رای شماره ۶۷۷۶۰۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق بندهاي ۴ـ۱ـ۱ و ۴ـ۱ـ۲ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر ملارد در خصوص نحوه تأمين خدمات در اراضي بزرگ در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۰۰ مورخ /۲۲ /۳ ۱۴۰۳ با موضوع: «اطلاق بندهای ۴ـ۱ـ۱ و ۴ـ۱ـ۲ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر ملارد در خصوص نحوه تأمین خدمات در اراضی بزرگ در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۳/۲۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۰۰

شماره پرونده: ۹۸۰۰۵۴ـ ۹۷۲۷۸۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان امید محمدی و حسین خزایی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر ملارد ـ شهرداری ملارد ـ کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (شهر ملارد)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق بندهای ۴ـ ۱ـ ۱ و ۴ـ ۱ـ ۲ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهرملارد

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهایی با متن مشابه ابطال بندهای ۴ـ۱ـ۱ و ۴ـ۱ـ۲ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهرملارد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

“شهرداری ملارد به استناد مصوبه مورد شکایت که مشابه مصوبات شهرداری منطقه ۲۲ تهران است و به موجب آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است، هنگام مراجعه شهروندان جهت اخذ مجوز احداث بنا ۷۰ درصد از ملک را از متقاضی پروانه مطالبه میکند؛ حتی درحالتی که املاک بالا ۵۰۰۰ مترمربع بخشی از ملک به استناد طرح تفصیلی دارای کاربری خدماتی باشد و شخص، متقاضی اخذ مجوز طبق کاربری مربوطه باشد باز هم این مطالبه غیر قانونی صورت میپذیرد. همین امر مانع ارتقای نظام اقتصادی منطقه و عدم رغبت سرمایه گذاران گردیده است. ضمن مجهول بودن استناد مصوبه با این توضیح مصوبات شورای عالی شهرسازی در خصوص تملک ۷۰ درصدی اراضی اشخاص به نحو رایگان یا به طور کلی تملک رایگان اراضی اشخاص ابطال گردیده و دلیل عمده آن خروج شورای عالی شهرسازی از حدود اختیارات خود است، و معلوم نیست مستمسک غیر قانونی این مصوبه کدام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری است، و شهرداری شهر ملارد نیز در این خصوص مصوبه دیگری در اختیار قرارنداده است؛

با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است. به موجب نظریات متعدد شورای نگهبان قانون اساسی هرگونه تخصیص املاک خصوصی مردم، جهت رفع نیازهای عمومی که مستلزم خلع ید مالک به صورت رایگان باشد، خلاف موازین شرعی اعلام شده است. به عنوان نمونه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه های شماره ۹۶/۱۰۲/۲۷۵۶ ـ ۱۳۹۶/۷/۱۲ و ۹۶/۱۰۲/۳۴۴۱ ـ ۱۳۹۶/۹/۱۲ اعلام کرده است که اطلاق تبصره ۱۰ ضوابط و مقررات طرح جامع شهر شهریار از جهت اجحاف، توسط فقها خلاف موازین شرع شناخته شد و بند ۴ـ۱ـ۲ از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهریار بنا بر نظر فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع است. همچنین به موجب آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و من جمله مطابق آرای شماره ۱۷۲ ـ ۱۷۳ ـ ۱۳۸۱/۵/۲۷ و ۴۵۳ ـ ۴۵۴ ـ ۱۳۹۲/۷/۱۵ و ۲ ۱۰ ـ ۱۳۹۲/۳/۲۷ و ۱۴۷ ـ ۱۳۹۲/۲/۳۰ که مبتنی بر موازین شرعی و قانونی مورد اشاره در آنها میباشند، کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، صرفًا صلاحیت تعیین حدود و ضوابط مربوط به کاربری اراضی شهر را دارا بوده و مجاز به تصمیمگیری در خصوص حقوق مالکانه اشخاص و تخصیص رایگان املاک خصوصی مردم، برای رفع نیازهای عمومی نمیباشد. بر این اساس هرگونه مصوبه کمیسیون ماده ۵ که منجر به بهره برداری عمومی از املاک خصوصی، به صورت رایگان و بدون جبران حقوق مالکانه افراد بشود، مردود اعلام گردیده است. در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرر در ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن تجویز نگردیده است. با توجه به عدم تصریح به موضوع جواز تملک رایگان با مصوبه کمیسیون ماده ۵ در قوانین و مقررات، باید این نکته را مدنظر قرارداد که بر خلاف نظر شورای عالی شهرسازی و معماری و وزارت راه و شهرسازی، قانونگذار تنها در موارد خاص و با شرایط خاص همچون تفکیک و افراز (موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداری) و یا ورود به محدوده توسعه و عمران شهر (موضوع تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی)، امکان اخذ نصاب مشخصی از اراضی مالکان بابت سرانه خدمات عمومی را پیش بینی کرده است که در آن موارد نیز اخذ %۷۰ از اراضی مالکان تجویز نشده است. لازم به ذکر است که تکلیف صدور پروانه ساختمانی در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری برای شهرداریها مقرر گردیده است اما متأسفانه مصوبه مذکور در طرح تفصیلی شهر ملارد مانعی بر سر راه این وظیفه قانونی ایجاد نموده است. تملک رایگان اراضی اشخاص در مواردی مانند تفکیک یا پیشنهاد تغییر کاربری نیز به موجب آرا متعدد دیوان عدالت اداری غیر قانونی شناخته شده و باطل گردیده است؛ به طریق اولی مصوبه موجود در طرح تفصیلی شهر ملارد که حتی با حفظ کاربری موجود و بدون تفکیک مقرر کرده اشخاص باید بخشی از ملک خود را مجانًا به شهرداری تملک نمایند نیز خلاف قانون است. در نهایت با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه تملک رایگان اشخاص ـ یا وجوه معادل آن ـ هنگام صدور پروانه ساختمانی را خلاف قانون قلمداد کرده و شورای نگهبان نیز در نظریات متعدد آن را خلاف شرع دانسته است، و از آنجا که شهرداری شهر ملارد با مصوبه مذکور نسبت به مطالبه و تملک رایگان اراضی اشخاص یا مطالبه وجوه غیر قانونی مبادرت میورزد، لذا ابطال بندهای ۴ـ۱ـ۱ و ۴ـ۱ـ۲ طرح تفصیلی شهر ملارد مورد تقاضاست.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“ضوابط و مقررات طرح تفصیلی ملارد

فصل چهارم: ضوابط و مقررات کلی مشترک

رعایت مفاد این بخش از ضوابط و مقررات در طراحی، ساخت و بهره برداری از ساختمان، در همه گونه های کاربری زمین در محدوده طرح الزامی است.

۴ـ۱ـ تأمین خدمات در اراضی بزرگ

۴ـ۱ـ۱: بر اساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، صدور پروانه ساختمان در اراضی خالی و مستحدثات ویژه با کاربری نامتجانس شهری (مانند تعمیرگاه، دامداری، پادگان و …) با وسعت بیش از پنج هزار مترمربع (در یک پلاک و یا چند پلاک) که پیش از تهیه طرح جامع در محدوده شهر قرار داشتهاند با هر کاربری استفاده از زمین که باشد، منوط به واگذاری ۵۰ درصد از مساحت ناخالص زمین به عنوان سهم شهرداری به صورت رایگان برای تأمین خدمات است.

تبصره یک: در تفکیک اراضی با مساحت بیش از ۵۰۰ مترمربع اعمال ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها الزامی است.

۴ـ۱ـ۲: بر اساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صدور پروانه ساختمان در اراضی خالی و مستحدثات ویژه با کاربری نامتجانس شهری (مانند تعمیرگاه، دامداری، پادگان و …) با وسعت بیش از پنج هزار مترمربع (در یک پلاک و یا چند پلاک) که پیش از تهیه طرح جامع در حریم شهر قرار داشته اند با هر کاربری استفاده از زمین که باشد منوط به واگذاری هفتاد (۷۰) درصد از مساحت ناخالص زمین به عنوان سهم شهرداری به صورت رایگان برای تأمین خدمات است.

تبصره ۲: در خصوص فعالیت دامداری مجاز، رعایت قانون نظام جامع دامپروری کشور مصوبه مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۳۸۸/۵/۷ (ماده ۷) الزامی است.”

در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر ملارد و همچنین شهردار این شهر، به موجب لوایحی با متن مشابه به شماره های ۹۸۸/ص ش ۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲ و ۴۹۰۵/ش مورخ ۱۳۹۸/۵/۲۲ اجمالاً توضیح داده اند که:

“چنانچه مستحضرید جهت تهیه طرحهای جامع و تفصیلی شهری ابتدا شرکت مشاور با صلاحیت شهرسازی، طرح پیشنهادی را تنظیم و پس از تأیید شورای اسلامی شهر (به استناد مفاد بند ۱۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور) توسط کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورد تصویب نهایی قرارگرفته و دفتر کل نظارت بر طرحهای توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی طرح تفصیلی مصوبه را بررسی و چنانچه مغایرت اساسی با طرح جامع نداشته باشد توسط استاندار ابلاغ میگردد. طرح تفصیلی ملارد نیز به شرح فوق تهیه و تصویب گردیده است. نظر به این که تصویب طرح پیشنهادی در حیطه صلاحیت کمیسیون ماده ۵ بوده و استاندار طرح مذکور را ابلاغ مینماید، پس شهرداری صرفًا در مقام مجری مکلف به اجرای طرح ابلاغی میباشد. لازم به ذکر است در خصوص ضوابط و مقررات طرح تفصیلی مصوب شهر ملارد، این شهرداری طی نامه شماره ۱۱۳۷۲/ش م ص/۹۶ مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۲۲ از معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان تهران به صورت کلی استعلام نموده است. متعاقبًا دفتر فنی امور عمرانی حمل و نقل و ترافیک در پاسخ استعلام مذکور اعلام داشته با معاونان وزیر و دبیرشورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکاتبه گردیده و ضروری است فعالً شهرداری عینًا طبق ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و جامع مصوب و ابلاغ شده اقدام نماید. شهرداری ملارد به صورت موردی نیز جهت پلاک ثبتی ۱۴۷۸۲ فرعی از ۲ اصلی از مرجع ذیصلاح استعلام نموده است که اداره کل راه و شهرسازی استان تهران طی نامه شماره /۹۷/۱۹۰۰/۲۱۶۳ ص مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۶ در پاسخ استعلام اعلام داشته طبق بند ۴ـ ۱ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و با توجه به مصوبه ابلاغی پلاک مورد نظر نیز مشمول ضابطه یاد شده میگردد. با عنایت به موارد فوق، خاطرنشان میسازد که شهرداری و شورای اسلامی شهر ملارد در روند تهیه طرحهای جامع و تفصیلی در امر تصویب و ابلاغ، نقش و اختیاری ندارند، کما این که شهرداری مکاتباتی در جهت رفع اشکالات طرح تفصیلی تهیه و به مراجع ذی صلاح فرادستی در این امر ارسال نموده که متأسفانه عمدتًا مورد قبول واقع نشده و ترتیب اثری در جهت اصلاح طرح نداشته است.”

علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به دبیرخانه کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (شهر ملارد) تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیأت عمومی، پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

در رابطه با ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ اعلام کرده است که:

“موضوع بندهای ۱،۱،۴ و ۲،۱،۴ از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر ملارد در خصوص نحوه تأمین خدمات در اراضی بزرگ، در جلسات فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

ـ صرف نظر از قانونی بودن یا نبودن بندهای مورد شکایت که تشخیص آن بر عهده دیوان عدالت اداری است، حداقل اطلاق بندهای مورد شکایت در خصوص اخذ پنجاه درصد (%۵۰) یا هفتاد درصد (%۷۰) اراضی اشخاص حسب مورد بدون رضایت آنها و به صورت رایگان، خلاف موازین شرع میباشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است: «صرف نظر از قانونی بودن یا نبودن بندهای مورد شکایت که تشخیص آن برعهده دیوان محترم عدالت اداری است، حداقل اطلاق بندهای مورد شکایت درخصوص اخذ پنجاه درصد (%۵۰) یا هفتاد درصد (%۷۰) اراضی اشخاص حسب مورد بدون رضایت آنها و به صورت رایگان، خالف موازین شرع میباشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بندهای ۴ـ ۱ـ ۱ و ۴ـ۱ـ۲ از فصل چهارم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر ملارد، در حد مقرر در نظریه مذکور فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری