف مدت ده روز صادر نمایند. در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد شرایط تعیین شده نداند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس مینماید. در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیأت حل اختلاف ذیربط ارجاع خواهد شد. هیأت مذکور ظرف پانزده روز مکّلف به تصمیم گیری بوده و تصمیم آن هیأت برای طرفین (وزارت کشور و شورای اسلامی شهر) لازم الاجرا میباشد. چنانچه در مدت مقرر، هیأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننماید، نظر شورای شهر مّتبع خواهد بود و شهردار میتواند اختیارات قانونی خود را اعمال و اجرا نماید.» با توجه به اینکه براساس این حکم قانونی، شورای شهر میتواند بر گزینه پیشنهادی خود اصرار کند و در صورت عدم صدور حکم توسط وزیر کشور یا استاندار، تعیین تکلیف درخصوص موضوع برعهده هیأت حل اختلاف موضوع این ماده است و از طرفی مدیرکل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور نیز صلاحیتی ندارد تا با صدور مقرره به معاونین استانداران اعلام نماید که از توصیه و سوق دادن موارد مربوط به شهرداران رد صلاحیت شده به طریق مذکور در هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استانها جلوگیری نمایند، بنابراین مکاتبه شماره ۱۱۸۱۱۴ ـ ۱۴۰۰/۷/۲۸ مدیرکل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور از جهت آنکه متضمن حکم مذکور است، با تبصره (۳) بند (۱) ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی مغایرت داشته و خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری