رای شماره ۶۰۴۵۱۹ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره ۴ ماده ۱ ابلاغيه شماره ۱۰۰۶ ـ۲۰/۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷ وزير نفت ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۴۵۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۳/۹ با موضوع: «قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده ۱ ابلاغیه شماره ۱۰۰۶ ـ۲۰/۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷ وزیر نفت ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۳/۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۴۵۱۹

شماره پرونده: ۰۱۰۶۲۴۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای پژمان حقیقت

طرف شکایت: وزارت نفت

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده یک ابلاغیه شماره ۱۰۰۶ ـ۲۰/۲ مورخ ۱۷/۱۲/۱۴۰۰ وزیر نفت

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده یک ابلاغیه شماره ۱۰۰۶ ـ۲۰/۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷ وزیر نفت را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است:

“اینجانب از تاریخ ۱۴۰۰/۲/۱ با سمت نماینده HSE در شرکت مجتمع گاز پارس جنوبی و طبق قانون، مشمول بند (و) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور بوده و وضعیت استخدامی اینجانب با دستگاه مذکور باید به صورت رسمی قطعی تبدیل وضعیت گردد چرا که مطابق بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور که حکم آن در بند (و) تبصره ۲۰ قانون بودجه ۱۴۰۱ تمدید شد در راستای اجرای بند (ذ) ماده ۸۷ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، دستگاه های مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران [کارکنانی را] که با عناوین مختلف در دستگاه های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنها به صورت پیمانی، قرارداد موقت، قرارداد معین یا شرکتی میباشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرحهای عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می نمایند با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹/۱۰/۱۵ به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند. حال به موجب دستورالعمل مندرج در ستون موضوع شکایت از جانب وزارت نفت شرطی مبنی بر اشتغال در دو پیمان (هر پیمان یک یا دو ساله باشد و به صورت مناقصات سالیانه با شرکتهای طرف قرارداد با وزارت نفت تنظیم میشود.) به عنوان شرط استخدام رسمی لحاظ گردیده است. از این گذشته بعضی از شرکتهای زیر مجموعه به صورت خودمختار با اعمال شروط دیگری، مانع از ادامه فرآیند تبدیل وضعیت مشمولین میشوند این در حالی است که شروط ذکر شده از جهت محدود کردن دامنه شمول حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و شایسته ابطال میباشند.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“ابلاغیه شماره ۲/۲۰ـ ۱۰۰۶ مورخ  ۱۷/۱۲/۱۴۰۰

…..

تبصره۴ :نیروهایی که دارای فعالیت و یا رابطه کاری با کارفرما به شرح ذیل میباشند در شمول مفاد این دستورالعمل قرار میگیرند.

ـ عوامل و نماینده شرکت پیمانکار و نماینده HSE و کارکنان نظارت در صورت شمولیت و مشروط به اینکه قرارداد ایشان از محل بودجه جاری بوده، تمام وقت و به صورت مستمر اشتغال داشته، حق بیمه ایشان از سال ۱۳۹۹ به شکل مستمر پرداخت شده و حداقل در ۲ پیمان اشتغال داشته باشند. – وزارت نفت”

در پاسخ به شکایت مذکور، نماینده حقوقی وزارت نفت به موجب لایحه شماره ۵۱۳۳۸۹ ـ۱۴۰۱/۱۰/۱۹ توضیح داده است:

“۱ـ حسب استعلام به عمل آمده از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی وزارت نفت و مستند به مفاد بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، دستگاه های مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مکلف گردیده اند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کلیه مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع که با عناوین مختلف در دستگاه های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنان به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی میباشد و از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرحهای عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می نمایند با طی مراحل گزینش (با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجم توسعه شامل بر عدم الزام به رعایت شرط سن، تحصیل، معدل و آزمون) به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.

۲ـ حسب مفاد ماده ۱ دستورالعمل نحوه اجرای بند (د) تبصره ۲۰ قانون مزبور موضوع بخشنامه شماره ۱۳۷۵۸ مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۹ سازمان برنامه و بودجه و اداری و استخدامی کشور نیروی قراردادی، شرکتی و طرحی جزء دایره شمول تعریف شده است که نیروی شرکتی مشمولینی هستند که از سوی شرکتهای طرف قرارداد با دستگاه های اجرایی به کارگیری شده و در دستگاه اجرایی به طور تمام وقت در فعالیت های مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت می نمایند. امور جاری موضوع بخشنامه شماره ۶۸۱۳۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۴ سازمان اداری و استخدامی کشور اموری هستند که در جهت انجام مأموریت های پست های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام مأموریت های سازمانی در محل دستگاه های اجرایی صورت می پذیرند. از آنجایی که فعالیت های پروژه ای همان طور که در عنوان آن مستتر است شامل امور خاتمه پذیر و غیرمستمر بوده و ذاتًا شامل اموری که در جهت انجام مأموریت های پست های سازمانی مصوب دستگاه و یا پشتیبانی از انجام مأموریت های سازمانی در محل دستگاه های اجرایی صورت می پذیرد قرار نمی گیرند و مشابه فعالیتهای مستمر و غیر پروژه ای در محل دستگاه اجرایی انجام نمیشود، به همین دلیل نیروهای شاغل در پروژه ها در تعریف ذکر شده نیروهای شرکتی (پیمانکاری) قرار نمیگیرند.

۳ـ نیروی طرحی به عنوان مشمولینی که برابر موافقت نامه های مبادله شده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و دستگاه اجرایی، از محل اعتبارات طرح های عمرانی توسط دستگاه اجرایی به کارگیری شده و به طور تمام وقت در فعالیت های مربوط به دستگاه فعالیت می نمایند، تعریف شده است.

۴ـ مستند به فراز پایانی بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مسئولیت حسن اجرا و نظارت بر این قانون به عهده سازمانهای برنامه و بودجه/ اداری و استخدامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و عالی ترین مقام دستگاه های ذی ربط اعلام گردیده، ضمن آنکه مفاد دادنامه شماره ۱۲۱۰۵۵۹ صادره توسط شعبه ۲۴ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز هرگونه اقدام در باب تحقق بند (د) تبصره ۲۰ قانون یاد شده را ضمن ابراز اجتناب ناپذیر بودن عنایت به وجود سهمیه استخدامی و سایر ضوابط در تبدیل وضعیت استخدامی افراد واجد شرایط، منوط و موکول به هماهنگی طی فرآیندهای ذی ربط با بنیاد شهید و امور ایثارگران نموده است.

۵ ـ ضمنًا با توجه به محدودیتهای حاکم از لحاظ احصاء افراد مشمول و مفاد رأی شعبه ۲۴ مذکور و همچنین اولویتهای لازم به جهت آمار قابل ملاحظه که بالغ بر (۳۰۰۰۰ نفر) نیروی مشمول مستمر و غیر پروژه ای و تعداد زیادی نیروی طرحی یا پروژه ای را شامل میشود مراتب استخدام رسمی مستلزم ایجاد گسترده سمتهای سازمانی میباشد که ایجاد سمتها موضوع مغایر با تکلیف در بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه کشور میباشد.

۶ ـ با توجه به اجرای پروژه های شرکتهای تابعه صنعت نفت از طریق اعتبار طرح تملک دارایی های سرمایه ای با تأمین اعتبار از محل منابع داخلی شرکتها و با توجه به اینکه نیروهای شاغل در فعالیتهای طرحهای عمرانی (تملک دارایی های سرمایه ای) موضوعًا از شمول ماده ۲۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران خارج میباشند و حکم مقرر در ماده مذکور صرفًا فعالیتهای جاری دستگاه اجرایی را در بر میگیرد نیروهای شاغل در فعالیتهای طرحهای عمرانی ماده ۱ قانون برنامه و بودجه کشور هم مشمول فعالیتهای جاری جهت استخدامی رسمی قرار نمی گیرند. نیروهای طرحی هم بایستی طبق تعریف انجام شده توسط دستگاه های اجرایی به کارگیری شده باشند و با امعان نظر به تعریف دستگاه اجرایی در ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین تعریف نیروی شرکتی بخشنامه ۱۳۷۵۸ پیش گفته که در صنعت نفت شامل بر نیروهای پیمانکاری است، اساسًا این تعریف آن دسته از نیروهای پیمانکاری را شامل میشود که شرکت پیمانکاری طرف قرارداد مستقیم با دستگاه اجرایی باشد به نحوی که نیروی پیمانکاری در محل دستگاه اجرایی به طور تمام وقت در فعالیتهای مربوط به امور جاری دستگاه فعالیت مینماید. لذا با توجه به مراتب پیش گفته در بخشنامه مذکور سازمان اداری و استخدامی کشور هیچ اشاره ای به نیروهای پروژه ای ننموده است و با عنایت به ماهیت فعالیت پروژه ای شاکی، نامبرده فاقد شرایط فوق الاشاره میباشد. ضمنًا هیچ گونه مستندات قابل بررسی و تأیید از نامبرده دائر بر همکاری مستمر و تمام وقت نامبرده در این وزارتخانه وجود ندارد.

۷ـ همچنین شایان ذکر است که در متن موصوف قانون بودجه، به صراحت وصف شاغل بودن در دستگاه اجرایی تأکید شده است و همانطور که مستحضرید تعریف شغل وفق تبصره ۲ ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳ ،منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست سازمانی یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام میشود. فلذا با توجه به تعریف شاغل در متن قانون بودجه تعمیم آن به نیروهای پروژه ای که موقت و از امور غیر مستمر تلقی میشود نیز مؤید استدلالات مذکور است و به واقع استخدام این افراد علاوه بر تکلیف مالایطاق بودن برای دستگاه های اجرایی باعث بال استفاده بودن این نیروها در سیستم اداری میگردد. مضاف بر اینکه بر اساس احکام قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به کارگیری نیروهای پروژه ای خلاف منطق و مفهوم فلسفه وجود تصویب این قانون است و حتی صدور این احکام موجب بزرگ شدن بدنه دولت خواهد شد.

۸ ـ با تفسیر موسع از ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری منجر به تبعات جبران ناپذیری بر بدنه و پیکره صنعت نفت خواهد شد. با این توضیح که هر مناقصه ای که در مجموعه صنعت نفت برگزار میشود، موجب تکلیف استخدامی برای صنعت نفت میگردد و به واقع با تفسیر موسع از نیروهای پروژه ای موجب میشود هر نیروی پیمانکاری که مناقصه ای را برای صنعت نفت انجام داده است، از موجبات و تکلیف برای دستگاه اجرایی برای استخدام خواهد شد که این مهم غیر منطقی و غیر اصولی است. در حالیکه بر اساس حکم بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجم توسعه شرط به کارگیری و حکم این ماده تعیین ظرفیت استخدام ۲۵ درصدی برای افراد مورد نظر بوده است. این در حالی است که شرط بند (و) با تفسیر موسع نادیده و مغفول میماند. لذا در صدور آراء لحاظ جمیع جهات و مد نظر قراردادن قیود قانون از جمله شرط شاغل بودن با اوصاف مذکور و شروط دیگر قانون از جمله بند (و) ماده ۴۴ اخیرالذکر، مسئول اجرای قانون که سازمان مدیریت میباشد که در این خصوص بخشنامه صادر نموده است که برای دستگاه های اجرایی لازم الاجراء میباشد و هنوز دیوان عدالت اداری متعرض آن نشده است، جملگی قابل توجه است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۱۳۹۹/۱۲/۲۷ مقرر شده است که: «در راستای اجرای بند (ذ) ماده ۸۷ قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه های مشمول ماده ۲ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مکّلفند نسبت به استخدام و نیز تبدیل وضعیت استخدامی کّلیه مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران که با عناوین مختلف در دستگاه های موضوع قانون مذکور شاغل هستند و رابطه شغلی آنها به صورت پیمانی، قرارداد انجام کار معین یا شرکتی میباشد و یا از محل اعتبارات جاری و تبصره ماده ۳۲ و ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و اعتبارات طرحهای عمرانی و یا سایر عناوین از جمله حاکمیتی و تصدی گری موضوع بندهای (الف) و (ب) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری خدمت نموده و یا می نمایند، با طی مراحل گزینش با رعایت تبصره ۲ بند (و) ماده ۴۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹/۱۰/۱۵ به صورت استخدام رسمی اقدام نمایند.» نظر به اینکه در بند قانونی مذکور حکمی درخصوص مدت اشتغال مشمولان بند فوق مقرر نشده است، لذا فارغ از اینکه پیمانکاری ها مشمول حکم مقرر در بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور هستند یا تحت شمول حکم مقرر در بند قانونی مذکور قرار ندارند، قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پیمان مندرج در تبصره ۴ ماده ۱ ابلاغیه شماره ۱۰۰۶ ـ۲۰/۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷ وزیر نفت خارج از حدود اختیار بوده و با بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور نیز مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین