رای شماره ۶۰۳۰۹۱ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: در اجراي بند ب ماده ۸۴ قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ،ضمن نقض راي شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ هيات تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري، بند ۲ مصوبه مورخ ۲۷ /۲ /۱۳۹۹ شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم که متضمن ايجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۰۹۱ مورخ ۱۴۰۲/۳/۹ با موضوع: در اجرای بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ،ضمن نقض رای شماره۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، بند ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم که متضمن ایجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است ابطال شد. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۳/۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۰۹۱

شماره پرونده: ۰۰۰۰۶۲۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به دادنامه شماره ۱۴۰۱۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری در راستای اعمال بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲

گردش کار: آقایان جعفر مؤمن نژاد و مجید معماری به موجب دادخواستهایی ابطال بند ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم مبنی بر احداث آرامستان جدید در ضلع جنوب شرقی مسجد مقدس جمکران را در دیوان عدالت اداری مطرح کرده اند. دادخواستهای مذکور به هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ به شرح زیر به رد شکایت و عدم ابطال مقرره مورد اعتراض، رأی صادر کرده است:

“نظر به اینکه اولاً موضوع مورد شکایت، مختص شخص واحد نبوده و عموم افراد از آن متأثر میگردند، بنابراین مطابق رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، عام الشمول محسوب گردیده و رسیدگی به مصوبه مذکور، در صلاحیت هیأت عمومی میباشد.

ثانیًا با توجه به اینکه مقرره مورد شکایت با هیچ کدام از مواد قانونی مخالفتی نداشته و مغایرتهای اعلام شده صرفًا نسبت به موادی از برخی از آیین نامه ها بوده است، بنابراین مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) که جهات ابطال مقرره را صرفًا «مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود» اعلام کرده است، علیهذا مقرره معترض عنه به جهت عدم مغایرت با قانون، قابل ابطال نمیباشد.

بنا به مراتب فوق، بند ۲ مصوبه صورتجلسه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ شورای برنامه ریزی استان قم در رابطه با احداث آرامستان در جنوب شرقی مسجد مقدس جمکران، بر اساس رأی اکثریت اعضای هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست، مغایر با قانون نبوده و قابل ابطال تشخیص نمیگردد. این رأی به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.”

متعاقب صدور دادنامه مذکور، گزارشی مبنی بر اینکه رأی صادر شده توسط هیأت تخصصی مغایر با قانون است تقدیم رئیس دیوان عدالت اداری شد. خلاصه ای از این گزارش به شرح زیر است:

“الف: ایراد شکلی

مستفاد از ماده ۳ آئین نامه اجرایی و اصلاحات بعدی آن (در مورد اختلاف بین دستگاه های اجرائی از طریق ساز و کار داخلی قوه مجریه) میبایست با صدور قرار اناطه توقف رسیدگی تا تعیین تکلیف نهایی نسبت به حل اختلاف و تعارض بین آئین نامه اجرایی دانشگاه علوم پزشکی و مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم از اتخاذ تصمیم خودداری و پرونده به مرجع صالح ارجاع میشد.

ب: ایرادات ماهوی

ذیل اصل ۱۳۸ قانون اساسی مقرر میدارد که تصویب نامه و آئین نامه های دولتی باید به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد که اگر آنها را برخلاف قوانین و به جهت تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد و اصل ۱۷۰ قانون اساسی نیز قضات دادگاه ها را در اجرای تصویب نامه ها و آئین نامه های دولتی که مخالف قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است منع کرده و ابطال آنها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته است و آئین نامه مقررات بهداشتی آرامستانها مشمول بخش ابتدایی این اصل میباشد که مورد توجه هیأت تخصصی قرار نگرفته است. آئین نامه ها مادام که از سوی مرجع ذیصلاح قانونی ابطال نگردیده لازم الاجرا است و دلیلی بر ابطال آئین نامه مقررات بهداشتی آرامستانها که برگرفته از آئین نامه بهداشت محیط و قانون مواد خوردنی، آرایشی و بهداشتی و … است بر تمامی ارگانهای دولتی لازم الاجرا خواهد بود و در راستای تبصره ۳ قانون اصلاح ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی مصوب آذر ۱۳۷۹ و آئین نامه بهداشت محیط مصوب هیأت وزیران سال ۷۱ و بند ۲ از ماده (۱) قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی مصوب ۶۷ و بند ۱۳ ماده ۵۵ قانون شهرداریها مصوب ۱۳۳۴ تهیه و تنظیم گردیده است که در بند ۲ مصوبه مورد اعتراض مراعات نگردیده است آیا این بی توجهی قابل اغماض است؟ و مخالفت با آئین نامه مخالفت با قانون نیست؟ ضوابط قانونی در سلسله مراتب طولی بدین ترتیب قرار میگیرند، قانون اساسی، قوانین عادی/مصوب مجلس، آئین نامه ها و نظام نامه ها، بخشنامه ها و تصویب نامه. فایده تقسیم بندی فوق لزوم تبعیت به قانون بالاترست لذا مادام که آئین نامه ها مخالف قوانین بالاتر خود قرار نگیرند لازم الاجرا و قابلیت اعمال دارند که مورد توجه هیأت محترم تخصصی قرار نگرفته است.

برابر اصل ۱۷۰ قانون اساسی قضات دادگاه ها مکلف اند از اجرای تصویب نامه ها و آئین نامه های دولتی که مخالف قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری نمایند مفهوم مخالف آن این است که دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آئین نامه های اجرایی که مخالف با قوانین نباشند پیروی نمایند بر همین استدلال نظریه هیأت محترم تخصصی دیوان دچار خدشه و ایراد است. مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسی هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به تصویب نامه آئین نامه بپردازد و این حق بر اساس قانون اول کشور به هیأت وزیران تفویض گردیده و هیچ شخص یا نهادی قادر نیست این حق را از هیأت وزیران سلب نماید مگر به حکم قانون؛ آنگاه که این مصوبات مخالف متن و روح قوانین باشد و این نیز مستلزم فرایندی است که قانونگذار آن را مشخص کرده است. در همین اصل اشاره شده است مصوبات هیأت وزیران پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجراست حتی مطابق نظر شورای نگهبان به شماره ۷۸/۲۱/۴۵۱۲ مورخ ۱۳۷۸/۱/۲۵ ارجاع تصویب آئین نامه به کمیسیون یا کمیسیونهای مجلس خلاف اصل ۱۳۸ قانون اساسی است و این موارد حاکی از اهمیت و قانونی بودن آئین نامه های هیأت وزیران است که در حکم قانون و لازم الاجرا قرار داده شده است. اجرای مصوبه مورد اعتراض با عنایت به عدم رعایت مقررات بهداشتی آرامستانها مبین عدم رعایت مصلحت حقوق شهروندان و اهالی ساکن در آن محدوده و بی توجهی به حقوق عامه مخالف قانون و شریعت اسلامی است. مصوبه مورد اعتراض با اصل پنجاهم قانون اساسی که به موضوع حفاظت محیط زیست اشاره نموده است و هدف این حفاظت، تعارض دارد چرا که طرح توسعه استان قم در چشم اندازی نه چندان دور دقیقًا مشرف بر همین ناحیه ای است که قرار بر تأسیس مدیریت صحیح بر چگونگی مصرف بهینه نسل حاضر از محیط زیست است به نحوی که موجبات تضییع حقوق نسل آینده فراهم نگردد آرامستان در آن شده است که منافی با مصحلت عامهی آحاد جامعه میباشد و مانع توسعه و گسترش فضای مسجد مقدس جمکران در قالب فرایند گسترده ای اعم از احداث اماکن آموزشی و تفریحی، اقامتی، بازار، فضای سبز و اسکان موقت، پارکینگ و هتل و بسیار موارد دیگر خواهد بود و موجب سلب حقوق اشخاص چه در حال حاضر و چه در آینده خواهد شد.”

متعاقبًا رئیس دیوان عدالت اداری، موضوع را در راستای اعمال مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع کردند و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیأت، پرونده در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس بندهای ۱ ،۳ و ۶ از قسمت (ب) ماده ۳۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، «بررسی، تأیید و تصویب اسناد توسعه ای و برنامه های توسعه استان که شامل جهت گیری های توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامه ریزی کشور و در راستای جهت گیری های آمایش سرزمین و برنامه های میان مدت توسعه استان و تصویب اسناد توسعه ای و طرح ها و پروژه های بخشی و شهرستانی در چهارچوب سیاستهای کلان، آمایش سرزمینی و بخشی و سازگار با برنامه های بلندمدت و میان مدت استانی و مّلی است»، «تصویب طرح های توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامه های توسعه استان در چهارچوب سیاستهای مصوب شورای عالی آمایش سرزمین و شورای عالی شهرسازی و معماری» و «تصویب طرح های جامع شهرهای تا پنجاه هزار نفر جمعیت در چهارچوب سیاستهای ابلاغی شورای عالی شهرسازی و معماری» از جمله وظایف و اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان اعلام شده است و براساس ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی شورای برنامه ریزی و توسعه استان مصوب سال ۱۳۹۸ نیز مقرر گردیده: «در اجرای بند (ج) ماده ۴۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، کمیته برنامه ریزی شهرستان با ترکیب و وظایف و اختیارات مندرج در بند یادشده تشکیل میشود» و برمبنای بند (ج) ماده ۴۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب سال ۱۳۹۳ نیز: «کمیته برنامه ریزی شهرستان که متشکل از فرماندار (رئیس کمیته)، نماینده سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان (دبیر کمیته) و عضویت رؤسای دستگاه های اجرایی که مدیران کل آنها عضو شورای برنامه ریزی و توسعه استان هستند، مو ّظفند پروژه های عمرانی شهرستان را حداکثر پانزده روز پس از ابلاغ سهم شهرستان، مصوب و جهت مبادله موافقتنامه با دستگاه های اجرایی ذیربط به سازمان استان مذکور اعلام نمایند» و لذا در هیچ یک از قوانین و مقررات مذکور اختیاری برای شورای برنامه ریزی و توسعه استان و یا کمیته برنامه ریزی شهرستان جهت ایجاد آرامستان در محدوده شهر پیش بینی نگردیده است. ثانیًا براساس ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی و آشامیدنی و آرایشی و بهداشتی اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹: «تخّلف از مقررات بهداشتی نظیر عدم رعایت بهداشت فردی، وضع ساختمانی، وسایل کار ممنوع است و مستوجب مجازات میباشد. مقررات بهداشتی مربوط به مراکز تهیه و تولید، نگهداری، توزیع، فروش و حمل و نقل مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی و اماکن عمومی در آیین نامه اجرایی این ماده تعیین خواهد شد… مقررات بهداشتی، وظایف و مسئولیتهای مسئول بهداشت محل و مأمورین نظارت، مدت زمانهای لازم برای رفع نواقص بهداشتی و سایر امور مربوطه در اجرای این ماده واحده در آیین نامه اجرایی این قانون مشخص خواهد شد.» در راستای اجرای این ماده، آیین نامه مقررات بهداشتی آرامستانها طی نامه شماره ۸۷۰۷۵ مورخ ۱۳۸۹/۵/۹ معاون بهداشت وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ گردیده است و براساس ماده ۱ این آییننامه نیز مقرر شده: «فاصله آرامستان تا محدوده شهر کمتر از ۱۰ کیلومتر نباشد» و هرچند براساس دادنامه شماره ۵۰۴ مورخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بند ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر الحاق روستای جمکران به شهر قم مغایر با ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال ۱۳۶۲ تشخیص و ابطال گردیده، لکن متعاقبًا و براساس مصوبه شماره ۱۶۱۸۶ مورخ ۱۴۰۰/۲/۱۸ هیأت وزیران مقرر شده است که: «روستای جمکران دهستان قنوات بخش مرکزی شهرستان قم استان قم به شهر قم بخش یادشده ملحق میشود» و لذا در حال حاضر جمکران در محدوده شهر قم واقع گردیده است. ثالثًا براساس بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷، «تأمین بهداشت عمومی و ارتقاء سطح آن از طریق اجرای برنامه های بهداشتی خصوصًا در زمینه بهداشت محیط، مبارزه با بیماریها، بهداشت خانواده و مدارس، آموزش بهداشت عمومی، بهداشت کار و شاغلین با تأکید بر اولویت مراقبتهای بهداشتی اولیه، به ویژه بهداشت مادران و کودکان با همکاری و هماهنگی دستگاههای ذیربط»، از جمله وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است و در راستای اجرای این ماده نیز آیین نامه بهداشت محیط در تاریخ ۱۳۷۱/۴/۲۴ به تصویب هیأت وزیران رسیده و براساس ماده ۲ این آیین نامه مقرر شده است: «هر اقدامی که تهدیدی برای بهداشت عمومی شناخته شود، ممنوع میباشد. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مو ّظف است پس از تشخیص هر مورد از مواردی که در حیطه وظایف وزارت میباشد، رأسًا اقدام قانونی معمول و در سایر موارد موضوع را به مراجع ذیربط جهت انجام اقدام های قانونی، فوری اعلام نماید. متخّلفان از مقررات بهداشت عمومی تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» رابعًا براساس بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۶، «جلوگیری از ایجاد و تأسیس کّلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست»، یکی از وظایف شهرداری است و شهرداری مکّلف است از تأسیس کارخانه ها ـ کارگاه ها ـ گاراژهای عمومی و تعمیرگاه ها و دکان ها و همچنین از مراکزی که مواد محترقه میسازند و اصطبل چهارپایان و مراکز دامداری و به طور کّلی تمام مشاغل و کسبه ایی که ایجاد مزاحمت و سر و صدا کند یا تولید دود یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره های آجر و گچ و آهک پزی و خزینه گرمابه های عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و یا نظارت و مراقبت در وضع دودکش های اماکن و کارخانه ها و وسایط نقلیه که کار کردن آنها دود ایجاد میکند و از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تأسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد، آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد و این بند با رعایت قانون هوای پاک اجرایی میگردد. بنا به مراتب فوق، مفاد بند ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم که متضمن ایجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است، با ضوابط مقرر در ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی و آشامیدنی و آرایشی و بهداشتی اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹ و آیین نامه مقررات بهداشتی آرامستانها ابلاغی مورخ ۱۳۸۹/۵/۹ و همچنین بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷ و آیین نامه بهداشت محیط مصوب سال ۱۳۷۱ و بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۶ مغایرت داشته و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس و برمبنای جواز حاصل از بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ضمن نقض رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۴ هیأت تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، بند ۲ مصوبه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۷ شورای برنامه ریزی و توسعه استان قم مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری