رای شماره ۴۳۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال اطلاق مواد ۵ و ۶ آیین نامه اجرایی ماده۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مؤمنین و مواردی از این قبیل شود در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۴۳۳ مورخ ۱۴۰۰/۳/۸ با موضوع: «ابطال اطلاق مواد ۵ و ۶ آیین نامه اجرایی ماده۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مؤمنین و مواردی از این قبیل شود در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۳/۸ شماره دادنامه: ۴۳۳ شماره پرونده: ۹۸۰۴۲۰۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمد جواد کجوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطالق مواد ۵ و۶ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۰۶۶۰/ت۵۰۵۷۲هـ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق مواد ۵ و۶ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۰۶۶۰/ت۵۰۵۷۲هـ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

” هیأت وزیران به موجب ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیرشهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد شهید را امکانپذیر دانسته است. همچنین به موجب ماده ۶ این آیین نامه بنیاد شهید را موظف به اقدام برای ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا کرده است. صرف نظر از اینکه مواد یاد شده مغایر با ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و خارج از حدود اختیار مرجع وضع میباشد، چرا که ماده ۱۱ قانون فقـط در خصـوص چگـونگی نحـوه تأمین مـنابع مـالی کلیه هزینه های خـدمات مـربوط به آبـرسانی، بـرق رسانی، گاز رسانی و جاده مواصلاتی وساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارها و یادمان شهدا میپردازد و از نحوه و چگونگی اجرای ساخت و ساماندهی سخنی به میان نمی آورد، این مواد مغایر با شرع مقدس اسلام است. اطلاق عبارتهای «هرگونه جابجایی قبور»، «تغییر کاربری»، «اجرای هرگونه طرح ساماندهی» در قطعات و حریم گلزار و یادمان شهدا در ماده ۵ ،از آن جهت که فقط منوط به اجازه و موافقت بنیاد شهید اعلام شده است و توجهی به جلب رضایت خانواده های شهدا و صاحبان قبور نشده است مغایر اصل تسلیط میباشد. چرا که بخشی از لوازم اجرای طرح مستلزم تخریب سنگها و قبور مطهر شهدا و تغییر شکل آن است. کما اینکه در اجرا هم با اینگونه موارد مواجه هستیم. تکلیف موجود در ماده ۶ نسبت به ساخت و ساماندهی گلزار شهدا بدون توجه به الزامات و نکات اسلامی و فرهنگی و حفظ هویت دینی آن مغایر با حفظ وظیفه اسلامی در قبال حرمت شهدا و مغایر با سیاستهای کلی نظام در امر ترویج و تحکیم و فرهنگ ایثار و مجاهدت ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری میباشد که مغایر شرع است. مقام معظم رهبری در حاشیه حضورشان در گلزار شهدای بهشت زهرا سلام الله علیه کار یکسان سازی قبور شهدا را کار غلطی دانسته و بیان فرمودند: «هیچ لزومی ندارد که ما این علامتها را صاف کنیم به خیال اینکه میخواهیم زیباسازی کنیم…» این بیانات نیز دلیلی بر خلاف شرع بودن اطلاق مواد مورد اعتراض میباشد. شورای نگهبان در نظریه های شماره ۹۸/۱۰۲/۱۰۷۳۲ ـ ۱۳۹۸/۴/۱۹ و ۸۹/۳۰/۴۰۰۵۱ ـ ۱۳۸۹/۷/۲۱ ضمن اعلام این مطلب که تخریب سنگ قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان آنها خلاف شرع است، هرگونه اقدامی که باعث عدم رعایت قداست و احترام شهدا و ایثارگران میگردد و به عبارت دیگر موجب تضعیف فرهنگ ایثار و جهاد و شهادت شده را خلاف سیاستهای کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران دانسته و خلاف شرع میداند. آراء شماره ۴۳۰ ـ ۱۳۹۰/۱۰/۵ و ۲۳۲۳ـ ۱۳۹۸/۷/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز بر همین مبنا صادر شده است. لذا از آنجا که اطلاق مقرره های مورد اعتراض موجب تخریب قبور و از بین رفتن قداست و احترام شهدا میشود و موجب فاصله گرفتن گلزارها و یادمان شهدا از فرهنگ اسلامی میشود خلاف شرع میباشد و با توجه به دلایل فوق الذکر درخواست ابطال آن را دارم.”

شاکی به موجب لایحه تکمیلی مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۴ اعلام کرده است که:

” از آنجایی که شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۰۷۳۲ ـ ۱۳۹۸/۴/۱۹ عبارت «دفن افراد غیرشهید» در ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را خلاف سیاستهای کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری دانسته و خلاف شرع اعلام کرده است، اینجانب نیز اعلام میکنم عبارتهای «جابجایی قبور»، «یا تغییر کاربری»، «و اجرای هرگونه ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا» در ماده ۵ و کل ماده ۶ آیین نامه مورد شکایت خلاف بیانات مقام معظم رهبری در تاریخ ۱۳۹۷/۱۲/۱۰ مبنی بر کار غلط دانستن یکسان سازی قبور شهدا، سیاستهای کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و اصل تسلیط میباشد. لذا درخواست دارم از این حیث با شورای نگهبان مکاتبه شود.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“ماده ۵ :هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیرشهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است.

ماده ۶ :بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امـور حقـوقی و معـاضدت قضایی بنیاد شهید و امـور ایثارگران به موجب لایحه شماره ۷۹۱۳۳/۹۹/۵۴۰۷ مورخ  ۹/۴/۱۳۹۹توضیح داده است که:

” به استحضار میرساند که اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح نموده«علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین میشود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد… تصویبنامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد. بنابراین هیأت وزیران بر اساس اختیارات حاصله از اصل مذکور (اصل ۱۳۸) و با طی مراحل قانونی لازم نسبت به تدوین و تصویب آیین نامه اجرایی ماده (۱۱) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران (تصویب نامه شماره ۱۲۰۶۶۰/ت۵۰۵۷۲هـ مورخ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴) اقدام نموده و این اقدام دولت نیز کاملاً منطبق بر قوانین موضوعه از جمله قانون اساسی میباشد و قابل ابطال نیست. لذا خواسته شاکی فاقد وجاهت قانونی بوده، رد دادخواست مشارالیه از آن مرجع مورد استدعاست.”

رئیس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات معاونت حقوقی رئیس جمهور نیز به موجب لایحه شماره ۷۰۹۰۶ ـ ۱۳۹۹/۶/۲۵ توضیح داده است که:

” ۱ـ در خصوص ماده ۵ آیین نامه مورد شکایت، پیش از این طی پرونده کلاسه شماره ۹۷۰۱۰۰۵ ،دادخواست مغایرت مصوبه با موازین شرعی، در آن مرجع مطرح بوده است که با توجه به نظریه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۰۷۳۲ ـ ۱۳۹۸/۴/۱۹ شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع بودن اطلاق مصوبه، بنابر دادنامه شماره ۲۳۲۳ـ ۱۳۹۸/۷/۳۰ ،رأی ابطال اطلاق عبارت «و دفن افراد غیرشهید» در اجرای ماده (۸۷) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب صادر شده است. بنابراین با لحاظ رأی صادره قبلی از سوی آن هیأت پیرامون ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، شایسته است طبق ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به این بند از درخواست شاکی قرار رد صادر شود.

۲ـ در مورد ابطال ماده ۶ آیین نامه؛ در این ماده به ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزار شهدا با هماهنگی بنیاد شهید و امور ایثارگران، تصریح شده است و وزارتخانه ها برای تأمین هزینه های خدمات از جمله ساخت و ساماندهی موظف به همکاری با بنیاد شهید شده اند.

۳ـ به موجب بند (ت) ماده ۸۶ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی مصوب ۱۳۹۵ نیز، با هدف بهره گیری از دستاوردهای دوران دفاع مقدس و انتقال و ترویج فرهنگ جهاد و مقاومت، وظیفه دولت نسبت به ساماندهی گلزارهای شهدای سراسر کشور با رضایت والدین شهدا مقرر شده است. بنا به مراتب فوق دولت نیز برای اجرای این وظیفه قانونی و در اجرای اختیارات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم ۱۳۸ قانون اساسی، بنا بر تصویبنامه های شماره ۱۲۰۶۶۰/ت۵۰۵۷۲هـ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴ و شماره ۲۴۱۵۰/ت۵۴۲۹۹هـ ـ ۱۳۹۶/۳/۲ ،بنیاد شهید و امور ایثارگران را به عنوان متولی این امر تعیین نموده و در ماده ۶ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران اعلام میدارد: «ماده ۶ :بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید.»

۴ـ از جمله مستنداتی که شاکی با تمسک به آن درصدد اثبات ادعای مغایرت آیین نامه با قانون برآمده است، دادنامه شماره ۴۳۰ مورخ ۱۳۹۰/۱۰/۵ آن هیأت است که به نظر شماره ۸۹/۳۰/۴۰۰۵۱ ـ ۱۳۸۹/۷/۲۱ شورای نگهبان اشاره دارد؛ نظریه مورد استناد شورای نگهبان صراحتًا اعلام میدارد: «اصل ساماندهی که در مصوبه آمده خلاف مـوازین شرع شناخته نشد.» اما اقدام اشخاص و دستگاهها نسبت به تخـریب سنگ قـبور شهـدا و تعـویض آن در صـورت عدم رضایت صاحبان آنها خلاف موازین شرع میباشد.«مفاد نظر شورای نگهبان نیز، مؤید عدم ایراد ماده ۶ آیین نامه مورد اعتراض است. توضیح آنکه از ماده ۶ آیین نامه جواز تخریب قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان استفاده نمیشود و تجویز هماهنگی با بنیاد شهید هیچگونه دلالتی بر عدم لزوم رعایت ضوابط قانونی پیش بینی شده نـدارد و جـواز اعطایی در ماده ۶ آیین نامه، صرفًا در حدود قدر متیقن مورد نظر قانونگذار که در بند (ت) ماده ۸۶ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی مقرر شده، قابل تفسیر و برداشت است. تفسیر ناروا و فراتر از قانون نسبت به یک مقرره، دلالتی بر مغایرت مفاد آن با موازین قانونی نداشته و در نتیجه مبنایی برای درخواست ابطال مصوبه مورد نظر ایجاد نمیکند. بدیهی است در صورت بروز چنین وضعیتی، مراجعه به شعب دیوان عدالت اداری و شکایت موردی نسبت به اقدام خلاف قانون و فراتر از مقررات پیش بینی شده است و طرح شکایت به منظور ابطال مصوبه فاقد وجاهت و مبنا است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه «ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا» که در ماده ۶ مصوبه مورد شکایت مورد حکم واقع شده است، منطبق و در راستای ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران بوده و هیچگونه دلالتی بر تجویز تخریب مزار شهدا ندارد و در نتیجه مغایرتی میان مفاد این مقرره با موازین شرعی قابل تصور نیست، بنابراین اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.”

در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹/۱۰۲/۲۱۸۱۴ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۶ اینگونه اعلام کرده است که:

” موضوع عبارتهای «جابجایی قبور»، «تغییر کاربری» و «ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا» در ماده ۵ و ماده ۶ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۰۶۶۰/ت۵۰۵۷۲ هـ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴ هیأت وزیران، در جلسه مـورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

ـ اطلاق مـواد (۵) و (۶) مـورد شـکایت نسبت به مـواردی که مستلزم تصـرف و خسـارت به ملک اشخـاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص و یا هتک مؤمنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد.”

هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۳/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۹/۱۰۲/۲۱۸۱۴ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۲۶ اعلام کرده است که: «اطلاق مواد ۵ و ۶ مورد شکایت نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مؤمنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد»، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و از جهت تبعیت از نظر فقهای محترم شورای نگهبان، اطلاق مواد ۵ و ۶ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مؤمنین و مواردی از این قبیل شود، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق