رای شماره ۳۸۳۶۰۳ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ مورخ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مديرکل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري استان مرکزي با موضوع ممنوعيت انتخاب و انتصاب بستگان درجه يک اعضاي شوراهاي اسلامي روستاها به عنوان دهيار ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۳۶۰۳ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۹ با موضوع: «نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ مورخ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مدیرکل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی با موضوع ممنوعیت انتخاب و انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراهای اسلامی روستاها به عنوان دهیار ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۲/۱۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۳۶۰۳

شماره پرونده: ۰۰۰۲۶۵۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد پاک

طرف شکایت: استانداری استان مرکزی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ ـ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مدیر کل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ ـ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مدیر کل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“با استناد به تبصره۱ ماده ۹۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی تا ۱۳۹۶/۴/۲۰ مبنی بر اینکه اعضای شوراهای مذکور و بستگان درجه یک آنها حق انجام معامله با دهیاری، شهرداری و سازمانها و شرکتهای وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هر نوع قرارداد با آنها ممنوع میباشد در غیر این صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضویت دائم از شورا پرونده به مراجع ذیصلاح ارجاع میگردد. لذا خواهشمند است با توجه به اینکه در این تبصره از ماده ۹۵ قانون فوق الذکر فقط اعضای شورا و بستگان درجه ۱ آنها حق انجام معامله با دهیاری را ندارند لذا ابطال این بخشنامه که به کلی انتصاب اعضای درجه ۱ شوراها را به سمت دهیاری ممنوع نموده و مخالف قانون میباشد اعلام نمایند.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ ـ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مدیر کل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی

فرمانداران محترم شهرستانهای تابعه استان

موضوع: ممنوعیت انتخاب و انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراهای اسلامی روستاها به عنوان دهیار

نظر به اینکه طبق ماده ۴۷ آییننامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی و نحوه انتخاب دهیار، شوراهای اسلامی روستاها موظفند ظرف مدت ۱۵ روز از آغاز فعالیت قانونی نسبت به انتخاب دهیار اقدام نمایند، در بعضی موارد گزارشاتی در خصوص انتخاب افرادی از بستگان درجه یک اعضای شوراهای مذکور به عنوان دهیار واصل گردیده که لازم است در فرآیند انتخاب دهیاران، ضمن رعایت شرایط عمومی و اختصاصی مندرج در ماده ۴۹ آیین نامه مذکور، به استناد تبصره۱ ماده ۹۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور (مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی تا ۱۳۹۶/۴/۲۰) مبنی بر اینکه: «اعضای شوراهای مذکور و بستگان درجه یک آنها به هیچ وجه حق انجام معامله با دهیاری، شهرداری، سازمانها و شرکتهای وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هرنوع قرارداد با آنها ممنوع میباشد، در غیر این صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضویت دائم از شورا، پرونده به مراجع ذیصلاح ارسال میگردد.» از انتخاب و انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراهای اسلامی به عنوان دهیار جدًا ممانعت بعمل آید و در این مورد هیأتهای تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی روستاها میتوانند با استفاده از اختیارات قانونی در رد مصوبات شوراهای اسلامی که از بستگان درجه یک خود، فردی را به عنوان دهیار معرفی نموده اند، اقدام نمایند. ـ مدیر کل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی به موجب لایحه شماره ۳۴۴۱۱۶ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۶ توضیح داده است که:

“۱ـ با عنایت به اینکه طبق ماده ۱۸۳ و ۲۱۴ قانون مدنی وقوع معامله و ایقاع علاوه بر قراردادهایی با عناوین خرید و فروش، اجاره، استجاره، پیمانکاری و … مشمول قراردادهای کاری نیز میگردد و با توجه به اینکه موضوع قرارداد مندرج در بند ۱۷ فرم قرارداد دهیار (ابلاغی به شماره ۳۴۶۸۶ مورخ ۱۳۹۴/۸/۱۰ سازمان شهرداریها و دهیاریها) مبنی بر انجام وظایف تعیین شده در چهارچوب قوانین و مقررات مربوطه مصداق ایجاد تعهد برای ایفای عملی مشخص میباشد، لذا چنین قراردادهایی به استناد ماده ۲۱۴ قانون مدنی ماهیت معامله داشته و بنابراین ممنوعیت انجام معامله توسط بستگان درجه یک اعضای شوراها با دهیاری، مصرح در تبصره صدرالذکر به انتخاب این نوع افراد به عنوان دهیار و انعقاد قرارداد با آنها که در حکم انجام معامله میباشد نیز تسری پیدا میکند.

۲ ـ با فرض اینکه بین ماهیت انجام معامله و قراردادهای کاری تفکیک قائل شویم و بپذیریم که بخش اول تبصره مورد اشاره صرفًا ناظر به قراردادهای خرید و فروش، اجاره، استجاره و پیمانکاری میباشد، اما در بخش دوم آن که به نوعی مجزا از بخش اول آمده است، استفاده از عبارت «انعقاد هرگونه قرارداد» اطلاق دارد و به انواع قراردادها حتی مواردی که مشمول مقررات استخدامی میشود نیز قابل تعمیم است و اگر صرفًا قراردادهای غیراستخدامی مورد نظر قانونگذار بود، میبایست صراحتًا به مصادیق استثناء اشاره مینمود با توجه به اینکه طبق فرم قرارداد و حکم حقوقی دهیار، افرادی که به این سمت منصوب میشوند با دهیاری به عنوان کارفرما قرارداد منعقد مینمایند لذا به دلیل ممنوعیت انعقاد هرگونه قرارداد توسط دهیاری با بستگان درجه یک اعضای شوراها به تبع انتصاب آنها به عنوان دهیار (که منجر به انعقاد قرارداد با ایشان میشود) امکانپذیر نمیباشد و انجام چنین انتصاباتی ناقض تبصره مذکور میباشد و در همین راستا مدیر کل محترم دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور موضوع ممنوعیت قانونی مداخلات اعضای شوراهای اسلامی در امور اجرایی دهیاریها و امور پرسنلی و انعقاد هر نوع قرارداد اعضای شوراها و بستگان درجه یک آنها با دهیاریها را طی نامه شماره ۱۵۳۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۱ مورد تأکید قرار داده است.

۳ ـ از بعد استخدامی نیز بر اساس ماده ۷ اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری، وزارت کشور هیچ گونه تعهدی مبنی بر استخدام دهیار ندارد و این موضوع در قسمت تعهدات فرم قرارداد و حکم حقوقی دهیار با این تعبیر که عقد قرارداد هیچ گونه تعهدی مبنی بر استخدام از سوی دهیاری برای طرف قرارداد ایجاد نمیکند مورد تأکید قرار گرفته است لذا به کارگیری دهیار که به موجب قرارداد مذکور انجام میپذیرد، جنبه استخدامی ندارد و اگر این گونه بود، میبایست پس از خاتمه دوره قانونی فعالیت دهیار، همانند نیروهای قرارداد کار معین دستگاه های اجرایی که امکان جابه جایی آنها در قالب پستهای سازمانی وجود دارد، از دهیاران نیز در پستهای دیگری به عنوان کارمند دهیاری استفاده میشد ولی بر اساس قوانین و مقررات مربوطه چنین امکاناتی وجود ندارد. ضمن اینکه تأکید بند ۷ اساسنامه مذکور، مبنی بر عدم تعهد استخدامی وزارت کشور در قبال دهیار پس از خاتمه دوره قانونی فعالیت آن، قریب به این مضمون میباشد که به کارگیری دهیار از ابتدا به منزله استخدام وی نبوده وگرنه در اساسنامه میبایست این گونه درج میشد که «پس از خاتمه دوره قانونی تعهدی مبنی بر استمرار استخدام دهیار وجود ندارد» لذا حتی با این فرض که تبصره ذیل ماده ۹۵ قانون مورد اشاره مشمول قراردادهای استخدامی نگردد، نمیتوان گفت ممنوعیتی در خصوص انتخاب دهیار از بستگان درجه یک وجود ندارد چرا که به کارگیری دهیار جنبه استخدامی ندارد (قرارداد منعقده با آن از نوع معامله میباشد) تا بتوان این موضوع را مشمول استثناء قائل شده دانست. حتی ماده ۱ آیین نامه استخدامی دهیاریها مصوب ۱۳۸۲/۴/۷ هیأت وزیران که در آن به کارگیری افراد در دهیاری ها به صورت استخدام موقت پیش بینی شده بود، در اصلاحیه آیین نامه مذکور که در تاریخ ۱۳۹۸/۶/۲۶ انجام پذیرفت به شرح «به کارگیری افراد» در دهیاری ها بر اساس ساختار سازمانی مصوب و در چهارچوب قانون کار انجام خواهد شد» تغییر پیدا نمود و پر واضح است که جایگزینی واژه به کارگیری به جای استخدام موقت نیز مؤید این مهم میباشد که فعالیت دهیار در حکم استخدام نیست.

۴ـ با توجه به جایگاه نظارتی شوراهای اسلامی روستاها بر عملکرد دهیاریها و ضرورت صیانت از این مهم، انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراهای اسلامی به عنوان دهیار میتواند به تضعیف این جایگاه منجر شود همچنین در صورت عدم جلوگیری از چنین انتصاباتی، دهیاریها به بنگاه کاریابی برای بستگان درجه یک شوراها تبدیل خواهند شد و اعتراضات گسترده اهالی روستاها و افزایش نارضایتیهای اجتماعی را در پی خواهد داشت و با توجه به اینکه طبق بند نهم اصل سوم قانون اساسی، دولت موظف است همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا به کار برد، انجام چنین انتصابات فامیلی ناقض بند مذکور میباشد خصوصًا به این دلیل که دهیار بر اساس آزمون، برابری فرصتها و شرایط رقابتی انتخاب نمیشود.

۵ ـ طبق ماده ۹۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور (مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی تا ۱۳۹۶/۴/۲۰) اعضای شوراها حق ندارند در نصب و عزل کارکنان دهیاریها و مؤسسات وابسته به آنها دخالت نمایند یا به آنها دستور دهند و واگذاری مسئولیت اجرایی به آنها در دهیاری ممنوع میباشد بر این اساس و با در نظر گرفتن مفاد تبصره ذیل این ماده چنانچه ممنوعیتی برای انعقاد قرارداد کاری توسط اعضای شوراها و بستگان درجه یک آنها با دهیاری وجود نداشته باشد صرف نظر از مشکلاتی که در نتیجه انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراها به عنوان دهیار ایجاد خواهد شد و با توجه به اینکه قانون گذار در تبصره مورد نظر تفکیک بین اعضای شوراها و بستگان درجه یک آنها قائل نشده، چنین مستفاد میگردد که اعضای شوراها نیز میتوانند با دهیاری قرارداد منعقد نمایند. علاوه بر این در چنین شرایطی عضو شورا از یک سو نقش نظارت بر دهیار را ایفا مینماید و از طرف دیگر به عنوان نیروی دهیاری میبایست تحت نظارت دهیار انجام وظیفه نماید، یعنی عضو شورا در دو نقش متفاوت و متضاد عمل میکند و همین موضوع میتواند به ایجاد تعارضات و وقوع تبانی فی مابین دهیار و عضو شورا در راستای تأمین منافع یکدیگر منجر و زمینه ساز برخی سوء استفاده های احتمالی شود. از طرفی با توجه به اینکه در خصوص حضور همزمان عضو شورا و بستگان درجه یک آنها در شورای اسلامی روستاها منعی وجود ندارد، اگر محدودیتی هم برای انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراها به عنوان دهیار اعمال نگردد، ممکن است شورایی با عضویت اعضای یک خانواده تشکیل شود و یکی دیگر از اعضای خود را هم به عنوان دهیار انتخاب نماید و با این اقدام هم شورا و هم دهیاری و به تعبیری کل روستا را در انحصار خانوادگی قرار دهند (که چنین مصادیقی هم وجود داشته) و تصاحب همزمان اختیارات و مهره های شورا و دهیاری توسط اعضای یک خانواده که تائیدکننده بسیاری از مدارک مهم، اسناد مالی و درخواستهایی مبنی بر تغییر کاربری، الحاق به محدوده طرح هادی و … میباشد، کسب منفعتهای شخصی مستقیم و غیرمستقیم برای خود یا دیگری را نیز محتمل میسازد، در حالی که اگر بر اساس ممنوعیت انتصاب بستگان درجه یک به عنوان دهیار عمل شود حداقل این اطمینان وجود خواهد داشت که از ایجاد انحصار خانوادگی در مدیریت روستاها و تبعات جبران ناپذیر آن جلوگیری میشود.

۶ ـ اهمیت موضوع مبارزه با فساد تا جایی است که مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در این خصوص میفرمایند: در مبارزه با فساد، در درجه اول، مسأله پیشگیری است و در این زمینه شناخت بسترهای تولید فساد و ریشه کنی آن اهمیتی به سزایی دارد در زمینه فساد هم، به بسترهای فسادخیز توجه بشود … دستگاههای نظارتی و دولتی باید با قاطعیت و حساسیت، از تشکیل نطفه فساد پیشگیری و با رشد آن مبارزه کنند. در سیاستهای کلی نظام اداری نیز که در تاریخ ۱۳۹۸/۱/۱۴ از سوی ایشان خطاب به رؤسای سه قوه، نیروهای مسلح، مسئولان نهادهای غیردولتی ابلاغ گردیده، موارد ذیل مورد تأکید قرار گرفته است:

ـ عدالت محوری در جذب، تداوم خدمت و ارتقای منابع انسانی

ـ بهبود معیارها و روزآمدی روشهای گزینش منابع انسانی به منظور جذب نیروی انسانی توانمند، متعهد و شایسته و پرهیز از تنگ نظریها و نگرشهای سلیقه ای و غیر حرفه ای.

ـ عدالت محوری، شفافیت و روزآمدی در تنظیم و تنقیح قوانین و مقررات اداری

همچنین بر اساس قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب سال ۱۳۸۷ کشور عضو میبایست طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود و به نحو مقتضی از طریق وضع محدودیتها، اقدامات مؤثر و هماهنگی را برای پیشگیری و مبارزه با فساد و جلوگیری از تعارض منافع به عمل آورد.

۷ ـ بر اساس تأکیدات و الزامات پیش گفته و با توجه به رویکرد فساد ستیزی رئیس قوه قضائیه و اینکه انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراها به عنوان دهیار یکی از مصادیق بسترهای بروز فساد میباشد لذا جلوگیری از انجام آن امری ضروری است و بی تردید علت وضع ممنوعیت انعقاد هرگونه قرارداد اعضای شوراها و بستگان درجه یک آنها با دهیاری توسط قانونگذار در آن تبصره، ممانعت از شکل گیری رابطه مالی بین آنها با دهیاری در راستای:

ـ صیانت از جایگاه نظارتی شوراهای اسلامی بر عملکرد دهیاری ها

ـ پیشگیری از بروز زمینههای فساد، تخلف و سوء استفاده

ـ جلوگیری از خویشاوند گماری و انتصابات فامیلی

ـ ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و منع مداخله کارمندان در معاملات

ـ جلوگیری از تبعیض و حذف موقعیت تعارض منافع بوده است. با عنایت به موارد فوق الذکر از آن مرجع استدعا میشود در صورت صلاحدید دادخواست نامبرده را رد نماید.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۲/۱۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۹۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی: «شوراهای موضوع این قانون یا هریک از اعضای آنها حق ندارند در نصب و عزل کارکنان دهیاریها، شهرداریها و یا شرکتها و مؤسسات وابسته به آنها دخالت نمایند یا به آنها دستور دهند و واگذاری مسئولیت اجرایی، عضویت هیأت مدیره و مدیریت عامل به اعضای شوراهای مذکور در دهیاریها، شهرداریها، شرکتها و سازمانهای تابعه ممنوع است» و به موجب تبصره۱ ماده فوق: «اعضای شوراهای مذکور و بستگان درجه یک آنها به هیچ وجه حق انجام معامله با دهیاری، شهرداری، سازمانها و شرکتهای وابسته به آن را نخواهند داشت و انعقاد هر نوع قرارداد با آنها ممنوع میباشد. در غیر این صورت ضمن لغو قرارداد و سلب عضویت دائم از شورا، پرونده به مراجع ذیصلاح ارسال میگردد.» با توجه به اینکه براساس ماده قانونی مذکور موارد مربوط به عدم مداخله شوراهای موضوع این قانون در امور دهیاریها، شهرداریها و یا شرکتها و مؤسسات وابسته به آنها و همچنین موضوع عدم واگذاری مسئولیت اجرایی، عضویت هیأت مدیره و مدیریت عامل به اعضای شوراها مشخص شده است، بنابراین وضع مقرره توسط مقامات اجرایی درخصوص مشخص کردن ممنوعیتها و محدودیتهای اعضای شوراها خارج از حدود اختیار مقامات مزبور بوده و نامه شماره ۸۹/۱۴۰۰/۱۳۴۲۶۲ مورخ ۱۴۰۰/۵/۲۷ مدیرکل دفتر امور روستایی و شوراهای استانداری استان مرکزی با موضوع ممنوعیت انتخاب و انتصاب بستگان درجه یک اعضای شوراهای اسلامی روستاها به عنوان دهیار نیز خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن و مغایر با ماده ۹۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین