رای شماره ۷۲۷۰۵۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۵ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ شوراي اسلامي شهر تهران و اصلاحيه هاي آن مصوب ۱۳۹۹/۲/۲۸ و ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ که متضمن اجازه توافق در خصوص املاک داراي راي صادره از کميسيون ماده ۱۰۰ شهرداري است از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۷۲۷۰۵۴ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲۳ با موضوع: «ماده ۵ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ شورای اسلامی شهر تهران و اصلاحیه های آن مصوب ۱۳۹۹/۲/۲۸ و ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ که متضمن اجازه توافق در خصوص املاک دارای رای صادره از کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری است از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۳/۲۳ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۷۲۷۰۵۴

شماره پرونده: ۰۱۰۶۰۳۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر تهران

ویروس موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ شورای اسلامی شهر تهران و اصلاحیه های آن مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۸ و ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ تحت عنوان «بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش کرونا»

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۴۱۷۸۵/۳۰۲ـ ۲۰/۲/۱۴۰۱ اعلام کرده است:

“۱ـ شورای اسلامی شهر تهران در تاریخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ مصوبه ای با عنوان «بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» با هدف رونق ساخت و ساز و تشویق و تسهیل مطالبات شهرداری و جبران آسیب های وارده بر منابع درآمدی، افزایش میزان تحقق بودجه و حمایت از شهروندان و کسب و کارهای آسیب دیده از بحران مذکور را تصویب نموده که مطابق با مفاد ماده پنجم به شهرداری تهران اجازه داده شده است نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای صادره از کمیسیون ماده صد که منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح جامع میباشند و نیز اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی را رعایت نموده باشند، با رعایت حقوق مالکین مشاعی اقدام نمایند.

۲ـ فرمانداری تهران، به موجب نامه شماره ۹۹/۱/۱۲۶۰ مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ به مصوبه یاد شده اعتراض نموده و متعاقب امر ماده پنجم مصوبه مذکور در تاریخ ۱۳۹۹/۲/۲۸ اصلاح بازه زمانی ملاک عمل برای آرای صادره از کمیسیون ماده صد محدود به قبل از تاریخ ۲۸/۷/۱۳۹۵ شده است.

۳ـ شورای اسلامی شهر تهران در تاریخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ مجددًا نسبت به اصلاح ماده پنجم مصوبه اقدام و بازه زمانی را حذف و جهت اجرا به شهرداری تهران ابلاغ نموده است.

این در حالی است که؛

۱ـ قانونگذار در خصوص آراء کمیسیون ماده صد تعیین تکلیف نموده است و آراء مزبور بعد از قطعیت لازم الاجرا میباشند و جز از طریق مراجع و راه های پیش بینی شده در قانون قابل بازبینی شکلی و ماهوی نمی باشند.

۲ـ قوانین و مقررات ناظر بر ضوابط شهری و شهرسازی از جمله قواعد آمره بوده که تراضی شهرداری و مالکان در مورد آن بی اثر بوده و رسیدگی مجدد حتی با توافق طرفین برخلاف حکم و منظور قانونگذار میباشد.

۳ـ بند [ماده] ۵ مصوبات مورد بحث خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مصرح در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شهرداران میباشد.

۴ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۱۱۰ مورخ ۱۳۹۴/۹/۱۷ مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تشکیل کمیته ای برای تثبیت اعیانی املاک دارای رأی قطعی از سوی کمیسیون ماده صد و طی دادنامه شماره ۱۴۵۷ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۳ مکاتبه شماره ۹۰۱۲/۶۵۵/۶۳۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱۷ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در مورد تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد را ابطال نموده است.

بنا به مراتب بند [ماده] ۵ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ و اصلاحیه های آن در تاریخ ۱۳۹۹/۲/۲۸ و ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ که به شهرداری تهران اجازه توافق و تعیین تکلیف املاک دارای آرای صادره از کمیسیون ماده صد قانون شهرداری را تجویز نموده است مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص و ابطال آنها در هیأت عمومی از تاریخ تصویب، مورد تقاضا میباشد.”

متن مصوبههای مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“الف ـ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴

ماده پنجم (۵):

“به شهرداری تهران اجازه داده میشود نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای صادره از کمیسیونهای ماده (۱۰۰) که منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح جامع میباشند و نیز اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی را رعایت نموده باشند، با لحاظ رعایت حقوق مالکین مشاعی اقدام نماید. عوارض و جرایم مربوطه نیز بر اساس بند (ج) ذیل ماده ششم (۶) مصوبه «نحوه محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی نظارت فنی و عوارض استفاده موقت در شهر تهران» ابلاغی به شماره ۱۶۰/۲۶۲۴/۳۲۲۶۲ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱۴ معادل «یک برابر عوارض صدور پروانه + (ارزش معاملاتی ساختمان × میانگین ضرایب مندرج در تبصره های ۲ و ۳ و۴ ذیل ماده صد قانون شهرداریها)» مشروط به اخذ عوارض هزینه ساخت پارکینگ محله ای موضوع بند (د) ذیل ماده ششم (۶) مصوبه «نحوه محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی نظارت فنی و عوارض استفاده موقت در شهر تهران» ابلاغی به شماره ۱۶۰/۲۶۲۴/۳۲۲۶۲ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱۴ تعیین میگردد.

ب: مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۸

ماده پنجم ـ (اصلاحی)

به شهرداری تهران اجازه داده میشود نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای صادره از کمیسیون ماده صد که تا قبل از تاریخ ۱۳۹۵/۷/۲۸ صادر شده و منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح جامع میباشند و نیز اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی را رعایت نموده باشند و با رعایت حقوق مالکین مشاعی اقدام نماید. عوارض و جرایم مربوطه نیز بر اساس بند (ج) ذیل ماده ششم (۶) مصوبه «نحوه محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی، نظارت فنی و عوارض استفاده موقت در شهر تهران» ـ ابلاغی به شماره ۱۶۰/۲۶۲۴/۳۲۲۶۲ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱۴ معادل «یک برابر عوارض صدور پروانه + (ارزش معاملاتی ساختمان × میانگین ضرایب مندرج در تبصره های ۲ و ۳ و۴ ذیل ماده صد قانون شهرداریها)»، مشروط به اخذ عوارض هزینه ساخت پارکینگ محله ای موضوع بند (د) ذیل ماده ششم (۶) مصوبه «نحوه محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی ، نظارت فنی و عوارض استفاده موقت در شهر تهران» ـ ابلاغی به شماره ۱۶۰/۲۶۲۴/۳۲۲۶۲ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱۴» تعیین میگردد.

ج: مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۵

ماده پنجم اصلاحی (۱۴۰۰/۱۲/۱۵):

به شهرداری تهران اجازه داده میشود با رعایت کلیه مقررات قانونی نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای جامع میباشند و نیز اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی را رعایت نموده باشند، با رعایت حقوق مالکین مشاعی اقدام نماید. عوارض صادره از کمیسیون ماده صد که تا قبل از تاریخ تصویب این مصوبه صادره شده و منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح نظارت فنی متعلقه بر اساس آخرین مصوبه شورای اسلامی شهر تهران میباشد. ـ شورای اسلامی شهر تهران”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۱۶۰/۲۰۸۸۴ ـ۱۴۰۱/۱۰/۱۲ توضیح داده است:

“اولاً: یکی از دلایل سازمان بازرسی کل کشور مرقوم در بند اول از درخواست مطروحه، لازم الاجرا بودن آراء کمیسیون ماده صد است که در مقام پاسخ به این بند معروض میدارد: برابر ماده صد قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۵ مقرر شده است: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری نماید.» در ادامه نیز قانونگذار ترتیبی را جهت رسیدگی به تخلفات ساختمانی املاک تعیین نموده است که در تبصره های ۱۱ گانه ذیل این ماده ملحوظ است. آنچه از ماده مرقوم و تبصره های آن قابل استنتاج است اینکه؛

۱ـ هر چند آراء صادره از کمیسیونهای ماده صد لازم الاجراء هستند لیکن به رغم نظر شاکی این به مفهوم ایجاد تدابیر قانونی لازم توسط مراجع قانونی ذیصلاح جهت ایجاد زمینه ای جهت پرداخت جرایم و عوارض قانونی به شهرداریها نیست.

۲ـ قطع نظر از اینکه هدف از تصویب مقرره مورد بحث بازبینی شکلی و ماهوی ماده صد قانون شهرداری نبوده است، توجه دقیق به متن ماده صد مورد بحث منتج به این خواهد شد که در واقع علاوه بر اینکه تصویب این ماده واجد تکالیفی برای مالکین و شهرداریهاست، هدف مستقیم آن ممانعت مالکین و ذینفعان به اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری قبل از هرگونه عملیات عمرانی جهت اجرای دقیق ضوابط و مقررات شهرسازی و رعایت حقوق باقی شهروندان و شهرداریها میباشد. بنابراین جهت و روی قانونگذار در لازم الاجراء بودن آراء کمیسیونه ای ماده صد با مالکین است. در نتیجه چنانچه متخلفین ساختمانی از پرداخت حقوق شهرداریها خودداری نمایند ایجاد تدابیر قانونی جهت اجرای این آراء هیچگونه مغایرتی با ماده صد قانون شهرداری ندارد. بنابراین اظهارات مطروحه در بند اول درخواست وجاهت قانونی ندارد.

ثانیًا: شاکی در بند دوم درخواست مورد بحث اشاره نموده اند که تراضی شهرداری و مالکان در مورد ضوابط شهری و شهرسازی برخلاف حکم و نظر قانونگذار است، که در مقام پاسخ معروض میدارد:

۱ـ همانطور که از متن ماده پنجم از مصوبه اصلی و اصلاحی آن پیداست، در کلیه این متون به شهرداری تهران اجازه داده شده نسبت به توافق و تعیین تکلیف آن دسته از املاک دارای آرای صادره از کمیسیونهای ماده صد که منطبق با ضوابط و مقررات فعلی طرح تفصیلی و طرح جامع میباشند و نیز اصول فنی و شهرسازی را رعایت نموده باشند، با لحاظ حقوق مالکین مشاعی اقدام نماید…

شرط اساسی در اینگونه از انواع تراضی و توافق، رعایت اصول فنی و شهرسازی است. یعنی در وضعیتی که در ملکی ضوابط فنی و شهرسازی رعایت نشده باشد، امکانی برای توافق و تراضی فراهم نیست.

۲ـ به رغم آنچه که در این بند از درخواست اشاره شده است، وفق ماده پنجم از مصوبات مورد بحث، رسیدگی مجدد مدنظر شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران نبوده است و علی الاصول این ماده مجوز رسیدگی مجدد به تخلفات ساختمانی هم عرض با کمیسیون ماده صد قانون شهرداری نیست، بلکه توافق چگونگی اجرای آراء کمیسیونهای ماده صد با مالکینی است که از اجرای آنها سرباز میزنند. بنابراین فرض مورد نظر شاکی در خصوص اینکه شهرداری درصدد ایجاد رویهای برای رسیدگی مجدد به تخلفات ساختمانی است؛ اساسًا وجاهت قانونی ندارد.

ثالثًا: طبق مندرجات بند سوم درخواست مطروحه، این ماده خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران اعلام شده است که در مقام پاسخ قابل عرض است:

۱ـ برابر تبصره های ذیل ماده صد قانون شهرداری اخذ جرایم بابت تخلفات ساختمانی مجاز دانسته شده است و از طرفی اخذ عوارض مازاد بر جرایم ساختمانی جزء حقوق دیوانی شهرداری محسوب میگردد که علاوه بر جرایم ساختمانی اخذ میشود، همانطور که در دادنامه شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ و ۴۳۵ ـ ۴۳۶ مورخ ۱۳۸۷/۶/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اخذ عوارض مجاز شناخته شده است.

۲ـ برابر بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود» یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر بوده است.

رابعًا: یکی از مستندات ضمیمه درخواست تقدیمی دادنامه شماره ۱۱۱۰ مورخ ۱۳۹۴/۹/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. برابر این دادنامه تشکیل کمیته تثبیت اعیانی در مواردی که کمیسیونهای ماده صد رأی به تخریب و اعاده به وضع سابق پروانه صادر کرده اند به منظور رفع اثر از تخریب فاقد مبنای قانونی است و تشکیل چنین کمیته ای از حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی کرج خارج است. چنانکه ملاحظه میفرمایید قیاس مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با مصوبه ابطال شده طبق دادنامه صدرالذکر قیاس مع الفارق است. چرا که حتی مقایسه ظاهری این دو مصوبه با یکدیگر گویای وجه افتراق فراوان آنها از هم میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲۳ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۱۰۰ قانون شهرداری الحاقی ۱۳۴۵/۱۱/۲۷: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید…» و به موجب تبصره ۱ همین ماده: «در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیونهایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح میشود…» نظر به اینکه قانونگذار برمبنای موازین قانونی مزبور در رابطه با تخّلفات ساختمانی تعیین تکلیف کرده است، بنابراین ماده ۵ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۱۴ شورای اسلامی شهر تهران و اصلاحیه های آن مصوب ۱۳۹۹/۲/۲۸ و ۱۴۰۰/۱۲/۱۵ که متضمن اجازه توافق درخصوص املاک دارای رأی صادره از کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین