رای شماره ۴٨۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه جلسه مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ شورای اسلامی اصفھان در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شھرداری از زمان تصویب

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٠۴٨۶ مورخ ١٣٩٩/۴/٣ با موضوع: «ابطال مصوبه جلسه مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ شورای اسلامی اصفھان در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شھرداری از زمان تصویب» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/۴/٣ شماره دادنامه: ۴٨۶ شماره پرونده: ٩٨٠٣۶٣٢

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه جلسه مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ شورای اسلامی شھر اصفھان در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شھرداری

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٣٠٠/٢٢٨٨۵۶ ـ ١٣٩٨/٩/١٩ اعلام کرده است که:

«شورای اسلامی شھر اصفھان به موجب مصوبه جلسه مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ پرداخت پاداش ارفاقی (علاوه بر پاداش قانونی به کارکنان شھرداری که بازنشسته می شوند) را تصویب نموده است، در حالی که وظایف و اختیارات شورای اسلامی شھر در بندھای ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی) مشخص گردیده و تعیین پاداش از جمله وظایف و اختیارات شورای اسلامی شھر نمی باشد. ضمن آن که ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه مصوبه شورای اسلامی شھر کمالشھر را به موجب دادنامه شماره ١٢١٧ـ ١٣٩۶/١١/١۴ ابطال نموده است. بنا به مراتب، مصوبه جلسه مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ شورای اسلامی شھر اصفھان مبنی بر پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی، خارج از حدود اختیارات شورای مذکور تشخیص و ابطال آن (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری (با لحاظ نمودن ماده ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد درخواست می باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند. “

متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:

” جناب آقای دکتر قدرت اله نوروزی ـ شھردار محترم اصفھان

موضوع: مصوبه شورای اسلامی

با سلام و احترام، لایحه شماره٩۶/٨۶١٧/س ـ ١٣٩۶/١١/٩ در خصوص ایجاد انگیزه ھای تشویقی جھت بازنشستگی به موقع کارکنان و کاھش ھزینه ھای جاری از طریق تعدیل پرسنل دارای سابقه کار بالا حاکی از پیشنھاد پرداخت پاداش ارفاقی علاوه بر پاداش قانونی به کارکنانی که به افتخار بازنشستگی نائل می گردند در جلسات کمیسیون امور اقتصادی، حقوقی و گردشگری، منتھی به جلسه علنی مورخ ١٣٩۶/١٢/١٣ مورد بررسی قرار گرفت و متن لایحه پیشنھادی به شرح ذیل به تصویب رسید:

ماده١ :کارمندان با نوع استخدام رسمی، ثابت کشوری و قرارداد موقت مشابه اقلام پرداختی به کارمندان ثابت تأمین اجتماعی

تبصره١ :کارمندانی که ٣٠ سال و بالاتر سابقه خدمت دارند صرفاً تا مدت سه ماه از زمان قانونی شدن اجرای این مصوبه می توانند از پاداش فوق بھره مند شوند و پس از مدت مذکور فقط پاداش قانونی به ایشان تعلق خواھد گرفت.

ماده٢ :کارکنان با نوع استخدام کارگری علاوه بر دریافت پاداش قانونی به ازای ھر سال سابقه خدمت کلیه اقلام مشمول کسور بازنشستگی، به جز تعطیل کاری، نوبت کاری، مزد شغل و سنوات را دریافت می نمایند.

تبصره١ :در صورت سابقه بیمه پردازی به ازای:

الف ـ ٣٠ سال سابقه بیمه پردازی ١٠٠ %اقلام فوق

ب ـ ٣١ سال سابقه بیمه پردازی ٧٠ %اقلام فوق

ج ـ ٣٢ سال سابقه بیمه پردازی ۵٠ %اقلام فوق

د ـ ٣٣ سال سابقه بیمه پردازی ٢٠ %اقلام فوق

پرداخت شود و سابقه ٣۴ سال و بالاتر پاداش ارفاقی دریافت نخواھند نمود.

تبصره٢ :کارگرانی که واجد شرایط بازنشستگی ھستند در صورتی که تا پایان اسفند ماه سال جاری نسبت به بازنشستگی خود اقدام نمایند مطابق بند (الف) و تا سقف ٣٠ ماه پاداش ارفاقی به ایشان پرداخت می گردد و از تاریخ ١٣٩٧/١/١ بر اساس لیست بیمه پردازی تابع یکی از بندھای ماده ٢ می گردند.

تبصره٣ :١٠٠ %مبلغ محاسبه شده توسط تأمین اجتماعی بابت خدمت روز مزد و یا خدمت نظام وظیفه کارکنانی که پس از پرداخت مبالغ فوق واجد شرایط بازنشستگی می گردند توسط شھرداری پرداخت شود. مراتب جھت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی اعلام می گردد . “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر اصفھان به موجب لایحه شماره ٢٨/٢/١٢٧٢ ـ ١٣٩٨/١٢/١۵ توضیح داده است که:

” مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان مغایرتی با قوانین ومقررات نداشته و در حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شھر به تصویب رسیده و ادعاھای مطروحه از سوی شاکی موجبی برای ابطال مصوبه نمی باشد. بدین شرح که مصوبه مورد اعتراض در راستای اجرای ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن و ھمچنین در جھت اجرای مصوبات شورای عالی اداری، به منظور اصلاح ساختار نظام اداری و صرفه جویی در ھزینه ھای جاری دستگاه ھای اجرایی مستندا ً به ماده ٢٣ آیین نامه مالی شھرداریھا و بند ١٢ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران به تصویب رسیده است. با این توضیح که:

١ـ بنا بر ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن در راستای اصلاح نظام اداری موضوع صرفه جویی در ھزینه ھای عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارھا، منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه ھای موازی و غیرضرور و ھزینه ھای زاید، بایستی نسبت به کاھش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه ھای اجرایی به استثناء مدارس دولتی در طول اجرای قانون برنامه حداقل به میزان ١۵ درصد نسبت به وضع موجود اقدام گردد و در این خصوص ھمان طور که مستحضرید مطابق تعریف مندرج در
ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و نظر به قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، شھرداریھا به عنوان نھادھای عمومی غیردولتی مشمول دستگاه ھای اجرایی مندرج در ماده ٢٨ فوق الذکر می باشند. لذا با توجه به اطلاق بند مذکور، تنھا استثناء مندرج در ماده ٢٨ مدارس دولتی بوده و کلیه دستگاه ھای اجرایی مکلف به اجرای مفاد ماده مرقوم می باشند.

٢ـ مطابق ماده ۶ دستورالعمل ساماندھی نیروی انسانی دستگاه ھای اجرایی مصوب شورای عالی اداری: «دستگاه ھای اجرایی برای ساماندھی نیروھای اضافه بر نیاز رسمی، پیمانی و قراردادی خود حسب مورد و بر اساس قوانین و مقررات مربوطه مکلف به اعمال و اجرای روش ھای مندرج در ماده مرقوم از جمله بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط بازنشستگی گردیده اند که در این خصوص تکلیف تعیین اعتبارات مربوط به اقدامات مندرج در ماده ۶ یاد شده در تبصره ذیل آن مشخص گردیده است. به موجب تبصره فوق الذکر:

«دستگاه ھای اجرایی به منظور ایجاد انگیزش برای اجرای این ماده می توانند از کلیه اختیارات انگیزشی از جمله اعتبارات رفاھی و تسھیلات اداری و نیز اختیارات ماده ٧٧ قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده نمایند.» لذا با توجه به مراتب موضوع بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط به شکل یاد شده در قوانین و مقررات فوق مورد تصویب و تأیید قرار گرفته و شورای اسلامی شھر اصفھان ھیج گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان ننموده و صرفاً در جھت اجرای مفاد مواد قانونی مرقوم، نسبت به تخصیص اعتبارات و تصویب بودجه مربوطه با توجه به اختیارات قانونی شورا مندرج در ماده ٢٣ آیین نامه مالی شھرداری و بند ١٢ ماده ٧١ قانون شورا اقدام نموده و مصوبه حاضر را به تصویب رسانده است توضیحاً برابر ماده ٢٣ آیین نامه مالی شھرداریھا:

«بودجه سالانه شھرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات، فعالیتھا و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود ھمراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدھای لازم برای تأمین ھزینه انجام پیش بینی می شود و پس از تصویب انجمن شھر قابل اجرا است.» ھمچنین برابر بند ١٢ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران: «تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شھرداریھا از جمله وظایف شورای اسلامی شھر می باشد.» بنابراین با توجه به اینکه: اولاً: ساماندھی نیروی انسانی و تمھید مقدمات انگیزشی جھت این امر مورد تصویب قانونگذار و شورای عالی اداری قرار گرفته و در اجرای این تکالیف قانونی شورای اسلامی شھر اصفھان آیین نامه مورد اعتراض راتصویب کرده اند.

ثانیاً: شورای اسلامی شھر اصفھان صرفاً در خصوص میزان اعتبارات مورد نیاز و رقم انگیزشی برای جلب رضایت داوطلبان بازنشستگی اتخاذ تصمیم نموده است.

ثالثاً: تنھا مرجع ذی صلاح قانونی جھت تصویب بودجه شھرداریھا، شورا می باشد، لذا کلیه ادعاھای مطروحه در خصوص ایراد به صلاحیت شورا وارد نبوده و فاقد مبنای قانونی است.

٣ـ برابر مبحث چھارم مصوبه شورای عالی اداری با موضوع برنامه جامع اصلاح ساختار نظام اداری مصوب ١٣٩٧/۶/١۴ که در راستای اجرای بند (الف) ماده ٢٨ قانون برنامه ششم به تصویب رسیده، به منظور متناسب سازی حجم نیروی انسانی و چابک سازی دستگاهھای اجرایی و ھمچنین کاھش ھزینه ھای جاری، دستگاه ھای اجرایی مکلف به کاھش حداقل ١٢ درصد از مجموع کارکنان خود شده و از جمله اقدامات اساسی پیش بینی شده در مصوبه برای تحقق برنامه مدیریت سرمایه انسانی، برنامه ریزی و اجرای تعدیل نیروی انسانی دستگاه ھای اجرایی به جھت تحقق ھدف موضوع بند (الف) ماده ٢٨ فوق الذکر می باشد. در مانحن فیه مصوبه مورد اعتراض دقیقاً در راستای اجرای قوانین و مقررات یاد شده و به جھت کاھش حجم نیروی انسانی موجود در شھرداری و متعاقباً کاھش ھزینه ھای جاری به تصویب رسیده و به ھیچ عنوان موجبی برای ابطال آن وجود ندارد.

۴ـ کلیه مراحل قانونی تأیید و تصویب مصوبه مطابق قوانین و مقررات صورت پذیرفته است. با این توضیح که در خصوص موضوع مصوبه حاضر، ھیأت حل اختلاف موضوع ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران که متشکل از استاندار، عالی ترین مقام قضایی استان، دو نفر به انتخاب ھیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات و یک نفر از اعضای شورای اسلامی شھر می باشد تشکیل گردیده و پس از بررسی ھمه جانبه موضوع، مصوبه مورد اعتراض توسط مراجع قانونی مذور مطابق با قوانین و مقررات تشخیص گردیده است. لازم به ذکر است با توجه به اینکه مطابق آیین نامه اجرایی ماده ٨٠ قانون مرقوم مصوب ١٣٩۶/٧/۵ وظیفه ھیأت تطبیق (ھیأت حل اختلاف) تطبیق مصوبات شوراھای اسلامی با قوانین می باشد و ھمچنین با توجه به تأیید قانونی بودن مصوبه از سوی ھیأت مزبور، لذا ایرادی به مصوبه وارد نیست.

۵ ـ رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته از بحث حاضر خروج موضوعی دارد و از نظر مبنایی متفاوت از مصوبه مورد اعتراض می باشد و قابلیت انطباق با مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان را ندارد. با این توضیح که مصوبه شورای اسلامی شھر کمال شھر که در رأی ھیأت عمومی دیوان مورد ابطال قرار گرفته، متضمن پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیونھای شھرداری بوده، حال آن که مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان در راستای سیاست عمومی دولت (موضوع بند الف ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه) و به منظور کاھش ھزینه ھای جاری و دقیقاً در چارچوب اختیارات قانونی شورای اسلامی شھر به تصویب رسیده و اساساً ارتباطی با رأی ھیأت عمومی و مصوبه شھر کمال شھر ندارد. بنابراین قیاس صورت گرفته از سوی شاکی قیاس مع الفارق بوده و به ھیچ عنوان این امر قابلیت تسری به مصوبه مورد اعتراض را ندارد.

۶ ـ برابر بررسی ھای به عمل آمده، با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر ٧٠٠ نفر نیرو که ضرورت تعدیل آنھا امری اجتناب ناپذیر در جھت تحقق اھداف سازمانی بوده بازنشسته گردیده که ادامه خدمات ایشان قطعاً مستلزم تحمیل ھزینه ھای جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاھیات بیمه، عیدی و پاداش بر شھرداری بوده است. ھمچنین برابر جدول پیوست، با اجرای مصوبه مورد اعتراض به میزان ٩٧ میلیارد تومان در شھرداری صرفه جویی گردیده است. لذا تصویب مصوبه علاوه بر آن که در جھت اجرای سیاست عمومی دولت و در راستای تکلیف قانونی این نھاد در اجرای قوانین و مقررات یاد شده بوده، از طرفی موجب کاھش ھزینه ھای تحمیلی به شھرداری و کاھش حجم نیروی انسانی موجود شده است.

٧ـ اصل بر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و ابطال از تاریخ تصویب صرفاً در موارد استثنایی و آن ھم در زمانی است که مصوبه برخلاف شرع به تصویب رسیده باشد در مانحن فیه ھمان طور که بیان شد مبنای مصوبه مورد اعتراض، قانون برنامه ششم توسعه کشور بوده که تشریفات قانونی تصویب آن از جھت مطابقت با شرع و قانون توسط شورای نگھبان رعایت و سپس به مرحله اجرا رسیده است، بنابراین و با توجه به اینکه مطابقت مبنای مصوبه با شرع و قانون مورد تأیید شورای نگھبان قرار گرفته، مسلماً و به تبع آن مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان نیز که بر مبنای قانون یاد شده به تصویب رسیده، مطابق با شرع و قانون بوده و ایرادی در این خصوص وارد نمی باشد. مضافاً با توجه به اینکه مراحل قانونی مصوبه طی شده و ھمان طور که بیان شد موضوع در جلسه ھیأت تطبیق قانونی تشخیص گردیده و از طرفی شھرداریھا مکلف به اجرای مصوبات شورای اسلامی شھر می باشند و با عنایت به اینکه بالغ بر ٧٠٠ نفر از نیروھای شھرداری در راستای اجرای مصوبه مذکور بازنشسته و بر ھمین مبنا تسویه حساب نموده و از سیستم منفک گردیده اند، لذا ضمن اینکه امکان استرداد مبالغ مذکور وجود ندارد، با حقوق مکلف بـه استفاده کنندگان از مزایای مصوبـه مـورد اعتراض نیز مغایر است چون این دسته از اعضاء اعتراض به صـدور بخشنامه نداشته و با طیب خـاطر و رضایت از اختیارات آن استفاده کرده اند لـذا منطقی نیست بـه خـاطر اعتراض یک نفر حقوق قانونی دیگران نادیده گرفته شود. با عنایت به مطالب معنونه نظر به اینکه:

اولاً: اصل موضوع مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان در قوانین و مقررات از جمله بند (الف) ماده ٢٨ قانون برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای عالی اداری در خصوص اصلاح ساختار نظام اداری مورد تأیید قرار گرفته و بدین ترتیب دارای مبنای قانونی می باشد.

ثانیاً: شورای اسلامی شھر ھیچ گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان شھرداری ننموده و صرفاً با توجه به اختیارات قانونی خود مندرج در آیین نامه مالی شھرداری و بند ١٢ ماده ٧١ قانون شورا نسبت به تخصیص اعتبارات لازم و رقم متعلقه اتخاذ تصمیم نموده است.

ثالثاً: با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر ٧٠٠ نفر نیرو بازنشسته و به میزان ٩٧ میلیارد تومان در ھزینه ھای جاری شھرداری صرفه جویی گردیده که ادامه خدمت ایشان قطعاً مستلزم تحمیل ھزینه ھای جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاھیات، بیمه و غیره بر شھرداری بوده است.

رابعاً: رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد شاکی در خصوص پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیونھای شھرداری از بحث مصوبه مورد اعتراض خروج موضوع داشته و به ھیچ عنوان قابلیت تسری به آن را ندارد. تقاضای تأیید قانونی بودن مصوبه شورای اسلامی شھر اصفھان و رد شکایت مطروحه را دارد.”

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/۴/٣ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

در فصل دھم قانون مدیریت خدمات کشوری و طبق قانون استخدامی کشور نحوه پرداخت حقوق و مزایا مشخص گردیده است. با توجه به اینکه در قوانین مذکور در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی مستندی وجود ندارد موضوع مقرره مورد اعتراض غیرقانونی و خارج از اختیارات شورای اسلامی شھر است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی