رای شماره ۶۷۷۳۷۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مواد ۱، ۳ و ۴ ذيل بند الف (ضوابط حذف پارکينگ و احداث آن در مکان ديگر) مندرج در صفحات ۱۰۸ و ۱۰۹ دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۳۷۴ مورخ /۲۲ /۳ ۱۴۰۳ با موضوع: «مواد ۱، ۳ و ۴ ذیل بند الف (ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر) مندرج در صفحات ۱۰۸ و ۱۰۹ دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۳/۲۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۳۷۴

شماره پرونده: ۰۲۰۷۶۵۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای قاسم ابراهیمی

طرف شکایت: شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ـ اداره کل راه و شهرسازی استان آذربایجان شرقی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱، ۳ و ۴ ذیل بند الف (ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر) مندرج در صفحات ۱۰۸ و ۱۰۹ دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال مواد ۱ ،۳ ،۴ ذیل بند الف (ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر) مندرج در صفحات ۱۰۸ و ۱۰۹ دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهرمرند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“شورای عالی شهرسازی و معماری و اداره کل مسکن و شهرسازی استان آذربایجان شرقی، طبق دفترچه طرح و توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوبه ای طبق متن خواسته به تصویب رسانده که در آن مالکین و متقاضیان پروانه ساختمانی را موظف کرده، در مواقعی که امکان فنی در محل مورد تقاضای احداث ساختمان، برای تأمین پارکینگ مقدور نباشد، متقاضیان پروانه بایستی محل (زمین) دیگری که در فاصله مناسبی با محل دارد، خریداری نموده و پارکینگ های لازم را در آن محل، احداث و تأمین نمایند. در غیر آن صورت عملاً امکان صدور پروانه ساختمانی به محل ملک مورد تقاضا وجود نخواهد داشت و چنین مالکینی در بیشتر اوقات از حقوق حقه و تصرفات مالکانه خویش محروم میشوند.

به این شرح که، در مناطقی از شهر از جمله در بافتها و بازارهای قدیمی:

اولاًـ یافتن مکان و زمین دیگر برای احداث پارکینگ در فاصله مناسبی که شورای عالی شهرسازی و معماری ، مقدار آن فواصل را مشروحًا در مصوبه خود معین کرده، خیلی دشوار بوده و اکثرًا نیز میسور نمیباشد.

ثانیًاـ چنانچه مکانی هم پیدا شود ممکن است خریداری آن برای متقاضی پروانه از لحاظ مالی مقدور نباشد و اجبار تهیه زمین، خارج از وسع مالی او بوده و تکلیفی مالایطاق خواهد بود و چه بسا موجب عسر و حرج و تضرر متقاضی میشود.

ثالثًاـ مشتکی عنه در ماده۴ مصوبه خود، خرید و فروش زمینی که پارکینگ دیگر در آن تأمین شده را منوط به خرید و فروش ساختمان محل مورد تقاضای پروانه ساختمانی کرده است در حالی که ممکن است زمین محل پارکینگ دیگر، سند مالکیت مفروز و مستقلی مستغلات دیگری نیز در آن زمین احداث شده باشد و مالک نمیخواهد آن مستغلات را بفروشد. مع الوصف الزام به خرید و فروش زمین پارکینگ دیگر به همراه زمین ساختمان مورد تقاضای پروانه، تکلیف مالایطاق بوده و آن تکلیف نیز نداشته باشد و احیانًا از نظر شرع، قبیح و چه بسا موجب عسر و حرج میشود.

مصوبه مزبور به دلایل زیر مخالف با شرع و قانون میباشد:

۱ـ دلایل مخالف با شرع:

الف ـ آیه ۲۸۶ سوره بقره «لا ُیَکِّلُف ُالله َنفًسا إلا ُوسَعها» ب ـ قاعده نفی عسر و حرج ج ـ قاعده تسلیط د ـ قاعده لا ضرر و لاضرار ذ ـ قباحت تکلیف مالایطاق منجر به عسر و حرج

:۲ دلایل مخالف با قانون:

الف ـ طبق ماده ۳۰ قانون مدنی «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد.»

لذا اعمال هرگونه قیدی جهت تحدید حقوق حقه اشخاص یا تضییق تصرفات مالکانه آنها و تعیین قیود و شروطی بدون تجویز قانونگذار، خلاف مقررات میباشد و از آنجایی که ماده مذکور، صراحتًا هرگونه تصرف و انتفاع را برای مالکین نسبت به مایملک خود تجویز کرده و از کلمه مایملک آنچه که به ذهن متبادر میشود، اموال و املاکی است که مالک، آن را در تصرفات مالکانه فعلی خود دارد و نه آنچه که شخص بعدًا مالک خواهد شد. علی هذا الزام متقاضیان پروانه ساختمانی به خریداری زمین در مکان دیگر جهت احداث پارکینگ، بر خلاف منطوق و مفهوم ماده ۳۰ قانون مدنی میباشد.

ب ـ مصوبه مزبور مبنی بر احداث پارکینگ در مکان دیگر، مخالف با بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری و ماده ۱۰۰ همان قانون و تبصره ۵ آن میباشد و مواد مذکور چنین اختیاری را تجویز نکرده است.

با توجه به مراتب فوق از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه معترض عنه (مواد ۱ـ۳ـ۴ از ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر) مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“دفترچه طرح توسعه عمران (جامع) شهر مرند

الف ـ ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر

ماده ۱ـ در موارد زیر که تأمین پارکینگ در ساختمان امکانپذیر نیست، مالک موظف به تأمین پارکینگ در زمین دیگری با فاصله مناسب پیاده از بنای اصلی میباشد:

ـ ساختمان در بِر خیابانهای سریع السیر (شریانی درجه ۱ بر اساس نقشه عملکردی) به عرض ۴۵ متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به اتومبیل رو نداشته باشد.

ـ در صورت استقرار بنا به فاصله کمتر از ۱۰۰ متر از یک تقاطع خطرناک (متشکل از حداقل دو گذرگاه شریانی درجه یک) یا درجه یک به درجه ۲ با توجه به شبکه عملکردی پیشنهادی طرح

ـ ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آنها را نداده است.

ـ امکان تأمین پارکینگ به خاطر وضع و فرم زمین و سطح آب زیرزمینی مقدور نباشد.

ـ ساختمان در معبری قرار گرفته باشد که به علت شیب زیاد، احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

ماده ۲ـ صحت و مطابقت موارد فوق باید توسط کمیته ای فنی متشکل از شورای اسلامی شهر و شهرداری صورت گیرد.

ماده۳ـ حداکثر فاصله پارکینگ تا مجتمع های آپارتمانی ۷۵ متر، کاربری های تجاری محله ای و نواری، مختلط تجاری ـ مسکونی ۱۰۰ متر، تجاری شهری و اداری ۱۵۰ متر و کاربری های عمومی ۲۰۰ متر میباشد.

ماده۴ـ درصورتی که پارکینگ در زمین دیگری پیش بینی گردد این زمین قابل خرید و فروش نخواهد بود مگر همراه با زمین و ساختمان مربوط به آن و این مطلب می بایست در سند مالکیت زمین مورد استفاده پارکینگ درج شود.

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به موجب لایحه شماره ۱۶۶۸۵۱/۳۲۰ مورخ ۴۰۰/۱۲/۲ توضیح داده است که:

“۱ـ طرح جامع شهری برابر قانون مبتنی بر الزامات اسناد و طرح های بالا دستی به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری متشکل از وزرای دستگاه ها و رؤسای سازمان های عضو شورا میرسد که هدف غایی از این گونه طرح ها در پهنه سرزمین، تأمین رفاه و آسایش و امنیت شهروندان و حفظ محیط زیست و تحقق فعالیتهای اقتصادی فرهنگی اجتماعی برای یک افق مشخص است.

بنابراین ابطال ضوابط طرح جامع، حتی اگر محدود به موادی از ضوابط مذکور باشد، هرچند ممکن است به نفع منافع شخص یا اشخاصی باشد، لیکن نافی منفعت عمومی کلیه شهروندان شهر است. از همین رو قضات در هیأت عمومی و شعب به درستی در موارد مغایرت طرحها با حقوق مکتسبه و حقوق مالکانه عقیده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلکه طرح را صرفًا نسبت به شاکی و حقوق وی غیر قابل اجرا میدانند. در موضوع مورد شکایت نیز تأمین پارکینگ متضمن تأمین حقوق عامه و منفعت عمومی است چرا که در صورت تأمین پارکینگ، عبور و مرور کلیه شهروندان دچار اختلال میگردد. از این رو شورای عالی شهرسازی و معماری با توجه به اصل ارجحیت حقوق عامه اقدام به وضع مقررهای نموده است که در آن ضمن رعایت حقوق مالکانه اشخاص، سرانه های شهری که متضمن حقوق و منفعت عمومی شهروندان است، تأمین گردد.

۲ـ مطابق بندهای ۳ و ۴ ذیل ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بررسی تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها، همچنین تصویب معیارها و ضوابط و آیین نامه های شهرسازی از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری است و لذا شورای عالی مذکور در زمینه تصویب مواد مورد شکایت از دفترچه ضوابط و مقررات طرح جامع شهر مرند در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی خود عمل کرده است.

۳ـ موارد شکایت از ضوابط طرح جامع شهر مرند نه تنها مغایرتی با ماده ۳۰ قانون مدنی ندارند بلکه مؤید آن نیز هستند. بدیهی است از آنجایی که مصوبات شورای عالی مطابق بند ۲ همین نامه در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی و قوانین موضوعه میباشند، به مثابه قانون بوده و مشمول همان استثنائات قانونی است که در ماده ۳۰ قانون مدنی به عنوان تحدیدکننده همه گونه تصرف و انتفاع بدان اشاره گردیده است.

۴ـ مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از جمله مواد مورد شکایت از ضوابط طرح جامع شهر مرند مستند به ماده ۳۰ قانون مدنی مغایرتی با اصل تسلیط ندارند. لازم به ذکر است مطابق ماده ۳۰ قانون مدنی «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع را دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد». از آنجایی که شورای عالی شهرسازی و معماری مطابق بند ۲ همین نامه در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی و قوانین موضوعه مصوبات خود را تصویب مینماید، لذا به موجب ماده ۳۰ قانون مدنی، مصوبات مذکور که به مثابه قانون میباشند، نافی قاعده تسلیط نیستند.”

علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به اداره کل راه و شهرسازی استان آذربایجان شرقی تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس بند ۲ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب سال ۱۳۵۳، طرح جامع عبارت است از طرح بلند مدتی که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی ـ صنعتی ـ بازرگانی ـ اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کّلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویتهای مربوط به آنها تعیین میشود و ضوابط و مقررات مربوط به کّلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و براساس بندهای ۱ الی ۴ ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم میگردد. ثانیًا شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱، «بررسی پیشنهادهای لازم در مورد سیاست کّلی شهرسازی برای طرح در هیأت وزیران»، «اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرحهای جامع شهری که شامل منطقه بندی ـ نحوه استفاده از زمین ـ تعیین مناطق صنعتی ـ بازرگانی ـ اداری ـ مسکونی ـ تأسیسات عمومی ـ فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر میباشد»، «بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» و «تصویب معیارها و ضوابط و آیین نامه های شهرسازی» از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. ثالثًا برمبنای اصل چهلم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «هیچ کس نمیتواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد» و به موجب ماده ۳۰ قانون مدنی: «هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد» و براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۴۲ صدور پروانه برای کّلیه ساختمانهایی که در شهر واقع میشوند از جمله وظایف شهرداریها است. رابعًا براساس تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۵۸: «در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیر قابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن کمیسیون میتواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ رأی به اخذ جریمه ای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد، صادر نماید (مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش ۲۵ مترمربع میباشد) شهرداری مکّلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان میباشد.» بنا به مراتب فوق، هرچند تصویب مواد ۱ ، ۳ و ۴ مصوبه مورد اعتراض در حدود صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده، لکن با عنایت به این که اجبار مالک به تأمین پارکینگ در زمین دیگری غیر از ملک خود در مواردی که تأمین پارکینگ در ساختمان احداثی امکانپذیر نباشد از یک سو با اصل تسلیط و حقوق مالکانه مالکین مجاور ساختمان احداثی مغایر است و در واقع نمیتوان ایشان را مجبور به فروش زمین تحت مالکیتشان نمود و از سوی دیگر موجب ایجاد تکلیف مالایطاق برعهده مالک ساختمان احداث شده میگردد و اجبار مالکین مجاور به فروش زمین خود جهت تأمین پارکینگ نیازمند اقتدارات ترجیحی است که مالک ساختمان احداثی فاقد چنین اختیاراتی است و از طرفی در مواردی که امکان تأمین پارکینگ در ساختمان احداثی وجود ندارد، مالکین چنین ساختمانهایی مو ّظف به پرداخت عوارض کسر پارکینگ به شهرداری بوده و شهرداری نیز مکّلف است در قبال اخذ عوارض مذکور نسبت به صدور پروانه ساخت اقدام و مبالغ اخذشده را نیز جهت تأمین و جبران کسری پارکینگ از طریق احداث پارکینگهای عمومی هزینه نماید، لذا مواد ۱ ، ۳ و ۴ ذیل بند (الف ـ ضوابط حذف پارکینگ و احداث آن در مکان دیگر) مندرج در صفحات ۱۰۸ و ۱۰۹ دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مغایر با قوانین و مقررات مذکور بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری