رای شماره ۶۷۷۶۷۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: تعاريف مقرر در بندهاي ۳ و ۴ ماده (۱) از مصوبه هاي شماره ۱۷۴۱۱۹/ت۶۰۴۲۲هـ مورخ ۲۰/۹/۱۴۰۱ و ۱۸۶۰۰۵/ت۶۰۵۴۸هـ مورخ ۸/۱۰/۱۴۰۱ هيأت وزيران در خصوص شرکتهاي تابعه و وابسته ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۷۷ مورخ ۲۲/۳ /۱۴۰۳ با موضوع: تعاریف مقرر در بندهای ۳ و ۴ ماده (۱) از مصوبه های شماره ۱۷۴۱۱۹/ت۶۰۴۲۲هـ مورخ ۲۰/۹/۱۴۰۱ و ۱۸۶۰۰۵/ت۶۰۵۴۸هـ مورخ ۸/۱۰/۱۴۰۱ هیأت وزیران در خصوص شرکتهای تابعه و وابسته ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۳/۲۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۷۷

شماره پرونده: ۰۲۰۰۱۸۴ـ ۰۲۰۲۶۹۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم یاسمن شهریاری

طرف شکایت: هیأت وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۳ و ۴ ماده (۱) از مصوبه های شماره ۱۷۴۱۱۹/ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ و ۱۸۶۰۰۵/ت ۶۰۵۴۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستهای جداگانه ای با متن مشابه ابطال بندهای ۳ و ۴ ماده (۱) از مصوبه های شماره ۱۷۴۱۱۹/ت۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ و ۱۸۶۰۰۵/ت ۶۰۵۴۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“هیأت وزیران برابر بندهای ۳ و ۴ ماده (۱) از مصوبه های شماره ۱۷۴۱۱۹/ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ و /۱۸۶۰۰۵ت ۶۰۵۴۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ هیأت وزیران برخلاف قوانین موضوعه کشور و حدود اختیارات خود مبادرت به ارائه تعریف در مورد شرکتهای تابع و وابسته نموده که این امر باعث تعمیم حاکمیت دولت بر اشخاص حقوقی گردیده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برابر با رأی شماره ۴۵۹ مورخ ۱۳۸۲/۱۲/۳ ، وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکتهای تابعه و وابسته دولتی را مختص مقنن دانسته است و ارائه تعریف از شرکتهای وابسته و تابعه دولتی را از حدود اختیارات قوه مجریه خارج دانسته است . قانونگذار در ماده۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی تعریفی از شرکتهای دولتی ارائه داده است، لکن در قوانین و مقررات تعریفی از شرکت وابسته و تابع ارائه نشده است و تنها در برخی از قوانین و مقررات مانند ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ به تعیین ضوابط و خصوصیات شرکتهای تابعه و وابسته دولتی پرداخته است و با توجه به این که مطابق اصل ۷۱ قانون اساسی وظیفه قانونگذاری بر عهده قوه مقننه میباشد و هم چنین برابر با اصل ۷۳ قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی نیز با مجلس شورای اسلامی میباشد، لذا در جایی که قانون در مورد موضوعی ساکت است یا قانونی نیاز به تفسیر دارد تنها قوه مقننه به عنوان رکن قانونگذاری کشور میتواند مبادرت به ایجاد قانون، تفسیر آن یا ارائه تعریف بنماید و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی:

«هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد و مفاد این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد». از این اصل قانون اساسی مستفاد میگردد هیأت وزیران حق وضع مقرره یا ارائه ضابطه و تعریف و ایجاد تکلیف خارج از چهارچوب قانون اساسی و حدود اختیارات خود را ندارد . تعاریف ارائه شده در این مصوبه از شرکتهای تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث میگردد که دایره شمول شرکتهای وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی میگردند که این امر مغایر با سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی میباشد لذا ابطال بندهای ۳ و ۴ ماده ۱ مصوبه های مذکور به لحاظ مغایرت با موازین قانونی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست . “

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

“الف: مصوبه شماره /۱۷۴۱۱۹ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ هیأت وزیران

تصویب نامه هیأت وزیران

وزارت امور اقتصادی و دارایی

سازمان برنامه و بودجه کشور ـ سازمان اداری و استخدامی کشور

هیأت وزیران در جلسه ۱۴۰۱/۹/۲ به پیشنهاد شماره ۴۳۲۹۸ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره /هیأت عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکتها که به عنوان عضو هیأت مدیره /هیأت عامل معرفی میشوند را به شرح زیر تصویب کرد: دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره /هیأت عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکتها به عنوان عضو هیأت مدیره /هیأت عامل معرفی میشوند.

ماده۱ـ در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار میروند:

…

۳ـ شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (%۵۰) از سهام یا سرمایه آن مجتمعًا یا منفردًا متعلق به دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکتهای تابع آن باشد.

۴ـ شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (%۵۰) یا کمتر از پنجاه درصد (%۵۰) از سهام آن مجتمعًا یا منفردًا متعلق به دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیأت مدیره آنها توسط دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین میشود.

… ـ معاون اول رئیس جمهور

ب: مصوبه شماره ۱۸۶۰۰۵/ت ۶۰۵۴۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ هیأت وزیران

وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ سازمان اداری و استخدامی کشور

سازمان برنامه و بودجه کشور

هیأت وزیران در جلسه ۱۴۰۱/۹/۳۰ به پیشنهاد شماره ۵۵۶۰۵ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱ سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و تأیید شورای حقوق و دستمزد دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/ هیأت عامل شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکتهای تابع آنها و شرکتهای تحت مدیریت دولت را به شرح زیر تصویب کرد:

دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/ هیأت عامل شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکتهای تابع آنها و شرکتهای تحت مدیریت دولت

ماده۱ـ در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار میروند:

…

۳ـ شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (%۵۰) از سهام یا سرمایه آن مجتمعًا یا منفردًا متعلق به دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکتهای تابع آنها باشد.

۴ـ شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (%۵۰) یا کمتر از پنجاه درصد (%۵۰) از سهام یا سرمایه آن مجتمعًا یا منفردًا متعلق به دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیأت مدیره آنها توسط دستگاه های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین میشود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه های شماره ۵۱۸۸۵/۸۱۷۸۲ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ و ۵۱۱۴۳/۵۷۳۲۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ توضیح داده است که:

“با عنایت به وصول دادخواستی مشابه از همین شاکی به خواسته «ابطال بندهای (۳) و (۴) ماده (۱) تصویب نامه شماره ۱۷۴۱۱۹ /ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ هیأت وزیران (موضوع دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/ هیأت عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکتها به عنوان عضو هیأت مدیره/ هیأت عامل معرفی میشوند.)» که متضمن احکام متناظر با مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ هیأت وزیران بوده و طی آن، به طور مشابهی، تعریف «شرکت تابع» و «شرکت وابسته» مندرج در بندهای (۳) و (۴) ماده (۱) تصویب نامه یاد شده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران قلمداد و تقاضای ابطال آن مطرح شده، بدین وسیله اعلام میدارد:

۱ـ در صدر جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف شده است «با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره /هیأت عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکتها به عنوان عضو هیأت مدیره /هیأت عامل معرفی میشوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره /هیأت عامل شرکتهای موضوع این بند را، با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۱ با رعایت قوانین به تصویب هیأت وزیران برساند.» لذا با توجه به قید عبارت «شرکتهای موضوع این بند» (و نه شرکتهای دولتی موضوع این بند؛ چنان که در ادامه جزء (۳) به آن اشاره شده) و نظر به این که در جزءهای (۱) و (۲) بند (هـ) به شرکتهای تابع و وابسته اشاره شده و همچنین در ذیل جزء (۳) مقرر شده که «مفاد این بند در خصوص شرکتهایی که دولت سهام دار اصلی نبوده اما مدیریت براساس نظر دولت تعیین میگردد، نیز جاری است»، دولت در بندهای (۳)، (۴) و (۵) ماده (۱) تصویب نامه مورد شکایت و با هدف «تأمین اجرای قانون» طبق اصل (۱۳۸) قانون اساسی، به تعریف هریک از سه قسم «شرکت تابع»، «شرکت وابسته» و «شرکت تحت مدیریت» پرداخته است. از این رو، اقدام دولت در تعریف اقسام مذکور، تفسیر حکم قانونگذار نیست که طبق اصل (۷۱) قانون اساسی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی باشد و بلکه تعریف مصادیق تعیین شده از سوی قانونگذار برای اجرای حکم مقرر در جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور با هدف تأمین اجرای قانون و صرفًا برای اجرا در این دستورالعمل است؛ در جایی که قانونگذار خود به تعریف آنها نپرداخته و حسب ظاهر، تشخیص آنها را به عنوان یک امر اجرایی به دولت سپرده است. مسلمًا اگر تعریف مشخصی از شرکتهای تابع و وابسته وجود نداشته باشد، اجرای حکم قانونگذار با مشکل مواجه میشود و چون نه در این قانون و نه در سایر قوانین و مقررات، تعریف جامع و مشخصی از این قسم شرکتها بیان نشده، بلاضروره باید پذیرفت که دولت به موجب قاعده تلازم شیء و لوازم آن، در اجرای حکمی که موضوع صلاحیت وی قرار گرفته، باید آنچه که به ملازمت آن اقتضا مینماید، یعنی تعریف مجاری حکم را در دستور کار خود قرار دهد. لذا اقدام دولت در تصویب بندهای مزبور در راستای اصل (۱۳۸) قانون اساسی و در چهارچوب صلاحیت ضمنی برای تأمین اجرای جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور است.

۲ـ در خصوص مغایرت بندهای (۳) و (۴) ماده (۱) مصوبه مورد شکایت با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، قطع نظر از این که شاکی مشخص ننموده که بندهای مزبور با کدام ماده یا مواد از این قانون مغایرت دارد، لکن در رابطه با استدلال مطرح شده در دادخواست دایر بر این که «تعاریف ارائه شده در این مصوبه از شرکتهای تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث میگردد که دایره شمول شرکتهای وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی میگردند که این امر مغایر با سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی میباشد»، باید خاطر نشان نمود که مصوبه مورد شکایت در مقام توسعه قلمرو تصدی گری دولت در حوزه فعالیتهای اقتصادی نبوده و از سهم بخش خصوصی در این حوزه فرو نمیکاهد و بلکه با نگاهی به وضعیت موجود شرکتها در نتیجه اعمال سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و قانون راجع به آن، شرکتها را به شرکتهای دولتی، شرکتهای تابع، شرکتهای وابسته و شرکتهای تحت مدیریت دولت و البته در کنار آنها، شرکتهای کاملاً خصوصی و تعاونی دسته بندی میکند با این رویکرد که طبق حکم قانونگذار، نظام مدیریتی آن دسته از شرکتهایی که موضوع جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور قرار میگیرند را اصلاح نموده و نمایندگان دولت در این شرکتها را از بین افراد واجد صلاحیت انتخاب نماید؛ چرا که تصدی افراد فاقد صلاحیت در این شرکتها که با وجود اعمال سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، همچنان دولت در آنها دارای سهم یا سرمایه است و یا در هیأت مدیره و هیأت عامل آنها دخالت دارد، با مقتضیات منافع عمومی و حقوق عامه مغایرت دارد و لذا دولت حسب حکم قانونگذار و در اجرای جزء (۳) بند (هـ) تبصره (۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، در صدد آن برآمده که صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره /هیأت عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکتها به عنوان عضو هیأت مدیره /هیأت عامل معرفی میشوند را در «شرکتهای موضوع این بند»، اعم از شرکتهای دولتی، شرکتهای تابع، شرکتهای وابسته و شرکتهای تحت مدیریت احراز نماید. بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت درخواست میشود.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس جزء ۳ بند (هـ) تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مقرر شده است: «سازمان اداری و استخدامی کشور مکّلف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکتها به عنوان عضو هیأت مدیره/هیأت عامل معرفی میشوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل شرکتهای موضوع این بند را با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۱ با رعایت قوانین به تصویب هیأت وزیران برساند.» با توجه به حکم قانونی مذکور و با عنایت به این که در بخشهای مختلف قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور از جمله بند (و) تبصره ۹ این قانون به شرکتهای وابسته و تابع دولت اشاره شده است، بنابراین هیأت وزیران که براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای صلاحیت وضع مقررات برای تأمین اجرای قانون است، در چهارچوب اعمال همین صلاحیت و برای تأمین اجرای احکام مقرر در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به وضع بندهای ۳ و ۴ ماده ۱ تصویب نامه های شماره ۱۸۶۰۰۵/ت ۶۰۵۴۸ هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ و ۱۷۴۱۱۹/ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ اقدام کرده و تعاریف مقرر در این بندها درخصوص شرکتهای تابع و وابسته با قوانین حاکم نیز مغایرتی ندارد و با توجه به مراتب فوق، بندهای ۳ و ۴ ماده ۱ تصویب نامه های شماره ۱۸۶۰۰۵/ت ۶۰۵۴۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ و ۱۷۴۱۱۹/ت ۶۰۴۲۲هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ هیأت وزیران ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری